孫麗巖

摘 要：當(dāng)今社會(huì)，行政決策高度依賴于信息，而行政機(jī)關(guān)搜集信息的完整性、準(zhǔn)確性直接決定了行政決策的質(zhì)量。傳統(tǒng)官本位思想、層級(jí)制的行政體系以及局限于系統(tǒng)內(nèi)部的信息傳遞渠道等，阻隔了信息與行政決策之間的互動(dòng)通道。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，有力地推進(jìn)了兩者的互聯(lián)互通，但大數(shù)據(jù)為行政決策提供海量信息的同時(shí)，又容易出現(xiàn)信息被人為利用、編輯而誤導(dǎo)行政決策。為發(fā)揮大數(shù)據(jù)對(duì)行政決策的積極作用，立法應(yīng)從大數(shù)據(jù)的提取、運(yùn)用程序以及使用的法律后果上予以規(guī)范。只有將大數(shù)據(jù)的運(yùn)用置于法治軌道內(nèi)運(yùn)行，才能真正實(shí)現(xiàn)行政決策的精準(zhǔn)和高效。

關(guān)鍵詞：行政決策;大數(shù)據(jù);法治化

中圖分類號(hào)：DF0-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.01.07

21世紀(jì)蓬勃興起的以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)從手段上區(qū)別于人類歷史上出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命和信息化革命，是一場深刻改變?nèi)祟愓J(rèn)知模式的智力變革。2015年9月國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》要求推動(dòng)大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用，用5至10年的時(shí)間打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會(huì)治理新模式。行政機(jī)關(guān)借助于大數(shù)據(jù)開展行政活動(dòng)，一方面可以充分利用技術(shù)優(yōu)勢減輕公務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)、提高行政效率，另一方面大數(shù)據(jù)技術(shù)鏈接不同的行政組織的活動(dòng)，使同一部門不同階段的行為或者不同部門之間的行為高度融合，促進(jìn)了行政流程日趨高效和透明化。從實(shí)踐來看，雖然

大數(shù)據(jù)對(duì)于行政決策確實(shí)起到了以往單純依靠政府人工收集、處理信息所無法達(dá)到的便利、準(zhǔn)確和全面，但是在其實(shí)施中也暴露出囿于傳統(tǒng)行政長官思維、信息甄選片面等影響政府依法決策的頑疾，如何從法律層面構(gòu)建行政決策的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)化工程，任重而道遠(yuǎn)。

一、行政信息的整合與行政決策的產(chǎn)生

（一）起源于信息技術(shù)革命的大數(shù)據(jù)集中體現(xiàn)了信息的價(jià)值

根據(jù)維基百科（Wikipedia）的定義，大數(shù)據(jù)是一個(gè)復(fù)雜而龐大的數(shù)據(jù)集，以至于很難用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)和其他數(shù)據(jù)處理技術(shù)來采集、存儲(chǔ)、查找、共享、傳送、分析和可視化。目前，如何界定大數(shù)據(jù)并無統(tǒng)一的概念，不同的人分別根據(jù)自己的理解來定義大數(shù)據(jù)，即便誕生大數(shù)據(jù)的信息技術(shù)領(lǐng)域?qū)Υ髷?shù)據(jù)的概念也莫衷一是。無論人們?nèi)绾谓缍ù髷?shù)據(jù)，從其表現(xiàn)方式上大眾共識(shí)是大數(shù)據(jù)源于信息技術(shù)革命，與信息的搜集、處理和運(yùn)用密切相關(guān)。

歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，無論是戰(zhàn)場、商界抑或科研領(lǐng)域，獲勝或者超越的重要因素是比對(duì)方或者競爭對(duì)手掌握更多的信息，在此基礎(chǔ)上尋求比對(duì)方或競爭對(duì)手

更快捷、更準(zhǔn)確的決策。在計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)產(chǎn)生之前的決策主要依靠人工統(tǒng)計(jì)、分析信息，決策者更多地依賴于其本身或團(tuán)體的經(jīng)驗(yàn)與直覺做出決策。

