文/ 葉偉杰 陳明

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)食品安全重視程度不斷提升，出臺(tái)并修正了《中華人民共和國(guó)食品安全法》（2015年修訂），大幅增加處罰力度，實(shí)行“四個(gè)最嚴(yán)”監(jiān)管，監(jiān)管部門同樣經(jīng)歷幾輪機(jī)構(gòu)改革，從衛(wèi)生到食品藥品再到市場(chǎng)監(jiān)管部門。即便如此，食品安全負(fù)面新聞還是屢見不鮮，尤其是老百姓天天接觸的餐飲環(huán)節(jié)，更是成為茶余飯后的關(guān)注焦點(diǎn)。雖然市場(chǎng)監(jiān)管部門已經(jīng)投入大量精力在食品行業(yè)，尤其是餐飲環(huán)節(jié)上，但短時(shí)間內(nèi)還是難以改變“群眾不滿意，領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)可，執(zhí)法部門自感委屈”的尷尬境地。筆者作為長(zhǎng)期從事餐飲食品安全監(jiān)管工作的基層市場(chǎng)監(jiān)管人，親身經(jīng)歷了幾輪機(jī)構(gòu)改革，感受頗深，個(gè)人認(rèn)為造成現(xiàn)狀的原因主要有以下幾個(gè)方面：

一、餐飲服務(wù)行業(yè)的特殊性

一是社會(huì)關(guān)注度高、敏感性強(qiáng)。民以食為天，餐飲與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，隨著生活水平的不斷提高，老百姓也越來(lái)越關(guān)注食品安全。雖然食品安全的總體情況在不斷改善，但正面的新聞關(guān)注度低，媒體更傾向于曝光不良事件，以獲得更高的關(guān)注度和更多的點(diǎn)擊率，特別是當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)和智能手機(jī)普及的自媒體時(shí)代，人人都是記者，人人都是新聞發(fā)言人，老百姓關(guān)心的食品安全問題往往會(huì)吸引更多眼球。

二是餐飲環(huán)節(jié)是食品“風(fēng)險(xiǎn)鏈”的頂端。農(nóng)林漁畜牧、食品的生產(chǎn)與流通、食品相關(guān)產(chǎn)品等各個(gè)環(huán)節(jié)，一旦存在食品安全隱患沒有及時(shí)排除，最終將全部累積到餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)，并極易觸發(fā)食品安全事件。因此，餐飲是食品產(chǎn)業(yè)的最終產(chǎn)品。如果說(shuō)人類是食物鏈的頂端，那么餐飲環(huán)節(jié)是所有食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)“風(fēng)險(xiǎn)鏈”的頂端。

三是餐飲門檻低標(biāo)準(zhǔn)卻高。餐飲行業(yè)的進(jìn)入門檻低，尤其是小餐飲，絕大多數(shù)的小餐飲從業(yè)者甚至不具備基本的食品安全常識(shí)，只是將餐飲作為謀生的手段，在利益驅(qū)使下很有可能會(huì)為片面追求經(jīng)濟(jì)效益而枉顧食品安全。隨著“最多跑一次”“放管服”等政策實(shí)施，推行“先證后核”的許可模式，使原本不高的門檻進(jìn)一步降低。但由于餐飲行業(yè)直接涉及消費(fèi)者的身體健康甚至生命安全，食品安全相關(guān)法律規(guī)定對(duì)場(chǎng)所環(huán)境、流程布局、設(shè)施設(shè)備、原料采購(gòu)、生產(chǎn)加工、食品保存、人員健康等都有較高要求。在事中事后監(jiān)管力量欠缺，從業(yè)人員誠(chéng)信法制意識(shí)不強(qiáng)，在聯(lián)合懲信措施仍落實(shí)不到位的情況下，此矛盾顯得尤為突出。

二、餐飲食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1.機(jī)構(gòu)改革打破原有穩(wěn)態(tài)

