高 寧

一、適用條件

1.前提條件

船舶發(fā)生污染事故或者將要造成環(huán)境污染，海事機(jī)構(gòu)作出要求履行清污義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人在履行期限內(nèi)無正當(dāng)理由不履行清污義務(wù)或者沒有能力履行。

2.程序條件

程序上經(jīng)海事機(jī)構(gòu)催告后無正當(dāng)理由仍不能履行或履行不能，海事機(jī)構(gòu)作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。

3.實(shí)質(zhì)條件

實(shí)質(zhì)上因當(dāng)事人不履行法定清污義務(wù)，已經(jīng)造成海洋環(huán)境污染或形成緊迫污染威脅。

4.主體條件

海事機(jī)構(gòu)由其或委托無利害關(guān)系第三人代當(dāng)事人履行清污義務(wù)或進(jìn)行應(yīng)急防備，從而實(shí)現(xiàn)其行政管理目的。

二、操作程序

本文以《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》（海法規(guī)〔2012〕499號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）為基礎(chǔ)，結(jié)合《行政強(qiáng)制法》和《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程（2018）》相關(guān)規(guī)定，提出操作程序和要點(diǎn)。鑒于《行政強(qiáng)制法》《規(guī)定》對(duì)一般情形下的代履行程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，按照法定程序執(zhí)行即可。本部分重點(diǎn)對(duì)《規(guī)定》第二十五條中提出的簡(jiǎn)易程序，結(jié)合《行政強(qiáng)制法》第五十二條進(jìn)行討論，以期降低海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和提升行政執(zhí)法公信。

（1）海事機(jī)構(gòu)履行催告義務(wù)，有條件的制作并送達(dá)催告通知書，督促當(dāng)事人盡快履行清污義務(wù)。

要點(diǎn)提醒：《規(guī)定》第二十五條簡(jiǎn)易程序中沒有此項(xiàng)要求，但實(shí)際中海事機(jī)構(gòu)在發(fā)生污染事故后，會(huì)第一時(shí)間發(fā)出督促當(dāng)事人履行清污義務(wù)的指令或文書，若當(dāng)事人提出陳述申辯，應(yīng)充分聽取并進(jìn)行記錄，建議根據(jù)實(shí)際留存相關(guān)文書并做好相應(yīng)記錄。

（2）執(zhí)法部門提出代履行意見，制作“海事行政強(qiáng)制審批表”，報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

要點(diǎn)提醒：前提是當(dāng)事人無正當(dāng)理由，仍不能履行或履行不能。不能履行或履行不能情形比較復(fù)雜，需結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際和可能產(chǎn)生的后果，依據(jù)海事專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)予以判斷。

（3）制作“海事行政強(qiáng)制代履行決定書”，送達(dá)當(dāng)事人。

要點(diǎn)提醒：根據(jù)《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程（2018）》海事行政強(qiáng)制執(zhí)行業(yè)務(wù)流程，委托無利害關(guān)系第三人代履行的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與具有相應(yīng)條件和資質(zhì)的第三人簽訂代履行協(xié)議，約定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。為確保清污行動(dòng)快速有效，保障合理清污費(fèi)用，建議海事機(jī)構(gòu)建立委托第三方單位名錄，預(yù)簽強(qiáng)制清污代履行格式合同，明確清污行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用計(jì)算依據(jù)①海事機(jī)構(gòu)可以參照《油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》確定的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)際支出為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)行情，對(duì)不同船型、人員及設(shè)施費(fèi)用進(jìn)行合理約定，并在格式合同里予以明確。、響應(yīng)時(shí)間等問題，一旦采取海事強(qiáng)制清污時(shí)根據(jù)海事機(jī)構(gòu)要求即時(shí)啟動(dòng)合同，并按合同約定履行，減少事后紛爭(zhēng)?！兑?guī)定》中僅寫明制作決定書，未提及送達(dá)事宜，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十一條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人在場(chǎng)的，送達(dá)當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，以其他合理方式有效送達(dá)當(dāng)事人；仍無法聯(lián)系的，視情對(duì)船長(zhǎng)送達(dá)。

（4）當(dāng)事人在場(chǎng)的，責(zé)令當(dāng)事人立即予以清除，盡可能送達(dá)催告通知書，本人認(rèn)為：為確保時(shí)效性，可在送達(dá)《海事行政強(qiáng)制代履行決定書》同時(shí)對(duì)催告通知書進(jìn)行送達(dá)。當(dāng)事人不在場(chǎng)的，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能通知當(dāng)事人履行義務(wù)。