隨著計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)特別是網(wǎng)絡(luò)的普及，各種數(shù)據(jù)借助于輔助系統(tǒng)推送至政府、社團(tuán)組織、企業(yè)或者個(gè)人，數(shù)據(jù)來源多渠道、類型多樣，由此引發(fā)的數(shù)據(jù)分析方式、方法也取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步。政府部門日益依賴技術(shù)分析所獲得的數(shù)據(jù)用作行政決策的基礎(chǔ)，在這樣的背景下誕生了大數(shù)據(jù)決策，這是一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程。社會(huì)生活中單個(gè)的信息被搜集、運(yùn)用的過程實(shí)質(zhì)上就是生產(chǎn)數(shù)據(jù)的過程，大批量的信息數(shù)據(jù)最終形成了數(shù)據(jù)資源。按照美國學(xué)者Schonberger的觀點(diǎn)，大數(shù)據(jù)形成決策依據(jù)主要有三種形式：從精確分析到近似分析、從樣本分析到總體分析、從因果分析到關(guān)聯(lián)分析[1]。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，使得數(shù)據(jù)資源的使用實(shí)現(xiàn)了從量變到質(zhì)變的飛躍，大數(shù)據(jù)技術(shù)從基礎(chǔ)的信息技術(shù)派生出來并迅速壯大。

由此可見，雖然大數(shù)據(jù)是新近出現(xiàn)的概念，但從大數(shù)據(jù)源于對(duì)信息處理、整合的升級(jí)來看，行政決策始終無法脫離數(shù)據(jù)所代表的信息整合過程，大數(shù)據(jù)仍然只是行政決策所依賴的集成度較高的信息綜合體。

（二）行政決策對(duì)信息的依存度

按照我國目前多數(shù)學(xué)者的理解，行政決策是與行政規(guī)章相并列的一種抽象行政行為類型，是行政機(jī)關(guān)作出抽象行政行為必經(jīng)的程序環(huán)節(jié)[2]。也有學(xué)者借鑒行政學(xué)的概念定義了行政法概念上的行政決策，認(rèn)為行政決策是擁有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)既定行政目標(biāo)，在法律和政策框架內(nèi)選擇活動(dòng)方案并作出決策的行為，以解決特定行政事項(xiàng)。無論行政決策是行政學(xué)概念還是行政法概念，毋庸置疑的是，行政決策是行政主體作出行政行為的量化過程，它集中代表了行政主體的意志，并通過民主集中制或者代議制的方式實(shí)現(xiàn)決策的合法化、科學(xué)化，其中實(shí)現(xiàn)民主的途徑就是在對(duì)民意信息的游說、整合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。

古今中外的行政發(fā)展歷史充分證明了信息對(duì)于行政決策的重要性，沒有充分有效信息保障的行政決策活動(dòng)無異于盲人摸象。例如，我國唐代就已在中央和地方設(shè)置了成建制的行政資料信息搜集、統(tǒng)計(jì)等的機(jī)構(gòu)和人員，設(shè)立了高效運(yùn)轉(zhuǎn)的信息傳遞渠道，用以保障最高行政決策所需依賴信息的暢通、準(zhǔn)確和及時(shí)。決策的信息來源包括各級(jí)官員的“上書”“奏事”文書，包含奏抄、奏彈、露布、議、表、狀等。同時(shí)，中央政府還將尚書省作為中央信息中樞，負(fù)責(zé)受理全國各行政機(jī)關(guān)和官員上報(bào)中央的奏章文書，以此來通過信息匯總研判實(shí)現(xiàn)令達(dá)天下。當(dāng)今美國總統(tǒng)及其內(nèi)閣設(shè)置國家情報(bào)局、中央情報(bào)局等機(jī)構(gòu)，依照美國《憲法》的規(guī)定就與各自職責(zé)相關(guān)的問題向總統(tǒng)提供咨詢意見，同時(shí)還設(shè)置了各種行政辦公室，比如國家安全事務(wù)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)等，其主要任務(wù)也是為總統(tǒng)行政決策提供和收集經(jīng)濟(jì)發(fā)展與動(dòng)向、國家安全動(dòng)向等各方面的情報(bào)信息。

可以說，從古至今沒有哪一國或者哪一級(jí)政府能夠閉門造車地作出行政決策，信息的匯總、整理都是行政機(jī)關(guān)作出決策前必須依賴的，盡管有時(shí)候這種信息不一定是準(zhǔn)確的或者客觀的，但相關(guān)信息的收集、匯總、整理、分析依然是政府行政決策所不可或缺的。

