秦春花 王建萍

基金項目：：2019深圳哲學社會科學研究項目（項目編號：SZ2019B009），項目主持人：秦春花。

一、 引言

粵港澳大灣區(qū)自發(fā)的從自由貿(mào)易區(qū)向關(guān)稅同盟區(qū)以及經(jīng)濟一體化方向演進，中央連續(xù)提出了《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》、《深圳社會主義先行示范區(qū)》兩個綱領(lǐng)性文件。此舉意在推動粵港澳大灣區(qū)健康快速發(fā)展為世界一流灣區(qū)，從來都沒有要拋棄任何一個區(qū)域的意思;反而是希望2+9整個區(qū)域以多個中心點（香港、廣州、深圳、澳門、珠海等）的模式帶動區(qū)域內(nèi)不發(fā)達地區(qū)共同發(fā)展，一個也不要掉隊，這是中央的根本出發(fā)點和歸屬。但粵港澳大灣區(qū)內(nèi)多樣化的體制機制以及幾乎完全不相同的區(qū)域人民期盼和理念，導致了粵港澳大灣區(qū)內(nèi)發(fā)展中的種種復雜現(xiàn)象，加上外部勢力的滲入和干預，必然讓大灣區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)復雜、彎曲、波浪式的發(fā)展軌跡和圖像。此時的中華民族，更應該團結(jié)一致，以大局為重，互相體諒，互相幫助，協(xié)調(diào)一致朝著建設(shè)世界一流大灣區(qū)的方向前進。要實現(xiàn)這個目標，除了現(xiàn)有的中高層的協(xié)商對話機制外，還需要引入法治模式，即爭端解決機制和區(qū)域協(xié)同立法。才能保障大灣區(qū)一體化過程中不走彎路、不互相攀比、不互相拆臺、不互相斗爭、不鬧情緒、鬧獨立等等。背靠強大的祖國、相互協(xié)調(diào)融合發(fā)展才是粵港澳大灣區(qū)的正確出路。

二、 構(gòu)建爭端解決機制和區(qū)域協(xié)同立法機制的重要意義

按照民主集中的方式協(xié)調(diào)和平衡各方利益，實現(xiàn)各區(qū)域良性競爭、互補、共存及共同發(fā)展。

熔爐：成為各方達成一致，化解矛盾、磋商解決一切爭端的大熔爐。

橋梁：鏈接各區(qū)政府乃至基層組織，最終傳導到普通百姓的大灣區(qū)跨世紀大橋。

高瞻遠拓：符合世界潮流，充分體現(xiàn)民主、自由、公平公正公開的制度設(shè)計理念，并且成功的化解“囚徒困境”，還要符合中國國情，保障一國二制的總體框架下，使不同制度不同理念的各區(qū)域，和平穩(wěn)定發(fā)展。

準司法制度的爭端解決機制和區(qū)域協(xié)同立法機制必須是站在世界一流平臺上的，同時又符合中國國情的體制機制，即既符合大灣區(qū)內(nèi)各方的利益，同時又充分體現(xiàn)一個國家的理念。唯有這樣才能為各方接受，并真正引導大灣區(qū)朝著建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的世界一流大灣區(qū)方向發(fā)展。

三、司法制度創(chuàng)新之一：爭端解決機制

（一）性質(zhì)

司法管轄權(quán)是體現(xiàn)一個國家的重要表現(xiàn)，雖然，并非是中央直接實施司法權(quán)力。但作為一個國家的整體表現(xiàn)就是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)實施有限分權(quán)的司法管轄權(quán)的同時，還必須有大灣區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的、一體的司法管轄權(quán)。

所謂的有限分權(quán)是指2+9個區(qū)域內(nèi)依然按照目前的管轄實施早已存在的司法管轄權(quán)。香港和澳門依然按照《基本法》的規(guī)定繼續(xù)享受立法權(quán)和司法權(quán)自治，其他9個區(qū)域繼續(xù)按照大陸法系的國家法律制度正常運行。即香港、澳門和內(nèi)地各區(qū)域的現(xiàn)行的司法和法律制度基本不變。

