周桂山

摘 要 城市軌道交通是改善城市空間布局、提升城市品質(zhì)、解決市民出行難的重要舉措。隨著城市化發(fā)展，建設城市軌道交通越來越受到城市經(jīng)營管理者的高度重視。但城市軌道交通建設、運營大量的資金需求，又直接制約著城市軌道交通的發(fā)展。本文針對東莞市城市軌道發(fā)展存在的投融資建設問題進行分析，并提出對策與建議，以供城市經(jīng)營管理者更加深入研究與思考。

關鍵詞 軌道交通 城市發(fā)展 融資 建設

一、引言

2016年5月27日，東莞市城市軌道交通2號線正式試運營，使東莞成為全國第27個地鐵運營的城市，并從此邁入地鐵時代。但由于城市軌道交通建設、運營對財政依附需求大，國家對發(fā)展軌道交通的投融資政策不斷調(diào)整、規(guī)范，新線建設受制于投融資問題而腳步放緩。近年，隨著國家制定并實施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，東莞市委市政府再次聚焦城市軌道交通建設，在制定“灣區(qū)都市，品質(zhì)東莞”的發(fā)展戰(zhàn)略中，將城市軌道交通發(fā)展視為“內(nèi)聚、外聯(lián)、強心、提質(zhì)”的重要舉措，城市軌道交通投融資問題成為目前亟須解決的問題。

二、城市軌道交通投融資背景分析

（一）線網(wǎng)規(guī)劃簡介及投資分析

根據(jù)《東莞市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整（2017—2020年）》，東莞市城市軌道交通規(guī)劃方案由1號線（穗莞邊界—望洪站—黃江南站—莞深邊界）、2號線（東莞火車站—長安新區(qū)站—莞深邊界）、3號線（長安新區(qū)南站-企石博廈站）、4號線（黃江中心站—清溪東站）、5號線（松山湖北—松山湖南站—莞深邊界）等5條骨干線路和1號線支線（富民南路—塘廈南站—莞深邊界）、3號線支線（深圳11號，長安汽車站—莞深邊界線）、4號線支線（惠州4號線，清溪南站—清溪東站—莞惠邊界）、5號線支線（松山湖南站-松山湖企業(yè)總部站）和深圳10號線東延線（莞深邊界—莞深邊界）等5條輔助線路，共計10條線路構(gòu)成，總里程298.6km，共設車站108座，途經(jīng)26個鎮(zhèn)街。

除2號線一、二期（東莞火車站至虎門火車站）已建成運營外，上述近期建設項目總投資為1210.23億元，資本金484.09億元，占40%，債務資金726.14億元，占60%，因此，破解投融資難題是能否兌現(xiàn)建設規(guī)劃的關鍵。

（二）東莞市城市軌道交通投融資分析

2004年起東莞市籌劃建設城市軌道交通，并從財政資金里每年固定籌集一定數(shù)量的軌道建設基金用于城市軌道交通建設。2009年在取得線網(wǎng)規(guī)劃、建設規(guī)劃審批后，采用財政直投40%資金本、銀團貸款60%的方式建設2號線項目，成功實現(xiàn)2015年底建成、2016年5月開通試運營的目標。隨著線網(wǎng)建設的推進及國家對基礎設施創(chuàng)新投資模式的進一步實施、規(guī)范，與全國同行業(yè)一樣，東莞也開展了長時間的投融資模式研究。經(jīng)過近2年時間的探索，1號線項目采用PPP投融資建設模式，其中，東莞控股作為社會資本牽頭方，中國中鐵、中國鐵建、廣東省建工等單位為參與方，預算金額為647.35億元（25年經(jīng)營期）。

目前，隨著PPP投融資建設模式受制于政府債務規(guī)模、工程項目管理風險控制困難等弊端在軌道交通行業(yè)不斷顯現(xiàn)，該投融資模式受到一線城市的摒棄，甚至部分城市對正在實施的PPP投融資建設模式進行改造。作為新晉一線城市的東莞，后續(xù)新線投融資模式再次進入探索、研究期。

（三）東莞市城市軌道交通投融資政策分析

為進一步推進城市軌道交通建設，2018年2月2日東莞市政府制定了《東莞市軌道交通建設投融資管理辦法》（東府〔2018〕27號），明確規(guī)定要科學化運用多元化的融資手段，創(chuàng)新融資模式，制定了“積極推行PPP（含特許經(jīng)營）模式；設立股權投資基金；發(fā)行政府債券；政策性金融資金；引入保險機構(gòu)資金；探索資本性市場籌資；包括銀團貸款、融資租賃等常規(guī)性融資手段；爭取國家和省專項建設基金等專項資金”等8種措施。上述措施為東莞市后續(xù)新線建設投融資模式研究提供了政策依據(jù)與保障。