（三）以信息集成為目標(biāo)的大數(shù)據(jù)與行政決策

大數(shù)據(jù)體現(xiàn)了各種信息的高度集成和運(yùn)用，與過去通過人工收集、整理海量信息相比，大數(shù)據(jù)能夠相對(duì)真實(shí)地給決策層提供客觀、翔實(shí)的信息數(shù)據(jù)，甚至決策層可以借助于某些信息平臺(tái)直觀地收集到信息，而不必通過幕僚機(jī)構(gòu)或者咨詢部門。行政決策特別是中央政府的決策所依賴的信息不客觀、不真實(shí)，將直接導(dǎo)致決策偏差甚至是重大失誤，也許這種二手過濾后呈現(xiàn)的信息并非是經(jīng)辦人員、機(jī)構(gòu)有意曲解，但傳統(tǒng)信息溝通渠道呈現(xiàn)的信息往往容易因過濾而失去其客觀性、真實(shí)性。相反，如果大數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)真實(shí)、來源可靠，將會(huì)為政府行政決策提供相對(duì)可靠的技術(shù)支撐和決策依據(jù)。

無論傳統(tǒng)信息傳播途徑還是體現(xiàn)為大數(shù)據(jù)的信息集合體，都是行政主體作出行政決策時(shí)的重要依據(jù)。只是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府行政決策的依據(jù)少了些許個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和長官意志，而是更倚重于實(shí)實(shí)在在的數(shù)據(jù)，在過去注重實(shí)地走訪、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上拓寬了渠道，客觀數(shù)據(jù)和據(jù)此誕生的數(shù)據(jù)分析結(jié)果將成為極為重要的政府決策依據(jù)?！白鹬厥聦?shí)、推崇理性、強(qiáng)調(diào)精確”的特征和“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的觀念引申為政府作出行政決策遵循的基本原則。

二、信息高度集成的大數(shù)據(jù)影響行政決策的利弊分析

以信息集成為主體的大數(shù)據(jù)對(duì)于行政決策的影響是多方面的，既有正面的影響，也有負(fù)面的影響。

（一）大數(shù)據(jù)對(duì)行政決策的正面影響

第一，大數(shù)據(jù)促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)決策觀念由內(nèi)部決策向公共決策的轉(zhuǎn)變，服務(wù)行政與大數(shù)據(jù)的結(jié)合成為可能。如前所述，大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了信息的價(jià)值、信息的正確傳導(dǎo)對(duì)行政決策的決定性作用，此外，由于大數(shù)據(jù)不存在行政機(jī)關(guān)行為的內(nèi)外之分，所有的可公開或被迫公開的數(shù)據(jù)都會(huì)成為大數(shù)據(jù)的來源，信息的外化和整合促使行政機(jī)關(guān)在行政決策時(shí)縮小了行為的內(nèi)外差別，改變了以往決策屬于內(nèi)部行為的思維慣式。對(duì)于決策機(jī)關(guān)而言，行政決策的中樞機(jī)構(gòu)往往很難直接掌握復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和貼近民意的真實(shí)信息，致使決策依賴的關(guān)鍵性信息缺失。此外，由于我國傳統(tǒng)的行政組織體系采用固有的條塊分割模式，各部門、各系統(tǒng)各自為政，掌握本部門、本系統(tǒng)的決策信息，彼此之間缺乏決策信息的有效傳遞和資源共享。如今，決策機(jī)構(gòu)借助于大數(shù)據(jù)的分析手段就可以了解社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況和民眾的意見訴求，構(gòu)建網(wǎng)格化、一體化和共享的信息傳遞通道也成為可能，從而促進(jìn)了信息資源的實(shí)時(shí)共享與直接傳遞。

