李進(jìn)進(jìn)

【摘 要】食品安全是重大的民生問題，外賣餐飲業(yè)作為食品行業(yè)里的新興領(lǐng)域，更是受到了很多關(guān)注。但外賣餐飲業(yè)由于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特殊性，一些經(jīng)營者受利益驅(qū)使，不顧誠信道德規(guī)范和法律法規(guī)約束，影響外賣餐飲業(yè)市場健康發(fā)展。目前我國關(guān)于外賣餐飲業(yè)的法律法規(guī)規(guī)定還較為缺乏，不法商家層出不窮，消費者食品安全很難受到保障。本文對我國外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，通過借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究，以期對我國外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的完善、政府及第三方平臺如何監(jiān)管、如何保護(hù)消費者權(quán)益、實現(xiàn)社會共治等進(jìn)行有益的探索。

【關(guān)鍵詞】外賣；食品安全；監(jiān)管；餐飲業(yè)

如今外賣餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展，餓了么，美團(tuán)，百度外賣等外賣第三方平臺更是無人不知。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月，網(wǎng)上外賣用戶規(guī)模達(dá)到2.56億，以22.5%的年增長率位列2017年增長最快的個人互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。i在網(wǎng)上外賣迅速火爆的同時，食品安全問題也如影隨形。不久前，隨著媒體再次曝光“黑餐館”重新上線，看不見的餐館，如何納入實打?qū)嵉谋O(jiān)管，著實成了擺在相關(guān)部門面前的一道難題。

一、外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.外賣的概念

外賣現(xiàn)如今更多的被理解為一種以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的新型訂餐服務(wù)模式。從定義上看，外賣指以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，以網(wǎng)絡(luò)、即時通訊、電話等方式在線即時訂餐，并由專人進(jìn)行配送。不同于傳統(tǒng)實體餐飲企業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)具有及時性、互動性和靈活性的特征。商家和消費者基于互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)及時地互動，形成雙贏格局。

2.外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（1）餐廳打包

打包形式是最早出現(xiàn)的外賣形式。食客到達(dá)餐廳，點好自己想吃的餐品，經(jīng)營者幫忙拿一次性盒子裝走，食客隨時隨地隨心而食。雖然古老，卻延續(xù)至今。

（2）電話訂購

隨著電話和手機的普及，電話訂購逐漸成為外賣行業(yè)的主要手段，也使外賣行業(yè)得到迅速的發(fā)展。相對于餐廳打包，電話訂購以其無需上門的優(yōu)勢，很大的刺激了外賣行業(yè)的發(fā)展。

（3）網(wǎng)站訂購

90年代互聯(lián)網(wǎng)的普及，使外賣行業(yè)得到了迅猛的發(fā)展。學(xué)生和白領(lǐng)成為網(wǎng)站訂購的主力。隨之也發(fā)展起來很多互聯(lián)網(wǎng)訂餐企業(yè)。

（4）微信及APP訂餐

2013年，隨著智能手機的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)外賣逐漸興起。起初，互聯(lián)網(wǎng)外賣是大學(xué)生針對生活實際需要而進(jìn)行的創(chuàng)業(yè)項目。2014 年 5 月，“餓了么”獲得“大眾點評”8000萬美元投資；同月，“美團(tuán)外賣”獲得 3.0 億美元 C 輪融資。2015年8月，“百度外賣”完成2.5億美元融資。同月，“餓了么”完成6.3億美元F輪系列融資。ii僅過一年多的時間，互聯(lián)網(wǎng)外賣的資本投資從試水到競相擴(kuò)張，行業(yè)呈現(xiàn)出整體爆發(fā)式增長。從易觀智庫對互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)市場的分析中可以發(fā)現(xiàn)（見圖1），2016 年行業(yè)市場規(guī)模達(dá)到 1662.4億元人民幣，2018年預(yù)計達(dá)到2413.8億元，增長率為18%，行業(yè)市場規(guī)模持續(xù)走高。2016年在線訂餐用戶規(guī)模達(dá)到2.56億人（見圖2），2018年在線訂餐用戶規(guī)模預(yù)期將達(dá)到3.5億人，用戶規(guī)模也持續(xù)壯大。