由于《食品安全法》的頒布及機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，2009年起，食品的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)從衛(wèi)生部門到食藥監(jiān)再到市場(chǎng)監(jiān)管部門，機(jī)構(gòu)一再變動(dòng)，人員一再流轉(zhuǎn)，同時(shí)由于《食品安全法》的再修訂，之前的配套法律法規(guī)不再適用，與2018年修正的《食品安全法》配套的具體操作性法律法規(guī)仍存空缺，食品業(yè)態(tài)和發(fā)展形勢(shì)又日新月異，導(dǎo)致食品執(zhí)法缺乏法律法規(guī)的有效支撐，直接影響到近幾年食品監(jiān)管工作的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。

2.餐飲監(jiān)管工作量大、要求高

一是餐飲許可和檢查項(xiàng)目多，如嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)檢查的話，半天只能檢查兩到三家中等規(guī)模的餐館，更別說(shuō)一些大型的酒店。近年來(lái)，由于消費(fèi)升級(jí)，餐飲單位數(shù)量快速增長(zhǎng)，監(jiān)管基數(shù)龐大，小餐飲開關(guān)頻繁，做到按要求全覆蓋難上加難。而且餐飲環(huán)節(jié)許可審批、日常監(jiān)管、投訴舉報(bào)、執(zhí)法辦案、監(jiān)督抽檢、專項(xiàng)整治、重大活動(dòng)保障樣樣需要較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和較嚴(yán)格的規(guī)范操作，工作量十分繁重。二是文明城市、衛(wèi)生城市、食品安全城市等創(chuàng)建越來(lái)越多，戰(zhàn)線長(zhǎng)、項(xiàng)目多，而餐飲是必查環(huán)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管部門每年需要花大量精力在迎檢應(yīng)對(duì)上，導(dǎo)致其他工作無(wú)法深入開展。三是作為食品產(chǎn)業(yè)的末端，不論上游哪個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生食品安全風(fēng)險(xiǎn)事件，最后總會(huì)累積到餐飲環(huán)節(jié)，導(dǎo)致各類專項(xiàng)整治增多，使基層難以應(yīng)對(duì)。

3.監(jiān)管力量總體呈弱化趨勢(shì)

首先，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來(lái)臨，監(jiān)管主體不斷增加，按照目前市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)格化的體制，往往一個(gè)監(jiān)管人員要分管轄區(qū)6～7個(gè)行業(yè)，幾百家甚至上千家單位，即便真的做到行行精通，也只能浮于表面。其次，專業(yè)性降低。從最初的一個(gè)縣區(qū)級(jí)監(jiān)督所中，70%～80%的人員是從事餐飲監(jiān)管的，到只有部分餐飲監(jiān)管人員分流到監(jiān)管部門再合并到市場(chǎng)監(jiān)管部門，一個(gè)基層所基本上只能分配1名專業(yè)從事食品監(jiān)管的人員，而專業(yè)從事單一餐飲監(jiān)管的同志可能同時(shí)要監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)其他多個(gè)行業(yè)，精力大為分散。同時(shí)，由于原工商和質(zhì)監(jiān)的同志對(duì)食品監(jiān)管業(yè)務(wù)不熟悉，專業(yè)管理水平不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速提升，容易導(dǎo)致監(jiān)管表層化（同理適合于其他專項(xiàng)性較強(qiáng)行業(yè)的監(jiān)管）。第三，職業(yè)舉報(bào)人、投訴舉報(bào)、執(zhí)法辦案等回復(fù)率要求高、時(shí)效性強(qiáng)等因素也占用了監(jiān)管人員大量的精力和時(shí)間，而餐飲日常監(jiān)管由于工作量大、難管理、成效慢、易反復(fù)的特性往往就被排在后面。所以，雖然從食藥監(jiān)合并到市場(chǎng)監(jiān)管后人數(shù)沒有變，或者說(shuō)形式上人數(shù)多了，但實(shí)際上餐飲監(jiān)管的力量反而稀釋和弱化了。