第二，大數(shù)據(jù)衍生了行政決策的不同方式，將民眾參與從有選擇性變成了大眾化。如前所述，傳統(tǒng)的行政決策系統(tǒng)主要是在行政系統(tǒng)內(nèi)封閉運(yùn)行，忽視了大眾參與的促進(jìn)作用。借助于大數(shù)據(jù)，普通民眾能夠通過大數(shù)據(jù)信息加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通與聯(lián)絡(luò)，及時(shí)對(duì)決策議題提出意見和建議，良好的同步溝通使行政決策更加貼近民意、反映民生。與此同時(shí)，民眾的參與也增強(qiáng)了大數(shù)據(jù)時(shí)代的行政決策咨詢力量，擁有各類專門知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的民眾、專家、學(xué)者可以根據(jù)各自的專業(yè)特長，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)問政，拓展行政決策咨詢范圍、促進(jìn)咨詢體系的多元化，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用使得這類信息的搜集、整理更加便捷、迅速。在此背景下，民眾參與行政決策不再是由行政機(jī)關(guān)被動(dòng)選擇，而是根據(jù)自己的切身利益關(guān)切或者專業(yè)知識(shí)積極主動(dòng)地參與，行政決策不僅在結(jié)果上惠及大眾，而且在整個(gè)過程中公眾的參與始終相伴，從而保障了行政決策不偏離群眾切身利益的需要。

第三，大數(shù)據(jù)促進(jìn)了行政決策的科學(xué)化，增強(qiáng)了決策的正面效果。首先，大數(shù)據(jù)拓寬了信息集成的渠道，增強(qiáng)了行政決策所依賴的信息客觀性與多樣性。如前所述，傳統(tǒng)的行政決策依賴的信息基本都源于行政系統(tǒng)內(nèi)部，信息搜集和存儲(chǔ)的時(shí)間間隔不長、信息匯集的技術(shù)有限，且除了宏觀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)外較少有對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行深入的模塊式分析。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，得益于信息技術(shù)的快速進(jìn)步，類似于神經(jīng)元的數(shù)據(jù)搜集整理系統(tǒng)能實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)信息的自動(dòng)搜集、整理、分析，不僅在信息的獲取上更客觀，而且信息的更新和儲(chǔ)存也得到優(yōu)化。與此同時(shí)，神經(jīng)元式的大數(shù)據(jù)搜集將社會(huì)主體都變成了信息的生產(chǎn)者、搜集者和傳遞者，多元信息收集主體得到政府部門的認(rèn)同和采納，可以避免傳統(tǒng)信息采集中重視正面信息而有意忽視負(fù)面信息的現(xiàn)象。其次，依托大數(shù)據(jù)的行政決策具有更為科學(xué)的預(yù)見性。傳統(tǒng)的行政決策的數(shù)據(jù)主要來源于人工統(tǒng)計(jì)，因局限于數(shù)據(jù)樣本規(guī)模太小等原因，無法及時(shí)全面感知事態(tài)的發(fā)展?fàn)顩r，一定程度上可能會(huì)造成行政決策的相對(duì)滯后。但憑借整合大數(shù)據(jù)、矢量計(jì)算并預(yù)測信息技術(shù)優(yōu)勢的行政決策能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)海量信息的捕捉、分析，比如對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情和社情民意的把控和分析，可以隨時(shí)了解社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)和民眾的迫切需求，從而科學(xué)預(yù)測、鎖定決策議題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，百度公司通過搜索平臺(tái)分析出的消費(fèi)者信心指數(shù)走勢比官方統(tǒng)計(jì)往往要早10個(gè)月，該數(shù)據(jù)一度成為中國宏觀調(diào)控的重要先行參考指標(biāo)[3]。此外，大數(shù)據(jù)憑借其強(qiáng)大的數(shù)據(jù)抓取能力，能夠做到對(duì)決策對(duì)象進(jìn)行全方位分析，在龐大的數(shù)據(jù)樣本基礎(chǔ)上研判數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)和規(guī)律，及時(shí)有效地捕捉現(xiàn)時(shí)的熱點(diǎn)信息并預(yù)測未來的發(fā)展趨向，特別是針對(duì)群體性的熱點(diǎn)問題作出預(yù)測性決策。再次，大數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的技術(shù)優(yōu)勢能及時(shí)反饋信息并優(yōu)化決策方案。在信息技術(shù)依賴于手工傳遞的時(shí)代，靜態(tài)的信息反饋相對(duì)滯后、信息在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行傳導(dǎo)反饋，其功能性相對(duì)受限。而大數(shù)據(jù)借助于現(xiàn)代信息技術(shù)，不僅可以通過信息技術(shù)的集成終端來匯集有效的決策執(zhí)行情況，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)的響應(yīng)功能提高傳遞速度和響應(yīng)能力，而且多渠道地拓展信息反饋主體，公民可以借助各種信息收集系統(tǒng)向行政管理者傳遞關(guān)于決策執(zhí)行的相關(guān)信息。與此同時(shí)，借助于大數(shù)據(jù)手段，行政主體在行政決策過程中可以獲取盡可能多的可供選擇的信息，并借助大數(shù)據(jù)分析的手段篩選有效的決策信息，同時(shí)弱化層級(jí)制的信息傳遞模式，通過主動(dòng)、同步公開行政決策的步驟，推動(dòng)民眾對(duì)行政決策的理解和支持。