統(tǒng)一的、一體的司法管轄權(quán)是何意呢？為何上面各區(qū)已有的司法法律制度稱為有限呢？指的就是他們目前的正在行駛的司法和法律權(quán)力都是限制在一定的程度上的，即凡涉及國家主權(quán)、國家安全、外交事務以及各區(qū)域新發(fā)生的糾紛和爭端等，這個層面的司法管轄和法律權(quán)力都屬于國家（具體由中央及相關(guān)機關(guān)所有），但經(jīng)國家授權(quán)后賦予爭端機關(guān)解決機制和區(qū)域協(xié)同立法機關(guān)在粵港澳大灣區(qū)具體負責行駛這些權(quán)力。由此可見，爭端機關(guān)解決機制和區(qū)域協(xié)同立法同為大灣區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的、一體的司法和法律制度。

（二）內(nèi)容

1.粵港澳大灣區(qū)的爭端解決機制由二個層級組成

第一層級：兩個委員會和一個行政長官會議。委員會1主要由大灣區(qū)內(nèi)的人大代表和區(qū)議員組成，委員會2主要由2+9共11個城市內(nèi)現(xiàn)有的書記們組成。行政長官會議由各地方政府的行政長官們組成。委員會1主要負責區(qū)域協(xié)同立法工作和任務;委員會2主要分管政治類、法律類事件的處理、國家事務類;行政長官會議主要分管經(jīng)濟貿(mào)易類、產(chǎn)業(yè)政策類、教育類、知識產(chǎn)權(quán)類以及高科技等事務。這樣分工的目的是為了與中央人民政府和我國司法體制的對接。除委員會1按照《立法法》或《組織法》運作外，委員會2和行政長官會議屬于臨時會議，只有當出現(xiàn)重大緊急情況或者爭端解決機制不能解決的問題時才召開臨時會議。另外，當出現(xiàn)委員會2和行政長官會議用多數(shù)決的方式都不能解決爭議時，提交中央人民政府相關(guān)部門并提請負責粵港澳大灣區(qū)事務的副總理，直至總理、主席確定權(quán)威解決方案。

第二層級：總理事會領(lǐng)導下的秘書會及爭端解決機構(gòu)（上訴機構(gòu)）。

總理事會及各專門委員會是常設(shè)機構(gòu)，秉著精簡、實干、效率、公平、公開的原則組建。實行總理事會負責制?？偫硎聲煽偢墒?名、理事2名組成，全權(quán)負責協(xié)調(diào)理事會下設(shè)各部門秘書會、機關(guān)爭端解決機制（上訴機構(gòu)）之間的關(guān)系，以及召集委員會2會議與行政長官會議，委員會1屬于最高權(quán)力機構(gòu)，獨立運作?？偫硎聲略O(shè)秘書會負責各種具體的行政事務，設(shè)秘書長1名，負責整個秘書處的管理和協(xié)調(diào)工作;設(shè)秘書若干名，主要工作職責是協(xié)助和支持各委員會和行政長官會議完成具體負責匯總和歸檔，并保管各委員會的重要文件、會議記錄。其中專設(shè)機要秘書1名，專事委員會會議和行政長官會議的會場布置、詳細事務安排以及記錄、歸檔、保管任務。

2.粵港澳大灣區(qū)爭端解決機制的司法管轄權(quán)、程序和適用法律等

大灣區(qū)內(nèi)凡涉及機構(gòu)之間或地區(qū)政府之間的爭端和糾紛，無論是政治、經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、投資、環(huán)境、法律、知識產(chǎn)權(quán)等，甚至是國家安全和榮譽的事項，皆可受理。但對大灣區(qū)內(nèi)自然人之間、自然人與企業(yè)之間的糾紛不予受理。

必須依次經(jīng)過以下流程，而且每個程序不允許跳過，更不能逆行。該程序為以下四個方面：磋商、協(xié)調(diào)、專家小組仲裁、上訴機構(gòu)裁決。

粵港澳大灣區(qū)機關(guān)爭端解決機制在適用法律上包括了《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》、《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》以及已經(jīng)達成的若干部粵港澳地區(qū)備忘錄和諒解協(xié)議書（見附錄），均是機關(guān)爭端解決機制的主要的適用法律淵源。當然，也包括對這些備忘錄或諒解協(xié)議書的解散。同時，還應當包括以后的區(qū)域協(xié)同立法所指定的相關(guān)法律法規(guī)。

3.粵港澳大灣區(qū)爭端解決機制的強制司法管轄權(quán)的實現(xiàn)