要點(diǎn)提醒：《規(guī)定》及《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程（2018）》中規(guī)定當(dāng)事人不在場(chǎng)的可以立即實(shí)施代履行。實(shí)踐中為保障當(dāng)事人合法權(quán)益，且一般情況下造成污染的責(zé)任船舶會(huì)在現(xiàn)場(chǎng)，建議海事機(jī)構(gòu)對(duì)不在場(chǎng)當(dāng)事人采取有效方式進(jìn)行聯(lián)系，如以電話、電郵、傳真等形式盡可能予以告知，也可通過登輪、VHF等形式對(duì)船長(zhǎng)進(jìn)行告知，并記錄告知情況。如經(jīng)催告，當(dāng)事人履行清污義務(wù)的，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)停止代履行。

（5）當(dāng)事人不能清除、清除不能或者不在場(chǎng)的，立即實(shí)施代履行。代履行時(shí)，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場(chǎng)，并派兩名以上執(zhí)法人員到場(chǎng)監(jiān)督。當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見證人到場(chǎng)。

要點(diǎn)提醒：A.實(shí)施代履行時(shí)，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場(chǎng)，并派兩名以上海事執(zhí)法人員到場(chǎng)監(jiān)督，并通過執(zhí)法記錄儀等設(shè)備對(duì)執(zhí)法過程進(jìn)行記錄，對(duì)海上清污形勢(shì)作出準(zhǔn)確合理判斷，指導(dǎo)清污單位按照最恰當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)施，避免因委托第三人不當(dāng)履行行為對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害。對(duì)當(dāng)事人在強(qiáng)制清污中提出的意見和建議，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真聽取。B.當(dāng)事人不在場(chǎng)的，建議海事機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)相關(guān)人員作見證人或委托公證人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行公證。C.代履行中，委托第三人應(yīng)按照海事機(jī)構(gòu)指揮要求開展清污工作，并將投入工作力量及效果及時(shí)報(bào)告海事機(jī)構(gòu)，海事機(jī)構(gòu)結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督情況予以確認(rèn)。D.代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式進(jìn)行，在實(shí)施過程中海事機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)委托第三人不具備相應(yīng)海上清污能力的，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)解除和委托第三人合同，另外挑選合適方實(shí)施代履行。

（6）代履行過程中出現(xiàn)《行政強(qiáng)制法》第三十九條、第四十條規(guī)定的中止或終結(jié)執(zhí)行情形的，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)制作“海事行政強(qiáng)制執(zhí)行中止決定書”或“海事行政強(qiáng)制執(zhí)行終結(jié)決定書”，報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，送達(dá)當(dāng)事人中止或者終結(jié)行政強(qiáng)制執(zhí)行。

（7）代履行實(shí)施完畢后，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)制作“海事行政強(qiáng)制現(xiàn)場(chǎng)筆錄”，記載代履行情況，交當(dāng)事人或者見證人、代履行人簽名（蓋章）。當(dāng)事人拒絕簽名（蓋章）的，在筆錄中予以注明。

要點(diǎn)提醒：現(xiàn)場(chǎng)筆錄記載情況應(yīng)準(zhǔn)確清晰，避免使用模糊或不確定語言描述，簽名或蓋章應(yīng)完整有效，當(dāng)事人不在場(chǎng)的，海事機(jī)構(gòu)可以邀請(qǐng)見證人或公證人員進(jìn)行簽名或蓋章，以體現(xiàn)代履行的公正和真實(shí)。

（8）當(dāng)事人不在場(chǎng)的，應(yīng)當(dāng)事后立即通知當(dāng)事人。

要點(diǎn)提醒：《規(guī)定》沒有對(duì)通知的方式予以明確，建議參考《民事訴訟法》和《海事訴訟特別程序法》第七章關(guān)于送達(dá)的要求執(zhí)行，并按要求填寫“海事行政強(qiáng)制文書送達(dá)回證”。

三、需要澄清的幾個(gè)問題

1.履行主體問題

《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定：“……，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行?！币来艘?guī)定，代履行主體可以有兩個(gè)，一是海事機(jī)構(gòu)，二是無利害關(guān)系第三人。