三、投融資工作存在的問題

（一）PPP投融資模式政策更加規(guī)范審慎

國務院辦公廳2018年10月，印發(fā)了《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號），明確了政府財政性資金比例，即“除規(guī)劃明確采用特許經(jīng)營項目外，財政資金不低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金”。2019年，財政部印發(fā)了《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）文件，要求充分發(fā)揮PPP模式積極作用，新上政府付費項目原則上還應符合“財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”的要求。上述國家政策的頒發(fā)，對城市軌道交通等基礎設施建設采用PPP模式更加嚴格、規(guī)定、審慎。結(jié)合目前已完成PPP模式招標的1號線實際情況分析，在市財政必須投入40%及以上資本金的前提下，PPP模式對比傳統(tǒng)的政府出資、銀團貸款的優(yōu)勢不大，甚至進一步加重市財政投資負擔。

（二）實施市鎮(zhèn)（街、園區(qū)）兩級聯(lián)動機制存在困難

東莞城市軌道交通充分結(jié)合了“市鎮(zhèn)街（園區(qū)）兩級行政管理體制”“組團式經(jīng)濟發(fā)展模式”的實際，立足于“內(nèi)聚、外聯(lián)、強心、提質(zhì)”的思路，按市域快線標準規(guī)劃建設城市軌道交通。在目前1號線、2號線建設中，市政府是責任主體，沿線鎮(zhèn)街（園區(qū)）對軌道交通建設及投融資參與程度較淺、參與方式不多，基本處于交付站點周邊所征土地這一傳統(tǒng)模式上。在運營階段，年度運營補貼、還本付息均由市財政和城市軌道交通經(jīng)營單位承擔，沿線鎮(zhèn)街（園區(qū)）不必分擔。因此，市級包攬兜底較多、資金壓力大，鎮(zhèn)街（園區(qū)）責任落實過松的問題非常明顯。

（三）支撐軌道交通投融資的土地出讓機制問題難于破解

提留土地出讓金是市財政支持軌道交通項目的主要形式。從擴大以軌道為重要組成的固定資產(chǎn)投資規(guī)模、對標其他城市經(jīng)驗、實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展來看，東莞市專項資金規(guī)模有還待做大，支撐軌道交通投融資的土地出讓機制還需要健全完善。2017年土地出讓收入規(guī)模中，東莞土地出讓收入186億元，而同期廣州、深圳、佛山、珠海、中山市土地出讓收入分別為1232.74億元、960.72億元、936.97億元、374.33億元和279.34億元。據(jù)市相關數(shù)據(jù)反映，珠三角各市土地出讓收入對財政貢獻度排位中，東莞位列第6，貢獻度數(shù)值約為中山的60%、佛山的30%。

（四）城市軌道交通企業(yè)未發(fā)揮軌道交通項目投融資主體作用

2009年東莞市軌道交通企業(yè)成立之時，市相關文件明確該企業(yè)負責城市軌道交通建設、運營、投融資、資源開發(fā)等工作，實行一體化管理模式。但隨著其他國企統(tǒng)籌軌道交通等城市基礎設施籌融資工作、2018年3月底市國企重組改革、2019年初成立軌道交通局，市政府各部門、幾家國企職能定位目前仍未清清晰明確，對軌道交通TOD（指通過軌道交通系統(tǒng)引領城市發(fā)展）、TID（指與區(qū)域軌道交通同期建設的軌道交通站點上蓋以及與軌道交通站點整體相連的項目）和涉軌城市更新等業(yè)務關系尚存不少模糊認識，造成目前軌道交通企業(yè)不直接參與投融資及TOD、TID開發(fā)經(jīng)營工作；而其他負責投融資及TOD、TID開發(fā)的國有企業(yè)無軌道交通建設運營作保障，因而難于實際操作。

（五）資本市場融資的步伐有待加快

目前，東莞市軌道交通建設投融資管理辦法規(guī)定了8種投融資措施，但實際運用中，投融資手段異常單一，2號線建設僅采用了市財政出資本金、銀團貸款模式，1號線實行PPP模式。原負責軌道交通籌資業(yè)務的國企曾計劃采用發(fā)債方式融入建設資金，但受制于該企業(yè)成立時間、資產(chǎn)總量等諸多因素，計劃擱置。隨著城市軌道交通對東莞融入粵港澳大灣區(qū)的重要性、對提升城市品質(zhì)的迫切性的增強，無論從內(nèi)需情況還是外部條件看，城市軌道交通建設推向資本市場的工作愈加迫切，市政府及各部門急需探索一攬子市場手段、打開相關工作空間。