專家小組仲裁或上訴機構(gòu)的裁決結(jié)果，主要依賴各區(qū)政府和各機構(gòu)自覺執(zhí)行。但這還不夠，單純依賴道德自律是不能完全實現(xiàn)法治社會的。因此，必須加設(shè)強制執(zhí)行才能充分體現(xiàn)司法管轄權(quán)。當然，爭端解決機制沒必要從新設(shè)立一套執(zhí)行機構(gòu)，完全可以依賴已經(jīng)建立起的各級法院的執(zhí)行局和執(zhí)行庭去完成對裁決結(jié)果的強制執(zhí)行。不過，爭端機制自身還是必須保持一定的執(zhí)行力，這樣才能確保司法救濟的最終實現(xiàn)。即萬一出現(xiàn)地方法院執(zhí)行不力，甚至是完全不執(zhí)行的情況下，經(jīng)過當事方申請，上訴機構(gòu)內(nèi)部可以設(shè)立一個執(zhí)行部門，專門負責強制執(zhí)行已經(jīng)裁決但未得到各地方政府或各地方法院執(zhí)行局或庭執(zhí)行的裁決結(jié)果。為了防止上訴機構(gòu)執(zhí)行部門濫用此項權(quán)力，規(guī)定每年執(zhí)行此項權(quán)力不超過當年裁決的10%。

四、司法制度創(chuàng)新之二：區(qū)域協(xié)同立法

（一） 區(qū)域協(xié)同立法的必要性和可行性

區(qū)域協(xié)同立法主要是針對現(xiàn)有各區(qū)法律法規(guī)空白點和操作性不強而又糾紛不斷的領(lǐng)域進行創(chuàng)設(shè)性的立法活動，這是大灣區(qū)自身發(fā)展中政治經(jīng)濟在法律領(lǐng)域的具體要求和反映。例如資源流動、法治化的營商環(huán)境以及社會治理等都要求從法律角度進行全新的整合和闡釋，并以法律法規(guī)的形式固定下來。唯有這樣我們才能保障粵港澳大灣區(qū)在秩序的范圍內(nèi)正常健康發(fā)展，真正成為宜業(yè)宜居宜游的世界一流灣區(qū)。

以此同時，粵港澳大灣區(qū)雖然各區(qū)域存在立法能力和立法權(quán)力等的巨大差距，但諸如香港、深圳、廣州、澳門等城市無論是立法能力還是立法技術(shù)以及立法經(jīng)驗等在國內(nèi)乃至世界上都處于領(lǐng)先的地位，因此，中央完全可以放心大膽的把除了涉及國家安全、領(lǐng)土完整以及外交事務之外的特別是涉及到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的各項事務的立法權(quán)均交由區(qū)域協(xié)同立法去解決和完成。

（二） 區(qū)域協(xié)同立法的主體和程序

1.立法委員會

① 爭端機關(guān)解決機制中分設(shè)兩個層級的委員會，其中的委員會1就是負責區(qū)域協(xié)同立法的專門組織和最高權(quán)力機關(guān)。簡稱立法委員會，委員會中的立法委員擬由大灣區(qū)內(nèi)各地人大委員長各1名，加香港、澳門立法會會長各1名全部共11名立法委員組成。該立法委員會，負責審核并通過各地方政府或社會組織提出的并經(jīng)秘書組事先初審過的立法提案。以現(xiàn)場記名投票的方式舉行立法審核會議，每年固定召開不少于2次以上的碰頭會，立法審核會議秘書組按提案的多少，一般6個月收集一次，每次超過5個以上就要提請召開立法審核會議。

2.提案機關(guān)

①各地方人民代表大會或立法會：他們是立法提案的主要提供者。各地方人民代表大會及立法會在實踐中遇到需要跨區(qū)域立法的議案就可以直接提交給立法委員會下設(shè)的秘書組。

②各地方政府：各地方政府是具體分管各地的管理者和政策的實施者，他們在日常管理工作中最先遇到需要各區(qū)域協(xié)調(diào)的事務，估計大量的立法提案也會由他們提出。

③ 注冊核準的社會組織

對于較關(guān)心、關(guān)注的法律問題，大灣區(qū)內(nèi)的任何合法的社會組織經(jīng)過周密的調(diào)查研究得出結(jié)論后，皆可以按爭端機關(guān)解決機制立法委的要求提出立法提案。所謂合法指的是經(jīng)過民政部門核準登記注冊，依法合規(guī)成立的社會組織。它們才具備立法提案的權(quán)利，這些社會組織可以在法律允許的范圍內(nèi)，根據(jù)立法委員會的相關(guān)規(guī)定和要求向秘書組依法遞交提案。這是響應習近平總書記在黨的十八大提出的國家治理體系現(xiàn)代化，“基層自治”等號召，并為了保證大灣區(qū)內(nèi)基層社會組織的參政議政權(quán)利而設(shè)置的一項立法權(quán)利。