（二）大數(shù)據(jù)對(duì)行政決策的負(fù)面影響

大數(shù)據(jù)在促進(jìn)行政決策理性發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)不可避免地帶來負(fù)面影響。

第一，大數(shù)據(jù)的海量信息會(huì)遲緩行政機(jī)關(guān)的決策步伐，甚至?xí)?dǎo)致行政機(jī)關(guān)無所適從。日常實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)的信息量驚人，比如截至2017年9月，新浪微博月活躍人數(shù)共3.76億，與2016年同期相比增長27%;日活躍用戶達(dá)到1.65億，較上年同期增長25%

詳細(xì)數(shù)據(jù)，請參見：新浪微博數(shù)據(jù)中心.2017微博用戶發(fā)展報(bào)告[EB/OL].（2017-12-25）[2018-06-06]. http：//www.useit.com.cn/thread-17562-1-1.ht.。截至2017年9月，微信每天登錄的用戶超過9億人次，日發(fā)送信息380多億條，日發(fā)送微信語音61億次，日發(fā)表朋友圈視頻6800萬次

詳細(xì)數(shù)據(jù)，請參見：搜狐.重磅！2017微信數(shù)據(jù)報(bào)告?。ㄍ暾妫EB/OL].（2017-11-09）[2018-06-06].http：//www.sohu.com/a/203437993_667510.

。以上只是最常見的兩類數(shù)據(jù)來源，而行政決策的輿情大數(shù)據(jù)除了來源于上述網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)外，還有大量經(jīng)濟(jì)信息來源于阿里巴巴等綜合商務(wù)交流平臺(tái)。隨著網(wǎng)絡(luò)終端的廣泛普及和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的頻繁，跨時(shí)空、跨區(qū)域、跨行業(yè)的信息交融和匯集成為可能，其中蘊(yùn)含的信息量異常豐富。根據(jù)阿里巴巴的預(yù)測數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)到2020年全球數(shù)據(jù)總量將超過40ZB（相當(dāng)于40萬億GB），這一數(shù)據(jù)量是2011年的22倍[4]。“從社會(huì)研究的視角來看，大數(shù)據(jù)是痕跡數(shù)據(jù)匯集的并行化、在線化、生活化、社會(huì)化。數(shù)據(jù)匯集的并行化是指同時(shí)運(yùn)行很多個(gè)線程。在線化，就是數(shù)據(jù)本身在線上，不在你的桌面計(jì)算機(jī)或移動(dòng)硬盤中。社會(huì)化，指每個(gè)人都有可能是數(shù)據(jù)的提供者。簡單地說，大數(shù)據(jù)就是形態(tài)數(shù)字化、非結(jié)構(gòu)化、在線流動(dòng)著的數(shù)據(jù)?！?/p>

參見：邱澤奇.大數(shù)據(jù)給社會(huì)學(xué)帶來了什么挑戰(zhàn)[EB/OL].（2015-06-02）[2018-06-06]. http：//blog.sina.com.cn/s/blog_6eab21a30102vk4f.ht.如何從這些體量龐大、信息繁雜的數(shù)據(jù)中提煉出行政決策所需的素材，可能會(huì)成為決策機(jī)關(guān)面臨的技術(shù)性難題。如果行政機(jī)關(guān)在決策過程中，過多地依賴信息素材而缺乏主觀取舍，會(huì)人為地被信息束縛住手腳，延緩行政決策的進(jìn)程。