鑒于在清污實(shí)踐中對(duì)海事機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)的職務(wù)行為和代履行的污染清除行為有時(shí)候難以區(qū)分，法院對(duì)海事機(jī)構(gòu)工作人員和公務(wù)船艇能否主張清污費(fèi)用存在不同見解①根據(jù)最高人民法院民事裁定書（2012）民申字第212號(hào)裁定，海事機(jī)構(gòu)使用自有船艇參與清污，由此支出的費(fèi)用超出了正常的辦公支出，超出的費(fèi)用應(yīng)由污染責(zé)任人承擔(dān)，根據(jù)（2010）粵高法民四終字第241號(hào)判決書對(duì)于執(zhí)法人員參加清污人員費(fèi)用不予支持。，同時(shí)海事機(jī)構(gòu)既是決策者又是執(zhí)行者，難以保障當(dāng)事人合法權(quán)益和代履行的公平、公正。為減少紛爭(zhēng)，在社會(huì)清污力量能滿足要求的情況下，不建議海事機(jī)構(gòu)直接作為強(qiáng)制清污履行主體。

無利害關(guān)系第三人，是指代履行主體不能與海事機(jī)構(gòu)有隸屬關(guān)系或者利害關(guān)系，也不應(yīng)與當(dāng)事人有任何利害關(guān)系。本人認(rèn)為，對(duì)與當(dāng)事人簽訂《船舶污染清除協(xié)議》的簽約方可以理解為有利害關(guān)系第三人，因?yàn)樵诋?dāng)事人發(fā)生污染事故后其本應(yīng)擔(dān)負(fù)清污責(zé)任，其履行清污義務(wù)是基于法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不宜作為無利害關(guān)系的代履行主體。

2.適用程序問題

在《行政強(qiáng)制法》中沒有規(guī)定一般程序和簡(jiǎn)易程序，但其第五十二條規(guī)定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物，當(dāng)事人不能清除的，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在事后立即通知當(dāng)事人，并依法作出處理?！痹摲ㄒ?guī)對(duì)強(qiáng)制清除污染物在緊急處理下的程序進(jìn)行了例外規(guī)定，但并沒有對(duì)簡(jiǎn)易程序進(jìn)行規(guī)范。為此，《規(guī)定》第二十五條中規(guī)定，需要立即清除水上、水下礙航物或者污染物的，海事管理機(jī)構(gòu)可以按以下簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┐男?，并提出了?jiǎn)易程序的做法。

鑒于強(qiáng)制清污時(shí)間的緊迫性，在海事強(qiáng)制清污代履行中可以在一般程序的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化，但由于部海事局《規(guī)定》僅是規(guī)范性文件，且強(qiáng)制清污代履行會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生較大影響（一般會(huì)產(chǎn)生高額的清污費(fèi)用，且事后索賠環(huán)節(jié)往往比較復(fù)雜），建議海事機(jī)構(gòu)在《規(guī)定》第二十五條基礎(chǔ)上借鑒《行政強(qiáng)制法》第五十二條關(guān)于程序的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際盡可能地完善執(zhí)法情況記錄，規(guī)范文書送達(dá)，以更好地降低海事行政強(qiáng)制執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)以后可能產(chǎn)生的清污費(fèi)用索賠訴訟。

3.當(dāng)事人認(rèn)定問題

船舶污染損害是一種侵權(quán)行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任，但《規(guī)定》中沒有對(duì)“當(dāng)事人”給出明確定義?！?992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》規(guī)定，“所有人”是指登記為船舶所有人的人，如果沒有登記，則是指擁有該船的人?！?001年燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》規(guī)定，“船舶所有人”系指船舶的所有者，包括登記所有人、光船承租人、船舶經(jīng)理人和經(jīng)營(yíng)人?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》沒有對(duì)承擔(dān)責(zé)任的“所有人”進(jìn)行定義，綜合第十一條、十四條②第十一條和十四條分別規(guī)定了中國(guó)籍船舶的所有人、經(jīng)營(yíng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)建立健全安全營(yíng)運(yùn)和防治船舶污染管理體系和制定防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)。和四十八條相關(guān)規(guī)定，可以看出中國(guó)籍船舶的所有人、經(jīng)營(yíng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)船舶污染事故損害賠償責(zé)任。因此，從公約和行政法規(guī)規(guī)定看，以上主體應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為當(dāng)事人。

