劉驊，朱鵬

1.2.南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815

一、引言

黨的十九大提出 “防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治”是決勝全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)位列三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。2018年全國兩會(huì)將打好“防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)”列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)，財(cái)政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》更是對(duì)政府債務(wù)管理提出清晰導(dǎo)向與要求。隨著中國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，地方政府債務(wù)問題也成為了學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)。2014年國務(wù)院43號(hào)文件提出通過發(fā)行置換債券來化解地方債務(wù)存量風(fēng)險(xiǎn)，次年經(jīng)全國人大、國務(wù)院批準(zhǔn)，置換債券正式登上歷史舞臺(tái)。在短短幾年時(shí)間里，我國地方政府債券市場呈爆發(fā)式增長，如今已成為僅次于同業(yè)存單的第二大債券品種。在這樣的背景下，如何在合理利用債務(wù)置換解決債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，是推進(jìn)債務(wù)置換工作順利開展的重中之重。

二、文獻(xiàn)計(jì)量分析

本文運(yùn)用陳超美博士研發(fā)的CiteSpace可視化分析軟件，對(duì)債務(wù)置換相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析研究，對(duì)特定的文獻(xiàn)集合進(jìn)行計(jì)量，探尋學(xué)科領(lǐng)域演化關(guān)鍵路徑，并通過發(fā)文量分析、可視化圖譜繪制和關(guān)鍵詞分析對(duì)學(xué)科發(fā)展方向進(jìn)行預(yù)測(cè)。

發(fā)文量是衡量一個(gè)領(lǐng)域研究成果的重要指標(biāo)，該領(lǐng)域所發(fā)表文章數(shù)量越多，研究越趨于成熟。在中國知網(wǎng)CNKI上檢索文獻(xiàn)內(nèi)容與“債務(wù)置換”、“地方政府債務(wù)”同時(shí)相關(guān)的CSSCI來源文獻(xiàn)，檢索結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我國與該主題相關(guān)的文章最早發(fā)表在2003年，但由于當(dāng)時(shí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題并沒有得到重視，直到2013年相關(guān)論文數(shù)量都較少。2014年國務(wù)院提出通過發(fā)行置換債券來化解地方債務(wù)問題后，債務(wù)置換受到廣泛重視，相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量迅速增加。

通過對(duì)檢索到的文獻(xiàn)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，2003-2013年間內(nèi)容相關(guān)的CSSCI文獻(xiàn)只有4篇，2014-2018年相關(guān)文獻(xiàn)總量高達(dá)264篇，且每年發(fā)文量都保持在較高水平。

以2014-2018年間的264篇文章為分析對(duì)象，時(shí)間區(qū)分為一年，進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析。如圖1所示，關(guān)于債務(wù)置換的關(guān)鍵詞知識(shí)圖譜共有N=68個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，E=99條網(wǎng)絡(luò)連線，網(wǎng)絡(luò)密度為Density=0.0435

圖1中關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的大小代表文獻(xiàn)數(shù)量，從中可以看出，國內(nèi)與債務(wù)置換有關(guān)研究中，高頻關(guān)鍵詞有債券發(fā)行、地方政府債務(wù)、債務(wù)置換、商業(yè)銀行、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)等，如表1所示。

圖1 關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

表1 高中心性關(guān)鍵詞及其出現(xiàn)頻次

將圖1的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與表1的高中心性關(guān)鍵詞結(jié)合分析，可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)圍繞債務(wù)置換的研究中，盡管與債務(wù)相關(guān)的文獻(xiàn)數(shù)量較多，但其中心性卻極低，由此可見，出現(xiàn)頻次高并不意味著中心性也高；而與“風(fēng)險(xiǎn)”相文獻(xiàn)雖出現(xiàn)頻次不多，但中心性卻普遍較高。因此，本文對(duì)出現(xiàn)頻次高、關(guān)鍵詞中心性高的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述研究。