4.法規(guī)適用性弱、標(biāo)準(zhǔn)滯后

一是法規(guī)適用性弱?！妒称钒踩ā沸拚院?，起罰額度過(guò)高，涉及無(wú)證的5萬(wàn)元起罰，而餐飲行業(yè)80%以上是中小型單位并且以此謀生，難以承受高昂的罰款；還有如健康證、消毒保潔、臺(tái)賬管理等三個(gè)餐飲單位最為普遍存在的問題，反而是第一次警告、責(zé)令改正，第二次才能處罰，領(lǐng)取《食品經(jīng)營(yíng)許可證》的餐飲單位5000元起罰，對(duì)一般的小餐飲單位難以承受。就目前市場(chǎng)監(jiān)管部門的工作情況來(lái)看，做到第二次全覆蓋檢查非常困難，導(dǎo)致中小餐飲健康證、消毒保潔、臺(tái)賬管理不規(guī)范成為餐飲環(huán)節(jié)的頑疾。再如對(duì)抽檢不合格的免責(zé)條款來(lái)講一般要求索取檢驗(yàn)合格證，但大部分從菜場(chǎng)買來(lái)的蔬菜及散裝食品無(wú)法提供合格證，導(dǎo)致很多被處罰的餐飲店很無(wú)奈。二是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)滯后。如對(duì)各類食堂以及各類大型活動(dòng)保障中非常重要的留樣，只有規(guī)范性要求卻沒有對(duì)應(yīng)的處罰條款。還有投訴率很高且風(fēng)險(xiǎn)較大的冷葷制品（非定型包裝）的餐飲安全標(biāo)準(zhǔn)至今還沒出臺(tái)，無(wú)法對(duì)檢測(cè)超標(biāo)的冷葷食品進(jìn)行相應(yīng)處罰。

5.食品安全評(píng)價(jià)體系不合理

一是目前的食品安全評(píng)價(jià)體系片面追求大而全、高覆蓋率、高合格率、零事故率，導(dǎo)致基層檢查不求深而求全、遇到問題不敢深入、抽檢不敢抽“不安全”的食品，而老百姓真正希望看到的是查處了多少黑心商販、打破了幾個(gè)行業(yè)潛規(guī)則、抽出了多少不合格的產(chǎn)品，而不是形式上開展了幾個(gè)專項(xiàng)整治，覆蓋率是多少，抽檢合格率是多高，這樣的高標(biāo)準(zhǔn)并不適用于目前我國(guó)的食品安全發(fā)展水平，反而限制住監(jiān)管部門的手腳，側(cè)面助長(zhǎng)了一些行業(yè)潛規(guī)則的發(fā)展。二是各類創(chuàng)建過(guò)多、同質(zhì)化嚴(yán)重、工作占比大。目前市場(chǎng)監(jiān)管部門太多的精力牽涉于各種運(yùn)動(dòng)式整治和示范創(chuàng)建中，導(dǎo)致中心區(qū)域、重點(diǎn)單位一年可能被檢查多次，而非中心區(qū)域則無(wú)法保障常規(guī)檢查，過(guò)多的專項(xiàng)整治和創(chuàng)建工作導(dǎo)致監(jiān)管存在嚴(yán)重的不平衡性。一些創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮到基層實(shí)際，而且側(cè)重于各類臺(tái)賬和書面材料，餐飲單位花費(fèi)大量人力物力，卻鮮有實(shí)質(zhì)性益處，導(dǎo)致創(chuàng)建單位積極性不高，被動(dòng)配合主管監(jiān)管部門。雖然評(píng)比高分通過(guò)，但卻浮于表面，這與食品安全監(jiān)管初衷背道而馳。三是對(duì)食品安全事件的公眾認(rèn)知。其實(shí)食品安全事件與交通事故一樣難以避免，而且食品安全是動(dòng)態(tài)的，監(jiān)管部門無(wú)法24小時(shí)盯著餐飲商戶，但由于缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)系統(tǒng)和合理的追責(zé)反饋機(jī)制，加之部分媒體的過(guò)渡渲染，導(dǎo)致食品安全事件不敢報(bào)不能報(bào)，最后反而只能對(duì)肇事單位高高拿起、輕輕放下，起不到應(yīng)有的震懾、警示效果。