第二，大數(shù)據(jù)的形成無法避免主觀性導(dǎo)致的數(shù)據(jù)偏向性，會(huì)誤導(dǎo)行政決策的方向。大數(shù)據(jù)與常規(guī)的行政系統(tǒng)內(nèi)信息形成、搜集渠道不同的是，大數(shù)據(jù)的形成是多方努力的結(jié)果，具有開放、共享、交互回應(yīng)的特點(diǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)特別是移動(dòng)社交平臺(tái)催生了大量的交互信息，這些交互信息產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)具有群聚性、交互性以及流傳速度快、呼應(yīng)時(shí)間短等特性，數(shù)據(jù)之間互相聯(lián)通、相互交織，彼此存在各種微妙的關(guān)聯(lián)關(guān)系。大數(shù)據(jù)提供給政府決策參考的信息因?yàn)槠湎嗷デ度?，決策者往往只能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的相互關(guān)聯(lián)性，了解信息的表面內(nèi)容，而無法抽絲剝繭地找到信息的具體來源，無法真正探究數(shù)據(jù)隱含信息背后的源起，這就為某些利益團(tuán)體或者個(gè)人有意或無意扭曲信息提供了“馬甲”。穿著“馬甲”的信息不可避免地帶有偏向性，如果對(duì)此無法準(zhǔn)確甄別的話，無疑會(huì)影響行政決策的正確方向。此外，政府行政決策依賴的傳統(tǒng)內(nèi)部信息渠道會(huì)使決策者放松對(duì)信息的甄別。在信息量匱乏和交流不暢的過程中，政府主要依賴過往經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行可預(yù)測性管理。有限的信息量導(dǎo)致政府缺少有力的治理決策信息來源，決策者實(shí)際上僅僅依賴于自身素養(yǎng)，盡可能地尋求“足夠好”的決策而已，此時(shí)政府所能獲得的信息量有限，且基本都來自于政府系統(tǒng)內(nèi)部。但是，大數(shù)據(jù)時(shí)代樣本數(shù)據(jù)非常龐雜，容易導(dǎo)致在信息研判中忽略數(shù)據(jù)間的邏輯性和準(zhǔn)確性，而僅僅根據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)的樣本分析直接獲得想要的結(jié)論。然而，數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)，現(xiàn)實(shí)是現(xiàn)實(shí)，沒有人能界定或保證隱私。個(gè)人應(yīng)該能有機(jī)會(huì)控制數(shù)據(jù)應(yīng)用，而需要數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)則可以與之協(xié)商[5]。如果政府決策完全依賴于這種結(jié)論式的大數(shù)據(jù)，就容易陷入數(shù)據(jù)的漩渦而不能自拔，甚至于被大量人為的、有傾向性的信息所左右，特別是類似于人工神經(jīng)元系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)，信息之間又彼此交錯(cuò)、互為因果，且處于分散存儲(chǔ)、大規(guī)模協(xié)同狀態(tài)，從而可能讓決策者無所適從或者偏聽偏信。

第三，大數(shù)據(jù)所形成的開放式互動(dòng)渠道可能會(huì)造成輿論綁架行政，遲緩行政決策的作出。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來與自媒體時(shí)代的繁榮是密不可分的，當(dāng)今社會(huì)民眾公開表達(dá)訴求、參與社會(huì)公共治理的渠道日趨多元化，但受限于公民素質(zhì)和有關(guān)監(jiān)管制度的缺失，信息有時(shí)候又可能成為某些人宣泄其非理性情緒的出口，還有可能發(fā)生利益團(tuán)體借機(jī)惡意蠱惑民眾并蓄意散布虛假信息。特別是行政決策觸動(dòng)某些個(gè)人利益時(shí)，民眾的非理性情緒可能會(huì)被少數(shù)別有用心的群體或個(gè)人惡意挑動(dòng)，從而削弱民眾對(duì)政府決策公信力的信任感，人為引發(fā)群眾對(duì)政府決策的不滿情緒而阻滯政府作出決策。更有甚者，如果任由某些利益集團(tuán)對(duì)政府施加影響而使政府作出對(duì)其有利的行政決策，則受損的可能就是公共利益或者國家利益。特別是當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，一些利益集團(tuán)為了實(shí)行自身利益的最大化，往往希望通過壟斷市場價(jià)格并打壓、排斥競爭對(duì)手，為此，他們可能還會(huì)動(dòng)用包括輿論“水軍”在內(nèi)的各種手段以所謂的民眾訴求來裹挾、影響各級(jí)政府的決策。按照常理，民眾的合理訴求理應(yīng)受到重視，但是某些利益團(tuán)體有意制造虛假輿情，試圖影響政府作出偏向于自身利益的行政決策，政府對(duì)此應(yīng)予以高度警覺。