三、文獻(xiàn)綜述

1.傳 統(tǒng)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控研究

Allen Schick（2000）指出政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠通過披露政府債務(wù)信息、合理安排財(cái)政預(yù)算、從源頭控制舉債行為以及充分發(fā)揮市場機(jī)制作用四種途徑控制。Reinhard Neck等2006）通過對(duì)歐盟國家債務(wù)情況的分析，提出增速過快的政府性債務(wù)會(huì)引起經(jīng)濟(jì)增速放緩、失業(yè)率上升，而完善的監(jiān)管機(jī)制和連續(xù)性的貨幣政策有利于對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。Bergstresser等（2011）分析了地方財(cái)政收入和債務(wù)之間的比例關(guān)系，在風(fēng)險(xiǎn)安全范圍內(nèi)研究債務(wù)資金利用效率。Mathias Dolls等（2012）對(duì)歐債危機(jī)進(jìn)行了詳細(xì)研究，提出歐盟作為一個(gè)整體，應(yīng)對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格限制，成立一個(gè)具有獨(dú)立性的內(nèi)部控制組織對(duì)各國預(yù)算進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

章志平（2011）通過案例分析，測(cè)算出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合聚類系數(shù)，以此判斷地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，完善了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制。由于債務(wù)信息披露不足，公眾和政府信息不對(duì)稱，公眾難以對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，因此就需要向社會(huì)公眾公開債務(wù)信息，建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng) （張佐敏、戴玲，2016）。2015年新《預(yù)算法》出臺(tái)后，王朝才等人（2016）提出傳統(tǒng)融資模式已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展要求，地方政府融資模式必須向新的方向轉(zhuǎn)型以規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。李升、王冬（2016）認(rèn)為要完善風(fēng)險(xiǎn)管理制度，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變地方財(cái)政職能、完善融資制度、形成協(xié)調(diào)發(fā)展的債務(wù)體系。

2.地 方政府債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)研究

國外現(xiàn)有文獻(xiàn)中鮮有地方政府債務(wù)置換相關(guān)研究，我國對(duì)地方政府債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)研究主要集中在2015年新《預(yù)算法》出臺(tái)以后。作為一種緩解地方政府財(cái)政壓力的手段，債務(wù)置換并不能解決所有存量地方債問題，從近年工作結(jié)果來看，城投債的置換是未來債務(wù)置換工作的難點(diǎn)。同時(shí)，債務(wù)置換并不能消除地方政府未來償債壓力。此外，由于地方政府債券利率較低，作為該類債券主要持有者，銀行可能會(huì)長期面對(duì)更高資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)（劉振海、門寧，2018）。

崔兵、邱少春（2016）對(duì)我國債務(wù)置換模式和制度進(jìn)行了分析，指出行政性債務(wù)置換只是過渡性安排，是權(quán)衡債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)銀行資產(chǎn)損失后實(shí)現(xiàn)的 “約束下的最優(yōu)”，未來地方政府債務(wù)置換仍存在改進(jìn)空間。刁偉濤（2015）依據(jù)債務(wù)置換前后到期償債規(guī)模數(shù)據(jù)，通過未定權(quán)益分析（CCA）估算我國地方政府到期債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為債務(wù)置換可以在短期內(nèi)將債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)大幅降低，然而從長期來看，隨著置換債券到期，地方政府償債規(guī)模反而會(huì)有所增加，地方政府償債壓力和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)反而會(huì)加大。由省級(jí)政府統(tǒng)一為地方政府發(fā)行置換債券，能夠激勵(lì)省級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管強(qiáng)度提高能夠有效降低地方政府與銀行 “政銀合謀”的可能，從源頭降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（仲凡，2016）。周雷等（2016）對(duì)新常態(tài)下銀行業(yè)與地方債務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)前銀行業(yè)要真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須突破對(duì)舊時(shí)期“政府融資平臺(tái)”路徑的依賴，發(fā)展綜合服務(wù)，優(yōu)化資源配置；同時(shí)以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等分析技術(shù)為基礎(chǔ)，建立完善分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)融資主體、還款來源、資金用途等因素判斷置換資產(chǎn)等級(jí)，對(duì)不同債務(wù)進(jìn)行分級(jí)，從微觀主體角度預(yù)防債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)。魯玉秀 （2016）從地方政府債務(wù)形成原因出發(fā)，提出稅務(wù)改革、糾正地方政府考核方式和建立市場化的政府債券融資機(jī)制是解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的根本，同時(shí)指出債務(wù)置換作為化解債務(wù)存量風(fēng)險(xiǎn)的手段，需要輔以債券資金使用的中長期規(guī)劃制度來提高效率。