三、對(duì)策建議

1.改變保姆式監(jiān)管方法

2018年修正的《食品安全法》第四十四條關(guān)于企業(yè)管理責(zé)任的規(guī)定中，將從業(yè)人員食品安全知識(shí)培訓(xùn)、食品檢驗(yàn)工作以及對(duì)食品安全管理員的任命、培訓(xùn)和考核納入企業(yè)自主食品安全管理范疇，明確體現(xiàn)餐飲企業(yè)要承擔(dān)起更大的食品安全自主管理責(zé)任。正在修訂的《食品安全法實(shí)施條例》中，對(duì)部分較為嚴(yán)重的食品安全違法行為處罰條款中也有意加入對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人及食品安全管理人員個(gè)人的處罰，意在倒逼餐飲企業(yè)負(fù)責(zé)人和食品安全管理人員學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，加強(qiáng)管理，切實(shí)承擔(dān)起食品安全自主管理責(zé)任。因此，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)改變執(zhí)法側(cè)重點(diǎn)，將以往側(cè)重于指導(dǎo)和具體細(xì)節(jié)管理的監(jiān)管轉(zhuǎn)化為將重點(diǎn)放在對(duì)企業(yè)履行食品安全自主管理的監(jiān)管上，從此前的事無(wú)巨細(xì)都要看，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)看“一人一本”（食品安全管理員、企業(yè)食品安全管理臺(tái)賬），加強(qiáng)對(duì)管理者的監(jiān)管和督查，重點(diǎn)管理好管理者而不是管理每一個(gè)從業(yè)者。除重點(diǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)單位要求進(jìn)行全覆蓋檢查外，其他的單位可按照“雙隨機(jī)一公開”的要求進(jìn)行執(zhí)法抽檢。

2.強(qiáng)化執(zhí)法辦案

一是提高辦案水平和數(shù)量。目前食品相關(guān)案件主要集中在三個(gè)類型“無(wú)證、抽檢不合格、過(guò)期食品”，做不到深入檢查執(zhí)法，挖掘行業(yè)潛規(guī)則，往往是媒體曝光行業(yè)黑幕，很少有監(jiān)管部門主動(dòng)發(fā)現(xiàn)查處的奇怪現(xiàn)象。長(zhǎng)此以往可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威性削弱，部分專業(yè)的餐飲從業(yè)者，只需規(guī)避一些比較明顯、簡(jiǎn)單的違法行為或?qū)`法行為稍加隱藏，就不易被發(fā)現(xiàn)。二是推行簡(jiǎn)易執(zhí)法程序。對(duì)于健康證、消毒保潔、臺(tái)賬登記、環(huán)境衛(wèi)生差等事實(shí)明確、違法行為簡(jiǎn)單的案件探索簡(jiǎn)易程序處理。建議效仿交警處罰使用移動(dòng)執(zhí)法終端處罰的模式，程序簡(jiǎn)單、額度適當(dāng)，扣分必須在年度總分之內(nèi)，否則扣證或錄入征信系統(tǒng)，應(yīng)該能逐步改變現(xiàn)狀，進(jìn)一步減輕執(zhí)法人員工作負(fù)擔(dān)和履職風(fēng)險(xiǎn)，提升執(zhí)法效率和權(quán)威性。三是提高法規(guī)適用性。食品安全法律法規(guī)應(yīng)按照不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及不同的行業(yè)特性設(shè)立處罰標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市和西部小鎮(zhèn)一個(gè)處罰標(biāo)準(zhǔn)，三五平米的小餐飲與大型的生產(chǎn)企業(yè)也采用一樣的標(biāo)準(zhǔn)。及時(shí)修正基層反應(yīng)較強(qiáng)烈的健康證、消毒、留樣、超范圍經(jīng)營(yíng)、油煙擾民、檢驗(yàn)合格證明等操作性較差的條款，方便基層執(zhí)法。