同時(shí)，基于船長(zhǎng)管理和運(yùn)營(yíng)船舶的需要，SOLAS公約中對(duì)船長(zhǎng)“絕對(duì)權(quán)力”進(jìn)行了描述：“船東、租船人、船舶經(jīng)營(yíng)公司或任何其他人不得阻止或限制船長(zhǎng)根據(jù)其專業(yè)判斷為海上人命安全和保護(hù)海洋環(huán)境而做出或執(zhí)行任何必要的決定。”ISM規(guī)則和NSM規(guī)則規(guī)定：公司應(yīng)當(dāng)在安全管理體系中確立船長(zhǎng)的絕對(duì)權(quán)力和責(zé)任，以便做出關(guān)于安全和防污染事務(wù)的決定并在必要時(shí)要求公司予以協(xié)助。因此，本人理解船長(zhǎng)在防污染事務(wù)中可以代表“當(dāng)事人”做出決定，污染事故責(zé)任船長(zhǎng)可以被視為強(qiáng)制清污代履行當(dāng)事人的代理人（但在“海事行政強(qiáng)制代履行決定書”中不能直接填寫船長(zhǎng)為當(dāng)事人）。

鑒于強(qiáng)制清污的緊迫性和操作的可行性，海事機(jī)構(gòu)在送達(dá)決定、履行告知、邀請(qǐng)見證、文書簽字等法定程序中，若聯(lián)系當(dāng)事人不便或不能時(shí)，可以視船長(zhǎng)為當(dāng)事人代理人，由船長(zhǎng)代為履行簽收或見證義務(wù)。

4.文書送達(dá)問題

有效送達(dá)相關(guān)行政執(zhí)法文書，既是程序合法的需要，也是保障當(dāng)事人合法權(quán)益的重要手段。在《行政強(qiáng)制法》和《行政訴訟法》中沒有對(duì)送達(dá)進(jìn)行專門規(guī)定，實(shí)踐中可以參考《民事訴訟法》中的一般規(guī)定和《海事訴訟特別程序法》第七章關(guān)于送達(dá)的特別規(guī)定執(zhí)行。《民事訴訟法》規(guī)定了直接送達(dá)、留置送達(dá)、電子送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、公告送達(dá)等多種方式，可以直接使用。

同時(shí)，鑒于強(qiáng)制清污涉外可能性較高，且需要盡快送達(dá)，在《海事訴訟特別程序法》規(guī)定了可以采取向受送達(dá)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立的代表機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)或者業(yè)務(wù)代辦人送達(dá)以及通過能夠確認(rèn)收悉的其他適當(dāng)方式送達(dá)的方式。國(guó)外航運(yùn)公司可能在中國(guó)設(shè)有代表機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)或者業(yè)務(wù)代辦人，向其送達(dá)往往較為便捷和迅速。對(duì)于通過能夠確認(rèn)收悉的“其他適當(dāng)方式”，包括傳真、電郵或其他網(wǎng)絡(luò)通信工具等方式送達(dá)，要注意收集和保存“確認(rèn)收悉”的證據(jù)，如電子郵箱回執(zhí)等。

四、注意事項(xiàng)

（1）在發(fā)生船舶污染事故后，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)明確法律定位，污染清除責(zé)任主體在當(dāng)事人，海事機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，應(yīng)積極協(xié)調(diào)、協(xié)助當(dāng)事人組織開展污染清除工作，為當(dāng)事人組織開展清污提供力所能及的便利條件，既要全面有效履行職責(zé)，又不能越俎代庖超越職權(quán)，要準(zhǔn)確把握強(qiáng)制清污代履行的適用條件，恰當(dāng)而不失時(shí)機(jī)地開展強(qiáng)制清污代履行。

（2）強(qiáng)制清污代履行作為行政強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)以《行政強(qiáng)制法》第五十二條基本要求為原則，結(jié)合《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程（2018）》基本要求和《規(guī)定》簡(jiǎn)易程序內(nèi)容，在清污實(shí)踐中盡可能地完善程序，為后續(xù)清污費(fèi)用索賠提供實(shí)體和程序上的支撐，不能因陋就簡(jiǎn)，隨意簡(jiǎn)化程序。

五、結(jié)語

綜上，在強(qiáng)制清污代履行過程中，程序公正與實(shí)體公正同等重要，且程序公正會(huì)為實(shí)體公正提供支持和保障，海事機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步強(qiáng)化程序意識(shí)，提早做好代履行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，以便在發(fā)生油污損害突發(fā)事件時(shí)能夠從容應(yīng)對(duì)，及時(shí)和消除污染損害，嚴(yán)格依法、高效有序地履行好國(guó)家賦予的法定職責(zé)。