綜上，盡管現(xiàn)有研究對(duì)傳統(tǒng)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的起因沒有達(dá)成統(tǒng)一意見，但應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施卻大體相同：完善財(cái)政制度，建立系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。然而，對(duì)于債務(wù)置換的風(fēng)險(xiǎn)研究多停留在債務(wù)置換對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響上，少數(shù)研究盡管提及了新型債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范卻又缺乏全面性。因此，本文借鑒已有的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，以審計(jì)全覆蓋理論為基礎(chǔ)，通過對(duì)傳統(tǒng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及債務(wù)置換工作對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響進(jìn)行具體分析，研究地方政府債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)監(jiān)督路徑，以期為地方政府債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)管理研究做出貢獻(xiàn)。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其傳導(dǎo)路徑分析

債務(wù)置換是緩解地方債務(wù)壓力的一種手段，該項(xiàng)政策的實(shí)施對(duì)地方債務(wù)問題具有重大影響，因此在對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究時(shí)不能簡單地將其從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究中獨(dú)立出來，而應(yīng)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究中充分考慮債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)。

1.地 方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

傳統(tǒng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究中多以債務(wù)率、償債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等債務(wù)本身相關(guān)指標(biāo)來評(píng)價(jià)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而事實(shí)上，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平并不僅僅取決于債務(wù)本身，還與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政府償債能力等狀況息息相關(guān)。即政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取決于債務(wù)規(guī)模和償債能力，而償債能力又取決于債務(wù)的使用能否為未來償債提供支持，這又與債款使用合理性以及該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密不可分。合理使用債務(wù)能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，以保障債務(wù)可持續(xù)性，風(fēng)險(xiǎn)也就趨向于收斂，相反，若現(xiàn)金流與債務(wù)不匹配，則風(fēng)險(xiǎn)存在擴(kuò)散的可能。因此，本文認(rèn)為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一種債務(wù)現(xiàn)金流與債務(wù)規(guī)模不匹配的不可持續(xù)狀態(tài)，相應(yīng)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅包含債務(wù)本身風(fēng)險(xiǎn)，還包括負(fù)債傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。

2.地 方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑分析

根據(jù)地方政府債務(wù)的特征，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可通過財(cái)政路徑、金融路徑、信用路徑和資本市場路徑進(jìn)行傳導(dǎo)。

（1）財(cái)政傳導(dǎo)路徑。財(cái)政路徑指的是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況超過警戒線，地方財(cái)政不足以按時(shí)償還債務(wù)，地方政府就不得不借入新債償還舊債，當(dāng)債務(wù)規(guī)模繼續(xù)累積，最終地方政府無力償還時(shí)，為維持社會(huì)秩序，上級(jí)政府很可能通過豁免部分債務(wù)、加大轉(zhuǎn)移支付等方式減輕地方政府債務(wù)壓力，盡管中央政府在《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》中表示不會(huì)對(duì)地方債務(wù)買單，但事實(shí)上，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)不斷積聚到無法化解時(shí)，中央政府并不能置身事外，只能擔(dān)任風(fēng)險(xiǎn)接受者這一角色。傳導(dǎo)路徑如圖2所示。