然而在行業(yè)井噴式增長中，相應(yīng)的制度和法律法規(guī)未能適應(yīng)行業(yè)的快速發(fā)展，這必然會產(chǎn)生許多問題。新華網(wǎng)、光明網(wǎng)、法制晚報等多家媒體都曾曝光互聯(lián)網(wǎng)外賣中的“黑作坊”，引起社會廣泛爭議。法制晚報記者曾在北京市海淀區(qū)中關(guān)村附近進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“餓了么”訂購的快餐有相當(dāng)大一部分來自社區(qū)內(nèi)的小作坊，這些作坊不僅無任何食品安全生產(chǎn)執(zhí)照，衛(wèi)生條件也讓人擔(dān)憂。在企鵝智酷的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，52.5%的用戶擔(dān)心外賣食品存在衛(wèi)生問題?？梢哉f，能否解決外賣食品安全問題成為互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)能否得以健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文重點著眼于現(xiàn)在火熱的互聯(lián)網(wǎng)外賣，以期對解決食品安全問題提出自己的對策和建議。

二、外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的問題

1.監(jiān)管主體缺位

（1）政府監(jiān)管不到位

外賣以互聯(lián)網(wǎng)交易為基礎(chǔ)而存在，具有網(wǎng)上交易的一般特點。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的大背景之下，各地政府迫于經(jīng)濟(jì)下行的壓力，對網(wǎng)上新興產(chǎn)業(yè)的審批處于一種門檻較低的狀態(tài)，而之后政府又為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于食品行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的趨勢管理，又采取了較為寬松的方式，比較利于生產(chǎn)者的方向發(fā)展，但政府的監(jiān)管并沒有隨之跟進(jìn)。加之與傳統(tǒng)實體店鋪經(jīng)營相比，外賣訂餐隱蔽性強，這也大大增加了監(jiān)管的工作量，提升了監(jiān)管的難度。

（2）第三方平臺審查不到位

目前，由于各大外賣平臺競爭激烈，為了拓展客戶群體，這些外賣平臺在實際操作中大多并沒有嚴(yán)格按照新《食品安全法》第62條的規(guī)定對食品經(jīng)營者進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，有的甚至為了爭商戶根本不對營業(yè)執(zhí)照和餐飲服務(wù)許可證進(jìn)行查看復(fù)核，也沒有專人對店面進(jìn)行實地檢查。外賣商家只需通過網(wǎng)絡(luò)上傳門臉圖、店內(nèi)環(huán)境圖、身份證及營業(yè)執(zhí)照照片就能在外賣平臺上營業(yè)。不法商販正是利用外賣平臺的審核漏洞、非法經(jīng)營，使互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全問題成為行業(yè)的頑疾。

（3）行業(yè)協(xié)會監(jiān)管不力

行業(yè)協(xié)會相對獨立于政府機構(gòu)與市場環(huán)境，是政府、市場和消費者三者關(guān)系的調(diào)和者，還可以是規(guī)范企業(yè)行為、維護(hù)行業(yè)利益、提高行業(yè)自律性、維護(hù)公平競爭市場環(huán)境的社會組織。在現(xiàn)實生活中協(xié)助政府進(jìn)行食品安全監(jiān)管，保障食品安全問題。信息共享是食品行業(yè)協(xié)會之間合作的重要方式，也是服務(wù)于企業(yè)、消費者、政府的內(nèi)在要求。然而，目前行業(yè)協(xié)會信息共享職能缺失，而且針對外賣行業(yè)并沒有出臺明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的價值。

（4）企業(yè)自律不夠

外賣市場的競爭性和逐利性使一些商家采取誤導(dǎo)消費者的行為以賺取更大的利潤，企業(yè)自律嚴(yán)重不足。外賣的品質(zhì)全憑賣家的道德水平，很容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的道德風(fēng)險。而一旦出現(xiàn)品質(zhì)問題，網(wǎng)上的賣家往往以“退款”解決問題。

