曾誠(chéng) 朱睿 陳曉婷 蘇雪

摘 要：在經(jīng)過(guò)近幾年的治理后，云南星云湖的水污染情況雖得到了一定的改善，但仍在廢棄物處理、制度設(shè)計(jì)、相關(guān)法律法規(guī)等多個(gè)方面仍存在問(wèn)題。通過(guò)走訪有關(guān)部門(mén)、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式收集的資料進(jìn)行分析，從法律的角度對(duì)星云湖的水污染防治情況進(jìn)行研究，并提出一些具有可行性的建議。

關(guān)鍵詞：星云;湖水污染;法律防治

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）02-0062-02

一、星云湖水污染的現(xiàn)狀

星云湖位于云南省玉溪市江川區(qū)境內(nèi)，與撫仙湖相連，是云南省的九大高原湖泊之一，在蓄水、養(yǎng)殖等多個(gè)方面發(fā)揮著重要作用。但隨著人口迅速增長(zhǎng)，工農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，星云湖的水污染情況加重，已嚴(yán)重影響附近居民生產(chǎn)生活。2015年，星云湖未達(dá)到國(guó)家水環(huán)境功能要求。未達(dá)標(biāo)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)有6項(xiàng)，分別是pH值、高錳酸鹽指數(shù)、生化需氧量、總氮、總磷、化學(xué)需氧量。全年水質(zhì)綜合評(píng)價(jià)為劣Ⅴ類(lèi);2017年，星云湖功能水域?yàn)棰箢?lèi)，水質(zhì)綜合評(píng)價(jià)為劣Ⅴ類(lèi)，透明度為1.00m，營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)為62.86。污染程度為中度富營(yíng)養(yǎng)。

二、星云湖水污染防治存在的問(wèn)題

（一）外源污染和內(nèi)源污染突出

外源污染指來(lái)自于某水體以外的污染物，它包括上游來(lái)水、地表徑流、沿途排水、降雨降塵等。外源污染是導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化的主要原因之一。星云湖湖水中檢測(cè)的TN（總氮）、TP（總磷）、大腸桿菌菌群等嚴(yán)重超標(biāo)。其中，外源污染主要體現(xiàn)在對(duì)生活垃圾和人畜糞便的處理、化肥和工業(yè)“三廢”污染四個(gè)方面。

內(nèi)源污染指進(jìn)入湖泊中的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)通過(guò)各種物理、化學(xué)和生物作用，逐漸沉降至湖泊底質(zhì)表層，當(dāng)累積到一定量后再向水體釋放的現(xiàn)象。①內(nèi)源污染表現(xiàn)為湖泊內(nèi)部泥土淤積嚴(yán)重，大量垃圾、農(nóng)作物秸稈、泥沙隨水入湖淤積，加之魚(yú)蝦等水生生物尸體沉積于湖，進(jìn)入湖泊中的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)通過(guò)各種物理、化學(xué)和生物作用，形成湖內(nèi)污染負(fù)荷。星云湖內(nèi)源污染主要包括底泥、藍(lán)藻、水葫蘆等殘?bào)w污染。②

（二）環(huán)境行政治理效果不明顯

近幾年，玉溪市的政府部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)星云湖的治理，但仍存在問(wèn)題。星云湖的治理模式未根據(jù)其存在的問(wèn)題而因地制宜地提出對(duì)策，照搬撫仙湖治理模式致使效率不高。雖以條例明確規(guī)定星云湖管理機(jī)構(gòu)相關(guān)職責(zé)，但實(shí)際中星云湖管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)被弱化且與其他有關(guān)部門(mén)有交叉，使得難以有效執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

（三）公眾參與不足

公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾有權(quán)通過(guò)一定的程序或者途徑參與一切與環(huán)境利益有關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大群眾切身利益。③可以具體體現(xiàn)為公眾的環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)以及司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)。

從調(diào)研結(jié)果看，附近村民有參與環(huán)境治理的熱情，但難以找到具體的參與途徑。政府對(duì)于與星云湖有關(guān)的信息公開(kāi)、聽(tīng)證會(huì)等未落到實(shí)處，環(huán)保法制宣傳輕實(shí)質(zhì)而重形式，使得其公眾參與的權(quán)利未能得到有效保障。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不健全

《云南省星云湖保護(hù)條例》在2008年1月1日起實(shí)施，是為了加強(qiáng)星云湖的保護(hù)，防治水污染的條例。在此，筆者將重點(diǎn)討論條例中存在的問(wèn)題。

首先，該條例頒布自2008年，距離現(xiàn)在已經(jīng)十年，是參照水法、水污染防治等法律法規(guī)，星云湖的水污染情況已經(jīng)發(fā)生了一定程度的變化，因而需要修改。其次，該條例多為原則性規(guī)定，雖有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)紅線保護(hù)制度等當(dāng)時(shí)較為先進(jìn)的制度，但更多是原則性規(guī)定，未能細(xì)化。最后，法律責(zé)任承擔(dān)主體狹窄，多為個(gè)人或排污企業(yè)，對(duì)執(zhí)法人員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任規(guī)定較少，且承擔(dān)方式多為行政強(qiáng)制或行政處罰。

