劉玲

摘 要：隨著城鄉(xiāng)建設的不斷發(fā)展，特別是在快速城市化的背景下，對城市開發(fā)用地的需求不斷增加，導致城鄉(xiāng)建設用地的矛盾日益突出。隨著城市化進程的加快，城市用地在存量條件下日趨緊張。同時，農村建設用地使用比較廣泛，有的甚至可以說是浪費。出現了一系列的問題，例如占用農田。城鄉(xiāng)建設用地增減聯動機制在一定程度上緩解了這一矛盾。然而，由于該政策尚處于試點階段，雖然各地有很多案例可供參考，但由于制度不完善，實施不完善，仍存在一些其他問題。因此，迫切需要對這一系列問題進行分析和解決，并在鏈接過程中提出相應的方法。

關鍵詞：增減掛鉤;土地整治;應用探究

一、增減掛鉤的內涵及意義

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指農村整合建設用地減少城市建設用地的增加，土地利用總體規(guī)劃的基礎上，提出的幾個農村土地復墾耕地用于城市建設和建設用地的土地，農民住宅區(qū)建設，形成新老項目區(qū)域，通過新農村建設土地折舊和土地復墾，并最終實現了新破舊項目區(qū)平衡而不增加建設用地總量，不減少耕地面積，土地布局更加合理，集約層次高的土地整理工作成效顯著。作為一個國土資源部頒發(fā)的重大戰(zhàn)略，進一步增加或減少之前的城鄉(xiāng)建設用地能刺激農村建設用地的利用，提高土地利用效率，緩解城鄉(xiāng)土地供應和需求之間的矛盾，這在所有的地區(qū)廣泛歡迎。但在具體實施過程中，一些地方“增減”的聯系被疏離，出現了一些新的情況和問題，必須引起高度重視。

二、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤存在問題

1.掛鉤政策的理解有所偏差

一方面，有些地方沒有充分認識到增加和減少用地之間的聯系，也沒有充分認識到它能發(fā)揮的作用。因此，這一政策的實施效果是值得商榷的。有些地方只注重經濟效益，忽視了生態(tài)建設、文化建設等方面。還有一些指標對執(zhí)行管理的重視程度不高，導致建設用地增加或減少與土地利用規(guī)劃脫節(jié)。增加了后期實施的難度。

2.農民權益保障與安置難度較大

“掛鉤”工程的實施涉及范圍大、情況復雜，而農村居民點（宅基地）的拆遷安置始終交織在整個掛鉤工程的運行過程中。這證明了政府部門的責任是復雜的。在開展“聯動”工作之前，各級政府應考慮：在拆遷實施過程中如何提高農民的生活水平;在拆遷過程中，農民安置問題得到了妥善解決。農民在絕大多數程度上融入了向市民轉移的過程中;改善安置居民的生活質量也是一系列更廣泛問題的一部分。

3.鄉(xiāng)村規(guī)劃沒城市規(guī)劃完善

規(guī)劃是土地整理利用過程中的關鍵環(huán)節(jié)。良好的規(guī)劃可以使土地整理利用得到良好的實施效果，成為土地整理利用順利進行的重要前提。然而，目前鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃還沒有一套完善的規(guī)劃標準，大部分規(guī)劃是針對城市建設用地的。然而，隨著社會的發(fā)展，加快城市化進程的鄉(xiāng)村規(guī)劃顯得尤為重要。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃標準的缺失尤為突出。

三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議

1.完善城鄉(xiāng)利益分配，保障農村和農民權益

在規(guī)劃建設用地指標的過程中，農村地區(qū)按原用途獲得補償，但喪失了土地開發(fā)權。農村建設用地經整 理后節(jié)約出的掛鉤指標進入土地市場后，作為城鎮(zhèn)建設用地流轉，價值發(fā)生較大變化，但是變化在土地所有權或使用權變換之后發(fā)生。應該通過明晰掛鉤指標的權利內容，按照指標來源和指標產生過程，土地開發(fā)的權利應該理性地驗證和預測未來利益的合理分配，確保農村地區(qū)也可以從土地市場化的過程中得到應有的利益，避免出現第二次城市和農村地區(qū)之間的差距。農村集體土地，農民對土地承包經營權，鏈接指標交易指數的流通環(huán)節(jié)，需要考慮農村土地合同的基本特征，明確其基本內容，特別是從所有權的角度，土地流轉的供應商和需求者的全面理解潛在價值的土地產權，安全形勢，等等，并對城鄉(xiāng)之間的土地開發(fā)權進行合理分割，實現雙贏，保護農村權益。

2.開展增減掛鉤項目實施評價

研究和評估土地調控政策的實施效果，進一步分析所涉及的具體政策土地調控，確定土地的實施效果的并對其影響因素調控，使土地調控政策更好的發(fā)揮自己的作用已逐漸成為外國學者的另一個焦點。國外學者通過研究發(fā)現，土地利用規(guī)劃對研究區(qū)林地和耕地的保護具有重要作用，可以通過城市發(fā)展控制優(yōu)質耕地的流失。土地利用規(guī)劃在某些制度環(huán)境下具有較高的適應性效率，能夠有效地干預土地配置。然而，在一些制度環(huán)境下，適應性效率較低，影響土地配置的有效性。城市綠地對城市發(fā)展的控制作用也得到了學者研究的驗證。研究發(fā)現，綠化帶的寬度和位置決定了控制城市增長的效率。然而，控制區(qū)的土地利用類型和距離城市服務中心的距離對控制效率影響很大。除了區(qū)位等自然因素外，利益相關者的參與程度對土地配置的實施效率也有重要影響，公眾參與的實現有利于土地配置目標的實現。

3.創(chuàng)新農村產權制度，推動農村建設用地優(yōu)化配置

明確農村產權關系和功能，建立所有權明晰、權責明確、保護嚴密、流轉順暢的現代農村產權制度。全面落實農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和農村房屋所有權的認定、登記、發(fā)證工作。規(guī)范技術工作，加強管理指導和監(jiān)督，建立健全農村產權保護和糾紛調解機制。健全農村宅基地管理體制，控制宅基地建設強度，探索建立宅基地有償使用和有償退出機制，建立宅基地產權轉讓、交易和處置機制。

4.建立項目區(qū)招投標和規(guī)范化管理機制

在連接項目區(qū)的過程中，嚴格按條件實施項目區(qū)招標管理。如采取項目法人制度、公告制度、合同制度、招標投標制度、監(jiān)理制度、財政撥款制度、退費制度等方式進行土地復墾整理。嚴格控制流轉指標的規(guī)模，規(guī)范流轉指標的管理。不違反規(guī)劃擴大試點范圍，不利用農村土地整理過快擴大城鎮(zhèn)建設用地。在增減掛鉤的過程中實現耕地總量的動態(tài)平衡，我們不僅要注重耕地的數量，也要確保高質量的完成后，能夠做好耕地質量的評價和檢驗。

四、結語

實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，推動建立統一的城鄉(xiāng)建設用地市場，促進城鄉(xiāng)建設用地雙向互動、協調運行，是迫切而又現實的。如果在“聯動”過程中不重視綜合評價和管理，一項好的政策也會被異化為侵害農民權益和國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善制度機制設計，對進一步落實科學增減聯動政策，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

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