④公民個人也可以提出立法議案

大灣區(qū)內(nèi)的居住的所有公民（除剝奪政治權(quán)利外的）都可以個人名義提出立法提案，但是必須經(jīng)過調(diào)查研究和事實分析等過程，并且嚴格按照立法委員會的相關(guān)規(guī)定和要求向立法委員會內(nèi)的秘書組提交立法提案。這是為了實現(xiàn)公民個人的政治權(quán)利而設(shè)立的一項立法權(quán)利，也為中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展樹立了一個非常好的開端和旗幟。

3.程序

① 提案收集和初審

由立法委員會的秘書組負責收集匯總并初審各方提交的提案。這里的初審主要是包括文字、內(nèi)容的初步審核。必要時秘書會還要協(xié)調(diào)各提案方以及立法委員會之間的關(guān)系，撤銷重復提案、更改提案的側(cè)重點等均屬于秘書組的工作范圍。此項工作由秘書長全權(quán)負責，即每6個月一次的提案收集上來后，秘書組內(nèi)必須由秘書長組織并召開一次全組大會，聽取各秘書的提案匯報，匯總后，由秘書長負責平衡協(xié)調(diào)各方關(guān)系，主要的解決重復提案，以及提案不合適益，比如容易引起重大社會問題等的提案。

② 提案的公告和社會討論

至少留足2個周公告時間，并組織社會各界聽證討論。聽證會只在社會反響強烈，反饋的不滿情緒較多的情況下，才需要組織召開聽證會。聽證會至少要有涉及到的相關(guān)行業(yè)協(xié)會或者專家參與，還要有不滿群眾參與。聽證會應該采用多數(shù)投票通過的模式，如果聽證會不能通過，修改后還是不能通過的，提案應該暫?；蛘叱蜂N。只有聽證會過半數(shù)通過了的，方能提交立法委員會復審。

③ 審議

區(qū)域內(nèi)所有的協(xié)同立法皆應由立法委員會審核通過，凡不經(jīng)過立法委員會審議通過的都不能在大灣區(qū)內(nèi)公布或?qū)嵤┑?，否則，皆視為違法。

④ 再次公示社會

公示時間至少不應該少于1個月。

⑤ 送審、備案和公布并實施。

大灣區(qū)立法委員會審議通過并公示過后，由秘書組專人（設(shè)一至兩名秘書）專門對接全國人民代表大會的相關(guān)部門。負責整個大灣區(qū)的審議通過后的提案送審、備案并公布實施工作。

（三） 區(qū)域協(xié)同立法的監(jiān)督機制

1. 評估主體多元、不固定

只有評估主體多元化、不固定才能充分實現(xiàn)競爭，才能讓各專業(yè)評估組織充分調(diào)動積極性和專業(yè)性，第一時間給出專業(yè)、科學、合理、正確的評估報告。同時，為了吸引大量的專業(yè)評估組織參與這個過程，必須在這個階段由行政劃撥一定數(shù)量的經(jīng)費，作為調(diào)研和采集數(shù)據(jù)并完成評估報告所用，建議5萬--10萬不等。每3年進行一次評估，每次參與評估的組織不能少于3家，不能大于5家。為了節(jié)省成本。

2.評估報告甄選方式多元化、動態(tài)化

報告提交給爭端機關(guān)解決機制里面的兩個頂層會議，地方市委書記會議（香港、澳門由立法會會長參加）和地方行政長官會議，審核投票通過。二個會議投票結(jié)果由秘書組負責匯總并公告。獲得最高票數(shù)的評估報告最終，獲得財政最終撥款，應不少于20--100萬。具體數(shù)目應該由相關(guān)專家根據(jù)評估報告的工作量和工作質(zhì)量相結(jié)合，精算后給出具體數(shù)額。數(shù)額太少不能吸引高素質(zhì)的社會組織參與進來，這樣就很難實現(xiàn)設(shè)計鑒定評估機制的作用。相反，過高也會引起社會的不滿情緒。當然，如果評估結(jié)果是幾個報告均有一定的合理性，這個最終的獎金就均分給提供報告的各家。

參考文獻

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