3.推進(jìn)信息化刻不容緩

一是建立大而統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。涵蓋移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)、辦案系統(tǒng)、許可系統(tǒng)、抽檢信息系統(tǒng)、后處理系統(tǒng)、教育培訓(xùn)、信息公開、風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)警系統(tǒng)、互動(dòng)交流等功能，并實(shí)現(xiàn)各個(gè)系統(tǒng)信息共享，需要什么數(shù)據(jù)直接系統(tǒng)上導(dǎo)出，既能體現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)真實(shí)性和準(zhǔn)確性，也能大幅減少基層報(bào)表工作負(fù)擔(dān)。二是升級(jí)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)，探索利用手機(jī)終端建立一個(gè)集監(jiān)管信息實(shí)時(shí)錄入、標(biāo)簽采集、專項(xiàng)檢查分配、名單篩選、分級(jí)評(píng)價(jià)自動(dòng)生成、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)自動(dòng)分析、執(zhí)法文書現(xiàn)場(chǎng)打印、簡(jiǎn)易處罰等功能為一體的移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)，方便執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，在提升執(zhí)法效率的同時(shí)落實(shí)痕跡化管理。三是建立信用監(jiān)管體系。利用量化風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理、“列異常名錄”管理、建設(shè)“陽(yáng)光廚房”、開展主體責(zé)任自查自評(píng)、餐飲食品安全信息公示等方式加強(qiáng)企業(yè)自我約束和內(nèi)控，提升企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)。

4.向?qū)I(yè)第三方購(gòu)買服務(wù)

一是引入社會(huì)化監(jiān)管?？梢試L試將行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、人員培訓(xùn)、等級(jí)評(píng)估（評(píng)比）、檢測(cè)檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)排查、重點(diǎn)單位規(guī)范提升等業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交行業(yè)協(xié)會(huì)或外包第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，借助社會(huì)力量，減輕基層監(jiān)管負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提升上述工作的專業(yè)性。二是探索第三方監(jiān)督巡查。借助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)力量，對(duì)數(shù)量較大的小餐飲、小食雜店、小作坊進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估指導(dǎo)，對(duì)涉及實(shí)質(zhì)性的違法行為，再由監(jiān)管部門執(zhí)法人員介入。三是探索將重大活動(dòng)保障納入第三方服務(wù)范圍。由于近年來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各類大型活動(dòng)逐年頻繁，某些大型酒店所在地甚至一年有上百次的重大活動(dòng)保障，監(jiān)管部門實(shí)在難以負(fù)荷，針對(duì)這一情況，可積極探索將重大活動(dòng)保障納入第三方服務(wù)范圍，進(jìn)一步減輕基層工作負(fù)擔(dān)。

5.專業(yè)的人做專業(yè)的事

目前基層市場(chǎng)監(jiān)管主要推行網(wǎng)格化或區(qū)域責(zé)任制管理，一個(gè)監(jiān)管人員負(fù)責(zé)分管區(qū)域內(nèi)所有監(jiān)管事項(xiàng)。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)、群眾比較關(guān)注、風(fēng)險(xiǎn)隱患較大的行業(yè)實(shí)行網(wǎng)格化管理將會(huì)給基層帶來(lái)極高的履職風(fēng)險(xiǎn)。且實(shí)行網(wǎng)格化，由于不同人分管，業(yè)務(wù)聯(lián)系人不能準(zhǔn)確掌握轄區(qū)內(nèi)所有數(shù)據(jù)，且個(gè)人的業(yè)務(wù)水平和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，可能使同一轄區(qū)不同區(qū)域食品安全水平存在差異。建議專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)實(shí)行專人監(jiān)管替代網(wǎng)格化或區(qū)域監(jiān)管，專業(yè)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)食品經(jīng)營(yíng)許可審批、現(xiàn)場(chǎng)核查、監(jiān)督檢查、投訴舉報(bào)、案件查處等各項(xiàng)職能，打造一支專業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍，例如，上海浦東市場(chǎng)監(jiān)管局組建專門“徹查隊(duì)”，將食藥的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和工商的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)相結(jié)合；也可借鑒部分地區(qū)成立食品監(jiān)管所的嘗試，進(jìn)一步提升食品安全監(jiān)管專業(yè)化程度。