三、行政決策運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)踐存在的主要法律問題

除了大數(shù)據(jù)本身存在的諸如輿論綁架決策等負(fù)面影響外，我國行政實(shí)踐中由于法律定位不清晰、行政主官思維定勢和信息共享與安全的諸多因素，導(dǎo)致行政實(shí)踐運(yùn)用大數(shù)據(jù)存在定位不清晰、運(yùn)用手段單一等亟待完善的問題。

（一）大數(shù)據(jù)采集、運(yùn)用和保護(hù)的法律依據(jù)不充分

大數(shù)據(jù)的大量運(yùn)用要求現(xiàn)有的法律體系因勢利導(dǎo)順應(yīng)其發(fā)展需要，既要在行政領(lǐng)域讓大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有法可依，但又必須在法律上為大數(shù)據(jù)的合理利用劃定必要的法律邊界。實(shí)踐中我國目前僅有《網(wǎng)絡(luò)安全法》《政府信息公開條例》等法律、法規(guī)規(guī)定了信息數(shù)據(jù)的日常運(yùn)用規(guī)則，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)如何搜集、相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何配合行政機(jī)關(guān)提供大數(shù)據(jù)以及大數(shù)據(jù)應(yīng)用的相關(guān)法律責(zé)任則鮮有觸及。法律的缺失讓行政機(jī)關(guān)在決策過程中運(yùn)用大數(shù)據(jù)的方式方法比較隨性，缺乏系統(tǒng)性而多帶有領(lǐng)導(dǎo)的主觀色彩，影響了大數(shù)據(jù)的可靠性和權(quán)威性。未經(jīng)法定程序確認(rèn)、驗(yàn)證、使用的大數(shù)據(jù)，或者未采用法定程序搜集到的低質(zhì)量數(shù)據(jù)最終必然會(huì)影響行政決策的作出和后續(xù)執(zhí)行。

除了缺少采集、運(yùn)用大數(shù)據(jù)的法律規(guī)定，對(duì)大數(shù)據(jù)涉及的信息保護(hù)問題我國目前的法律也是缺位的。政府決策中搜集的個(gè)人數(shù)據(jù)對(duì)政府而言具有信息集成的參考價(jià)值，而對(duì)公民而言則具有人格自由隱私價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等，因此有關(guān)大數(shù)據(jù)的法律規(guī)定不能僅從政府角度考慮如何便利地利用個(gè)人信息，更應(yīng)從構(gòu)建系統(tǒng)化法律體系的角度建立起數(shù)據(jù)的規(guī)范與治理體系，在民法、刑法、行政法等多角度形成系統(tǒng)化的個(gè)人信息賦權(quán)、利用和保護(hù)的法律制度，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人利益、數(shù)據(jù)采集方的經(jīng)濟(jì)利益與國家公共利益的有機(jī)統(tǒng)一。目前，各國主流的做法都是采取了公法規(guī)制與私法賦權(quán)雙管齊下的治理模式加強(qiáng)對(duì)行政決策中個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)與使用。通常的公法規(guī)制就是通過行政法律法規(guī)來引導(dǎo)、規(guī)范，同時(shí)確保政府收集、存儲(chǔ)和使用個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)力在既定法律范疇內(nèi)，如我國的《網(wǎng)絡(luò)安全法》及國外頒布的各種個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法或個(gè)人信息保護(hù)法。私法賦權(quán)通常是通過立法將涉及個(gè)人的權(quán)利界定為民事主體的法定民事權(quán)利，通過私權(quán)制度對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人數(shù)據(jù)給予保護(hù)。只有解除了公民對(duì)政府利用個(gè)人數(shù)據(jù)的后顧之憂，才能保證數(shù)據(jù)的來源真實(shí)可靠。