2.監(jiān)管手段落后

傳統(tǒng)食品質(zhì)量監(jiān)管對于食品的每個環(huán)節(jié)都能進(jìn)行實時調(diào)查監(jiān)管，從食品商家生產(chǎn)地等相關(guān)信息的收集到消費者維權(quán)調(diào)查取證，都有較為成熟的流程和積累的經(jīng)驗。但外賣餐飲則不同，我國還沒有建立外賣交易數(shù)據(jù)庫，相關(guān)信息沒有追索渠道，一些收集到的信息由于技術(shù)水平受限也沒能做好備份和留存工作，最后導(dǎo)致基本沒有掌握多少有價值的信息。我國雖然有多個政府監(jiān)管部口，但傳統(tǒng)監(jiān)管手段已經(jīng)不能沿用，而涉及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段的問題，職能部口業(yè)務(wù)還較為缺乏。

3.監(jiān)管對象責(zé)任難落實

當(dāng)外賣出現(xiàn)質(zhì)量問題，往往不知道由誰負(fù)責(zé)，被侵權(quán)人經(jīng)常遇到“踢皮球的現(xiàn)象”，被告知這個問題不是他們的責(zé)任，舉證困難。食品生產(chǎn)方、物流方和第三方平臺之間相互推諉，各有各的說辭，最后消費者找了一圈還是無法解決問題。

三、外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管問題的成因

1.相關(guān)法律法規(guī)缺位

針對新興的互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)，新《食品安全法》于 2015 年 10 月 1 日實施。其中新《食品安全法》第62 條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進(jìn)行實名登記，明確其食品安全管理責(zé)任”。第 130 條規(guī)定：“第三方平臺未遵守相關(guān)規(guī)定，由食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處五萬元以上二十萬元以下罰款”。iii新《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定盡管在一定程度上填補了空白，但尚無配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確實施細(xì)則，可執(zhí)行性不強。

2.行業(yè)形態(tài)及流程變化

外賣食品安全監(jiān)管由于基于互聯(lián)網(wǎng)這一平臺，虛擬性成為主要特點，從商家注冊身份的信息真?zhèn)伍_始，所有信息都有可能被有意隱藏，便于商家規(guī)避風(fēng)險。監(jiān)管部門如何準(zhǔn)確有效的掌握真實信息，處理糾紛，應(yīng)對行業(yè)形態(tài)及流程變化，對保障市場的秩序起到重要作用。但傳統(tǒng)的通過實地考察，貼標(biāo)簽等方法顯然不適用現(xiàn)在的外賣餐飲行業(yè)，這就急需監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息共享化來保障監(jiān)管工作的技術(shù)更新，適應(yīng)行業(yè)的相關(guān)變化。

3.維權(quán)成本過大

一方面，外賣通常無法提供正規(guī)紙質(zhì)發(fā)票，一旦出現(xiàn)危害身體健康的糾紛，消費者舉證困難。而且由于食品本身的特殊性，食品保存不易。在發(fā)生食品問題糾紛時，一些商家會以買家保存不當(dāng)?shù)壤碛蛇M(jìn)行責(zé)任推卸，拒絕賠償消費者的損失。另一方面，商家個人信息、食品供貨來源、經(jīng)營范圍和金融賬戶信息等都無法確定真?zhèn)?，網(wǎng)絡(luò)交易主體的真實身份無法確定，就意味著無法確定訴訟對象，加大了維權(quán)難度。

四、外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的對策

1.完善相關(guān)法律法規(guī)

2015年被稱為“史上最嚴(yán)”的《中華人民共和國食品安全法》正式實施，首次將網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營納入監(jiān)管。但新食品安全法針對網(wǎng)絡(luò)食品的規(guī)定只有2個法條，且尚無配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確實施細(xì)則。目前，相關(guān)部門正在積極地開展立法嘗試，其中多數(shù)規(guī)范為暫行性規(guī)定，且處于征求意見稿階段。政府應(yīng)當(dāng)及時出臺有針對性的行政法規(guī)和規(guī)章，在實踐操作層面制定標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定政府、第三方平臺、消費者和外賣商家各方職責(zé)；互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)；外賣食品安全事故發(fā)生后各方責(zé)任以及承擔(dān)的法律后果等，而不是僅從宏觀方面規(guī)定，以此來保證外賣餐飲的食品安全。