圖2 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政傳導(dǎo)路徑

在這條傳導(dǎo)路徑中，債務(wù)置換能夠?qū)⒃鹊亩唐趥鶆?wù)期限延長，短期內(nèi)緩解債務(wù)壓力，然而從長期來看，隨著置換債券到期，地方政府償債規(guī)模反而會(huì)有所增加，地方政府償債壓力和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)反而會(huì)加大。合理債務(wù)置換能優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，分散還款壓力；而不合理的債務(wù)置換還可能會(huì)弱化地方政府的債務(wù)管理意識(shí)，不斷重復(fù)新債償還舊債，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步累積。

（2）金融傳導(dǎo)路徑。金融傳導(dǎo)路徑指地方政府償債困難可能會(huì)導(dǎo)致金融系統(tǒng)出現(xiàn)不良貸款，對(duì)金融系統(tǒng)產(chǎn)生影響，嚴(yán)重的甚至演化為金融危機(jī)，這是由財(cái)政與金融行業(yè)（目前以商業(yè)銀行為主體）的密切關(guān)系所決定的。傳導(dǎo)路徑如圖3所示。

圖3 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)金融傳導(dǎo)路徑

在新《預(yù)算法》出臺(tái)以前，我國地方政府債務(wù)主要是通過向銀行借貸取得，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年年初，銀行信貸債務(wù)占地方政府債務(wù)總量的51%。在這樣的背景下，如果地方政府財(cái)政收入不能償還歷史欠債，必然會(huì)導(dǎo)致銀行體系出現(xiàn)大量呆賬、壞賬，最終引發(fā)金融危機(jī)。新《預(yù)算法》出臺(tái)以后，盡管地方政府可以通過政府債券的形式在一定額度內(nèi)舉債，但目前由于政府債券并未完全對(duì)市場開放，銀行仍是政府債券的最大買家，若地方財(cái)政收入在置換債券到期時(shí)不足以及時(shí)償還其本金和利息，仍會(huì)對(duì)銀行體系產(chǎn)生影響。此外，由于置換債券的利率低于地方政府從商業(yè)銀行借貸的利率，大量置換債券的購入，不僅對(duì)商業(yè)銀行盈利能力是一種考驗(yàn)，同時(shí)也會(huì)影響商業(yè)銀行資產(chǎn)流動(dòng)性，換言之，在當(dāng)前背景下，債務(wù)置換增加了商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能引起系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題。

（3）信用傳導(dǎo)路徑。地方政府債務(wù)舉債主體為地方政府，因此任何債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積導(dǎo)致的違約最終都必然會(huì)影響地方政府信用，造成信用危機(jī)。傳導(dǎo)路徑具體如圖4所示。

圖4 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信用傳導(dǎo)路徑

新《預(yù)算法》出臺(tái)以后，地方政府債務(wù)多以債券形式存在，隨著未來債券市場發(fā)展，民眾必定會(huì)成為置換債券的重要買方，倘若到期債券不能得到兌換，受到影響的不單單是債權(quán)人，地方政府公信力也必定受到波及。此外，由于我國地方政府收入高度依賴土地出讓，地方政府的償債壓力會(huì)引起土地價(jià)格上升，最終可能會(huì)造成房地產(chǎn)泡沫，這類不可持續(xù)的償債手段對(duì)地方政府的影響信用也不可忽視。

（4）資本市場路徑。隨著市場化的推進(jìn)，地方政府融資方式趨于多元化，影子銀行等新型融資方式出現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸畠攤霈F(xiàn)問題，政府信用下降，進(jìn)而影響市場化利率，最終導(dǎo)致資本市場劇烈震蕩。