四、投融資工作對策

（一）完善土地開發(fā)反哺軌道交通建設的政策

進一步健全土地收儲和經(jīng)營開發(fā)工作機制，穩(wěn)步做大土地出讓收益，逐步提高市級收益占比。針對目前土地出讓工作協(xié)調(diào)機制中存在的統(tǒng)籌力度相對小、協(xié)調(diào)層級相對低、目的指向相對簡單等問題，研究健全土地收儲和經(jīng)營開發(fā)工作機制，定期開展評估市場態(tài)勢、協(xié)調(diào)部門政策、平衡市鎮(zhèn)村三級利益、發(fā)揮市政項目選址價值等工作。完善市土地儲備政策，從提高容積率、調(diào)規(guī)改變土地用途、注入活化專項資金、對增值收益設計共享新機制等方面著手，加大市級收儲土地力度。參照廣東省“經(jīng)營性用地指標需各市自行解決”新規(guī)，研究制定軌道交通TOD、TID開發(fā)的土地利用專項政策，將沿線可開發(fā)土地規(guī)模具體化，強化市在用地指標上對鎮(zhèn)街（園區(qū)）的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，進一步體現(xiàn)市統(tǒng)籌向軌道沿線集中的政策導向。

（二）積極探索多元化的融資渠道

積極探索促進軌道交通可持續(xù)發(fā)展的投融資方式，采用銀團貸款（含借新還舊）、超短期融資、中期票據(jù)、軌道交通建設基金債券、資產(chǎn)證券化及融資租賃等模式來滿足大規(guī)模建設及網(wǎng)絡運營所需資金。

（三）實現(xiàn)軌道交通投資多元化

一方面在保持市、鎮(zhèn)街（園區(qū)）兩級支出關系穩(wěn)定的基礎上，逐步建立系統(tǒng)完備、規(guī)范穩(wěn)定的兩級分擔機制，即針對新線建設開展沿線園區(qū)、鎮(zhèn)街參與投資分攤、運營補貼分擔的專題研究，制定如園區(qū)、鎮(zhèn)街提報新線敷設方式、增加或調(diào)整車站站位而增加投資由所屬園區(qū)負責的政策。另一方面，在城市總規(guī)、軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃指導下，允許各鎮(zhèn)街（園區(qū)）出資建設，由軌道交通經(jīng)營主體負責建設、運營，建設區(qū)域內(nèi)的軌道交通，推進沿線園區(qū)、鎮(zhèn)街更充分參與軌道交通工作。

（四）做大做強軌道交通經(jīng)營企業(yè)

深化市國企重組改革，厘清相關國企的職能定位，明確軌道交通經(jīng)營企業(yè)的融資、建設、運營、償債和回購等環(huán)節(jié)的主體責任，破解軌道交通建設與TOD綜合開發(fā)“兩張皮”的癥結(jié)。同時，進一步落實軌道交通經(jīng)營企業(yè)的建設、運營、投融資一體化的管理模式，從而促進企業(yè)發(fā)展，推動企業(yè)利用自身資產(chǎn)多元化融資，提升其投融資能力，減輕對財政、其他國企及資本的依存度。

（五）嚴格控制建設階段投資

按照“控制概算就是解決投融資舉措”理念，嚴格“以規(guī)劃為導向”，科學開展線位、站位規(guī)劃和敷設方式等的深度研究，做到規(guī)劃方案基本穩(wěn)定，避免建設階段出現(xiàn)重大變化而增加投資。同時，從城市軌道交通網(wǎng)絡的角度考慮資源共享，科學選擇系統(tǒng)制式和標準，做好規(guī)劃預留，盡量減少拆遷費用，避免建設階段投資擴大化。

（作者單位為東莞市軌道交通有限公司）

參考文獻

[1] 何霖.廣州地鐵的投融資機制[N].企業(yè)家日報，2017-02-17.

[2] 馬德隆，李玉濤.城市軌道交通PPP與土地聯(lián)動開發(fā)研究——現(xiàn)狀、制約因素與實施思路[J].中國軟科學，2018（8）.

[3] 李玉濤.城市軌道交通利用社會資本問題分析[J].綜合運輸，2013（12）：29-32.

[4] 馬德隆.我國城市軌道交通投融資的主要問題與對策思路[J].綜合運輸，2014（9）：12-15.