2.健全信用評價體系

發(fā)達(dá)國家對于信用非常重視，信用評價是消費者選擇商家的一個重要參照。這種市場環(huán)境造就了經(jīng)營者對信用的珍視，很大程度降低了主觀違法行為的出現(xiàn)，因此我國應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒，為市場提供行業(yè)信用平臺，建立誠信機制，實現(xiàn)信用信息共享，為消費者提供一個真實、和諧的購物環(huán)境。第一，建立主體資格檔案。網(wǎng)絡(luò)交易平臺應(yīng)開通網(wǎng)上“亮證亮照”系統(tǒng)，登載并更新《食品流通許可證》、《營業(yè)執(zhí)照》等相關(guān)證照信息。第二，完善信用評價體系。網(wǎng)絡(luò)交易平臺為經(jīng)營者提供公平公正的信用評估服務(wù)，建立信用監(jiān)管評價模型、信用披露制度，開展信用等級評定等。第三，完善信用反饋制度。網(wǎng)絡(luò)交易平臺應(yīng)將經(jīng)營者因違法違規(guī)受到處罰的詳細(xì)信息公示在其經(jīng)營頁面上，根據(jù)平臺交易規(guī)則做出相應(yīng)信用評級，同時對重大品安全事件及時予以公告和警示。第四，完善信用獎懲制度。對于違法違規(guī)的經(jīng)營者，采取短期屏蔽商品等多種類、多級別的懲罰措施，對于遵紀(jì)守法的經(jīng)營者，采取重點推介等多種獎勵方式。

3.監(jiān)管方式的創(chuàng)新

外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管，除了運用過去傳統(tǒng)的監(jiān)管模式之外，還必須依托互聯(lián)網(wǎng)這個平臺，建立信息化監(jiān)管模式，即建立多層次、多地域的信息庫。要研發(fā)食品安全質(zhì)量檢測的系統(tǒng)軟件，每次檢測后都要向公眾公開信息并且備案信息庫。組建專業(yè)的既有食品安全監(jiān)管經(jīng)驗又精通互聯(lián)網(wǎng)知識的人才團(tuán)隊并進(jìn)行定期培訓(xùn)，對商家起到真正的監(jiān)管作用。

第三方平臺應(yīng)當(dāng)注重事前監(jiān)管，而非事中和事后監(jiān)管。各大訂餐平臺是互聯(lián)網(wǎng)外賣安全重要的責(zé)任主體之一，應(yīng)當(dāng)加強對外賣商家的資質(zhì)審核，建立健全資質(zhì)審核制度和流程，提高商家的準(zhǔn)入門檻。同時，不定期地對外賣商家實地檢查，建立淘汰機制，杜絕無證經(jīng)營和非法經(jīng)營的現(xiàn)象出現(xiàn)。另外，第三方平臺有責(zé)任義務(wù)接受和解決消費者的投訴，并分擔(dān)舉證責(zé)任，積極配合消費者維權(quán)。

政府應(yīng)當(dāng)加強對第三方平臺及其食品和餐具供應(yīng)商的資質(zhì)審查和信息備案。理論上而言，工商行政部門和食品藥品監(jiān)督管理部門等都具有相關(guān)監(jiān)管職責(zé)，在這種多頭管理的監(jiān)督體系下，往往容易出現(xiàn)責(zé)任推諉、監(jiān)管不一的情況。因此，政府各部門應(yīng)明確劃分職責(zé)范圍，加強行政監(jiān)管，不定期對商家及其食品供應(yīng)商的衛(wèi)生環(huán)境進(jìn)行突擊抽查。同樣，政府也要拓寬消費者投訴渠道，讓消費者做到“有法可依，有處維權(quán)”，增強消費者維權(quán)和監(jiān)管意識。