三、星云湖水污染防治相關(guān)建議

從以上分析我們可以得知，近幾年星云湖的水污染問(wèn)題雖然得到了改善，但仍未達(dá)標(biāo)，并對(duì)以星云湖為中心的生態(tài)環(huán)境有著不良的影響。因此，筆者對(duì)于星云湖在水體污染這個(gè)方面存在的問(wèn)題將以法律為視角，從立法、執(zhí)法、司法的這三個(gè)層次提供合理化的建議，以供參考。

（一）立法層面

根據(jù)現(xiàn)今的星云湖水污染情況，參照最新的頒布的《環(huán)境保護(hù)法》、十三五規(guī)劃等修改星云湖管理?xiàng)l例中過(guò)時(shí)的條文，因地制宜地增加新的制度，突出地方立法特色。具體而言，一方面，將條例中所涉及的原則性規(guī)定加以細(xì)化，例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)從規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)三個(gè)方面出發(fā)，將環(huán)評(píng)的項(xiàng)目進(jìn)入宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策中加以考量，綜合規(guī)劃多方位考量，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃特殊化考量;另一方面，在法律責(zé)任中增加民事責(zé)任與刑事責(zé)任部分，使得政府機(jī)關(guān)在決策時(shí)更為謹(jǐn)慎，以防濫用職權(quán)，對(duì)星云湖水污染造成間接影響。

（二）執(zhí)法層面

作為專(zhuān)設(shè)部門(mén)，星云湖管理局與當(dāng)?shù)氐亩鄠€(gè)部門(mén)存在職權(quán)交叉，以致難有實(shí)權(quán)，且治理模式多仿照撫仙湖。因而，作者在此建議根據(jù)星云湖自身的情況因地制宜地提出對(duì)策。一方面，對(duì)星云湖附近排放廢棄物、污染物人不達(dá)標(biāo)的企業(yè)和個(gè)人，可以實(shí)行按日連續(xù)計(jì)罰制度，形成一種動(dòng)態(tài)計(jì)罰模式，從而盡快處理廢棄物問(wèn)題。另一方面，嚴(yán)格環(huán)境督政問(wèn)責(zé)制度，實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，并且黨政同責(zé)。對(duì)于環(huán)境的考核納入政績(jī)考評(píng)，并分為年度評(píng)價(jià)考核、中期評(píng)價(jià)考核和離任評(píng)價(jià)考核，終身追責(zé)。④同時(shí)地方黨委監(jiān)督政府官員，黨委政府共擔(dān)責(zé)任，落實(shí)星云湖環(huán)境責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，使得星云湖水污染問(wèn)題不得不重視。

（三）司法層面

云南省專(zhuān)門(mén)設(shè)立了環(huán)保法庭，但收效甚微。從官方數(shù)據(jù)來(lái)看，作為法院其中一個(gè)部門(mén)的環(huán)保審判庭，從設(shè)立以來(lái)，僅審理過(guò)五起環(huán)保公益訴訟案件，基層法院環(huán)境審判庭甚至出現(xiàn)了無(wú)案件可審理的尷尬局面。因此，增加高素質(zhì)人員配與專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)配備，鼓勵(lì)公益與私益訴訟，提升環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化顯得尤為重要。

其實(shí)，早在2012年修訂的《民事訴訟法》就規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟。但從我國(guó)的社會(huì)情況看，與環(huán)境有關(guān)的社會(huì)組織數(shù)量少、專(zhuān)業(yè)人員少、門(mén)檻高，社會(huì)組織難以提起公益訴訟，因此，我們更應(yīng)該完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員加強(qiáng)環(huán)境有關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，且分人負(fù)責(zé)多個(gè)深入重點(diǎn)污染區(qū)與保護(hù)區(qū)。另外，提起公益訴訟時(shí)的權(quán)利義務(wù)參照原告權(quán)利義務(wù)，這更有益于檢察機(jī)關(guān)環(huán)境訴訟的提出。同時(shí)，提起上訴、抗訴等且符合《民事訴訟法》第200條的，可按照規(guī)定進(jìn)行第二審程序、再審審理。因而，檢察機(jī)關(guān)可以在環(huán)境民事公益訴訟方面、環(huán)境行政訴訟方面等多個(gè)方面發(fā)揮其監(jiān)督作用。

[ 注 釋 ]

①謝平.淺水湖泊內(nèi)源磷負(fù)荷季節(jié)變化的生物驅(qū)動(dòng)機(jī)制[J].中國(guó)科學(xué)（D輯地理科學(xué)），2005，35：11-23.

②陳平芬.玉溪市江川區(qū)星云湖保護(hù)治理工作淺析[J].環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊，2018.37.

③呂忠梅.環(huán)境法學(xué)概要[M].法律出版社，2016，8：86.

④呂忠梅.環(huán)境法學(xué)概要[M].法律出版社，2016，8：229.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法[Z].2015-1-1.

[2]劉紹平，艾得平，祁云寬，劉宇，劉紅，李蔭璽.星云湖藻量晝夜變化節(jié)律及垂直分布初步研究[J].環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊，2015，34（5）.

[3]侯長(zhǎng)定，吳獻(xiàn)花.撫仙湖——星云湖出流改道工程環(huán)境影響分析[J].云南地理環(huán)境研究，2002.9.

[4]張樹(shù)興.云南省環(huán)境資源的司法保護(hù)研究[J].2014年《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施問(wèn)題研究——2015年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（2015.7.17-20上海）論文集.