五、審計(jì)在債務(wù)置換項(xiàng)目中的監(jiān)督機(jī)制和路徑

1.審 計(jì)在債務(wù)置換工作中的監(jiān)督機(jī)制

（1）審計(jì)監(jiān)督應(yīng)基于審計(jì)全覆蓋視角?；趯徲?jì)全覆蓋進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督有利于形成連續(xù)、系統(tǒng)的管理體系，審計(jì)機(jī)關(guān)在不同階段的主要任務(wù)不同，監(jiān)督效果也存在差別，這就需要對(duì)審計(jì)階段進(jìn)行劃分，針對(duì)不同階段主要風(fēng)險(xiǎn)制定審計(jì)工作計(jì)劃。為更好實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理，工作不能著眼于節(jié)約審計(jì)資源，而應(yīng)關(guān)注債務(wù)置換工作中整個(gè)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，基于審計(jì)全覆蓋視角有利于將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)合理分散，避免風(fēng)險(xiǎn)聚集，在財(cái)政壓力轉(zhuǎn)移到金融體系的同時(shí)守住 “不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的底線。

（2）審計(jì)監(jiān)督應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)視角。地方政府債務(wù)置換其實(shí)是一個(gè)將當(dāng)前部分財(cái)政還款壓力在未來一段時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)的工作，為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理這一目的，債務(wù)置換必須做好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作，因此審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)客觀、公正評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)分配合理性，按照風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)可控原則合理控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，被轉(zhuǎn)移到金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)不能過高，同時(shí)在未來這段時(shí)期內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)要在時(shí)間層面得到分散。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)關(guān)注各類在工作推進(jìn)過程中可能出現(xiàn)的問題，在變數(shù)發(fā)生時(shí)確保相關(guān)部門能夠按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則作出及時(shí)調(diào)整，提高管理效率。

（3）審計(jì)監(jiān)督應(yīng)重視事前審計(jì)。由于債權(quán)置換工作影響重大，同時(shí)金融系統(tǒng)存在復(fù)雜性，僅僅強(qiáng)調(diào)監(jiān)督性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足審計(jì)工作需要，而應(yīng)在更大范圍內(nèi)和更高層次上發(fā)揮其管理作用，推動(dòng)工作科學(xué)進(jìn)行。審計(jì)應(yīng)著眼于對(duì)財(cái)政系統(tǒng)可持續(xù)性的影響，充分發(fā)揮審計(jì)揭示、預(yù)防、自穩(wěn)功能，對(duì)置換工作重要環(huán)節(jié)及時(shí)介入審計(jì)，發(fā)現(xiàn)和評(píng)價(jià)問題，對(duì)債務(wù)置換規(guī)模、時(shí)間、利率等方面提出建設(shè)性和服務(wù)型建議，為債務(wù)置換工作營造良好環(huán)境。

2.審 計(jì)在債務(wù)置換工作中的監(jiān)督路徑探索

盡管基于審計(jì)全覆蓋視角的審計(jì)方式能夠更好管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，然而由于當(dāng)前存在法律法規(guī)體系不完善、審計(jì)方式方法不科學(xué)以及審計(jì)資源不充分等問題，全覆蓋式審計(jì)的實(shí)現(xiàn)并不能一蹴而就，而需要在探索中循序漸進(jìn)。根據(jù)現(xiàn)狀，本文建議從以下幾條路徑開展積極嘗試，完善對(duì)債務(wù)置換的審計(jì)監(jiān)督工作。

（1）創(chuàng)新審計(jì)資源整合模式，保障人力資源和信息資源充足。一方面，加強(qiáng)各級(jí)審計(jì)資源流動(dòng)，統(tǒng)籌全國審計(jì)資源對(duì)債務(wù)置換工作中的重點(diǎn)省份、重點(diǎn)地區(qū)開展重大項(xiàng)目審計(jì)；嘗試中央與地方審計(jì)人員聯(lián)動(dòng)，通過中央向地方派駐國家審計(jì)人員的方式提高地方審計(jì)工作質(zhì)量，在此基礎(chǔ)上充分使用地方審計(jì)成果；購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)，通過外聘專家、建立有效的社會(huì)審計(jì)組織準(zhǔn)入機(jī)制等手段緩解國家審計(jì)資源不足的壓力；最后，積極培養(yǎng)審計(jì)人才，通過做好人才儲(chǔ)備工作保障未來審計(jì)工作質(zhì)量。另一方面，打破各部門、機(jī)關(guān)間的信息壁壘，通過充分披露地方債務(wù)置換額度加強(qiáng)中央對(duì)地方債券發(fā)行的監(jiān)督，同時(shí)對(duì)暴露出的問題也便于國家審計(jì)尋找重點(diǎn)審計(jì)目標(biāo)。推進(jìn)相關(guān)監(jiān)管部門大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享，提高審計(jì)工作效率，降低審計(jì)工作難度。