4.消費者提高維權(quán)意識

外賣訂餐一般都是小金額交易，消費者如果出現(xiàn)利益損害的情況，考慮到高昂的訴訟成本以及自身舉證的難度后，往往放棄通過法律途徑維權(quán)。這就需要政府部門加強平時對社會公眾的宣傳力度，不僅可以對經(jīng)營者起到震懾作用，還可使消費者增強維權(quán)意識，讓消費者掌握足夠的法律知識，有意識地在網(wǎng)上訂餐時保留電子證據(jù)，如聊天記錄、訂單信息、網(wǎng)頁截屏以及其他證明材料等。如果糾紛出現(xiàn)，自身舉證充足，維護(hù)自身合法權(quán)益，尋求賠償。

5.社會公眾積極參與

外賣餐飲的安全保障，政府監(jiān)管應(yīng)居首位，但是不能少了整個社會共同形成合力，政府、企業(yè)、消費者三位一體的多元協(xié)作力，形成社會共治的食品安全治理體系，全社會共同舉報食品安全違法行為。在企業(yè)方面，應(yīng)鼓勵更多的企業(yè)內(nèi)部員工參與舉報，因為企業(yè)內(nèi)部員工具有外部社會人員不具有的信息優(yōu)勢，對于這種舉報可以提高對他們的獎勵辦法，從而填補政府和社會在食品安全領(lǐng)域信息匱乏與滯后，提高監(jiān)管效率，并且對社會穩(wěn)定起到積極的作用。此種做法上海市市場監(jiān)督管理局在2016年2月已經(jīng)做了初步的嘗試，也為全國推廣提供了一定的經(jīng)驗。

注釋：

i http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL0010/國家食品藥品監(jiān)督管理總局官網(wǎng)

ii田麗娜.在線外賣食品安全問題的研究[J].湖北函授大學(xué)學(xué)報，2015，22（11）：92-93.

iii http：//www.foodmate.net/law/jiben/186186.html中華人民共和國食品安全法（主席令第二十一號）

【參考文獻(xiàn)】

[1]封俊麗.完善我國網(wǎng)絡(luò)市場食品安全監(jiān)管模式研究[J].食品工業(yè)科技，2013，（23）.

[2]杜峰.電商食品安全監(jiān)管存在盲區(qū)[N].國際商報，20130608，（C03）

[3]李方磊.網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管問題探析[D].西安： 陜西科技大學(xué)，2014.

[4]任民.網(wǎng)絡(luò)訂餐暴露監(jiān)管漏洞，他國拆招破解“隱形炸彈”.中國食品報.2015-11-09.

[5] 沈志凌.食品安全監(jiān)管迎來“互聯(lián)網(wǎng)+”智能時代[J].中國食品藥品監(jiān)管，2015，（4）.

[6] 田麗娜.在線外賣食品安全問題的研究[J].湖北函授大學(xué)學(xué)報，2015，22（11）：92-93.

[7]汪艮平，宋天偉.“互聯(lián)網(wǎng)+”時代餐飲行業(yè)變革新方向.社科論壇.2015（3）.

[8]毋曉蕾.美國和日本兩國激勵公眾參與食品安全監(jiān)管制度及其經(jīng)驗借鑒.世界農(nóng)業(yè)2015（6）.

[9]許婉茹.論歐盟食品安全監(jiān)管制度——兼論對我國的啟示.安徽：安徽大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)法.2014.

[10]徐亞靜.互聯(lián)網(wǎng)+，為食品安全監(jiān)管插上科技翅膀.中國醫(yī)藥報.2015-08-06.

[11]趙新磊.論食品安全的電子監(jiān)管[J].電子測試，2013，（11）.

[12]趙燕.依托“互聯(lián)網(wǎng)+”構(gòu)建食品安全監(jiān)管新模式[J] .經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2016

（2）：114-116.

[13]趙燕.構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng) +”時代食品安全監(jiān)管新模式.管理觀察.2015（28）.

[14]鄒亞莎.網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺提供者基本義務(wù)的法律規(guī)制[J].商業(yè)時代，2014（16）：113

[15] Christopher T.Marsden.Beyond Europe：The Internet，Regulation，and Multistakeholder Governance-Representing Consumer Interest？[J].Consume Policy，2008，31（18）：115-132

[16]Philip.J.Weiser.The Future of Internet Regulation[J].The selected works of Phil Weiser，2009，16（9）：1-55