（2）加快審計(jì)制度規(guī)范建設(shè)，為審計(jì)全覆蓋提供體系層面的支撐。需要適時(shí)修訂《審計(jì)法》及實(shí)施條例，把審計(jì)全覆蓋的要求上升到國家法律層面；此外，要加快新型審計(jì)類型立法工作，由于不同審計(jì)對(duì)象具有特殊性，在一些新審計(jì)項(xiàng)目開展時(shí)無法照搬舊審計(jì)程序和審計(jì)方法，因此需要盡早出臺(tái)相關(guān)審計(jì)準(zhǔn)則和工作指南以指導(dǎo)實(shí)務(wù)操作。

（3）貫徹落實(shí)債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策，為審計(jì)工作開展提供便利。首先，建立地方債務(wù)置換長期問責(zé)機(jī)制，降低道德風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)置換能夠?qū)?dāng)前債務(wù)壓力分散到未來某個(gè)時(shí)間段，地方官員可能會(huì)通過騙取不合理置換額度緩解當(dāng)前壓力，引起道德風(fēng)險(xiǎn)。而長期問責(zé)制能降低置換過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)，提高置換工作科學(xué)性。其次，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，為審計(jì)工作指明方向。債務(wù)置換審計(jì)工作注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，然而，目前我國地方政府審計(jì)重心還停留在對(duì)問題的事后揭示，并不能滿足債務(wù)置換審計(jì)的要求。這就要求政府審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。預(yù)警機(jī)制的建立有助于審計(jì)工作人員依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，為審計(jì)工作指明方向。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還需要在使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制時(shí)及時(shí)修正相關(guān)指標(biāo)，以保障預(yù)警機(jī)制的揭示風(fēng)險(xiǎn)功能得到充分發(fā)揮。再次，建立科學(xué)的政府績效考核，做好資金全面監(jiān)管。地方政府置換能在短期內(nèi)緩解財(cái)政壓力，但債券到期后地方政府若沒有足夠還款能力，商業(yè)銀行仍將面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。要徹底化解風(fēng)險(xiǎn)，根本在于改善地方財(cái)政狀況，這可以通過稅制改革來實(shí)現(xiàn)，也可以通過審計(jì)監(jiān)督，敦促地方政府在進(jìn)行舉債投資過程中注重控制債務(wù)規(guī)模，提升債務(wù)資金利用效率，減少不合理支出，減少新增債務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)。最后，完善地方政府“市場化”債券融資機(jī)制。一方面，建立獨(dú)立、有公信力的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，以便在發(fā)行時(shí)對(duì)地方債券進(jìn)行評(píng)估；另一方面，審計(jì)部門經(jīng)常對(duì)地方債進(jìn)行審計(jì)，在事前、事中、事后進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，定期公布審計(jì)報(bào)告，使公眾對(duì)債務(wù)資金使用狀況有所了解，避免出現(xiàn)違規(guī)使用資金、資金去向不明等狀況。

六、研究總結(jié)

地方債務(wù)置換作為化解我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重大舉措，如何在緩解當(dāng)前財(cái)政壓力的同時(shí)避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是亟待解決的問題?；趥鹘y(tǒng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究，本文對(duì)債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)的影響及路徑進(jìn)行分析，提出審計(jì)在債務(wù)置換工作中的監(jiān)督機(jī)制，并基于審計(jì)全覆蓋視角，建議從創(chuàng)新整合審計(jì)資源模式、加快審計(jì)制度規(guī)范建設(shè)和貫徹落實(shí)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督。