呂德文

“歷史遺留問題”之所以成為“問題”，關鍵還是社會轉型帶來的利益調整、價值轉變及國家與個體關系變遷重新激活了已然“封存”的記憶。在這個意義上，只要社會轉型未能完成，“歷史遺留問題”就始終無解。信訪治理應該改變思維，不應再追求徹底化解積案，而應著眼于維持底線秩序。

這些年來，筆者每到一個地方做田野調查，總會遇到幾個在當地甚是有名的上訪者。上訪者孜孜以求于獲得公正對待，基層干部卻對此束手無策，遂演化成為鬧訪、纏訪等影響基層社會穩(wěn)定的大事。細究起來，此事多與“歷史遺留問題”有關。既然是“歷史”，說明確有其事;而又“遺留”下來，說明此事未結：仍定義為“問題”，則此事不處理還不行。圍繞著“歷史遺留問題”，各方在情理法之間努力尋找均衡而不得，導致即便在“案情事明”的情況下，也難以了結信訪事項。為何？在筆者看來，這很可能與“歷史遺留問題”的復雜構成有關。當前信訪處置的原則，往往與“歷史遺留問題”的性質背道而馳，使得問題無解。

從字面上看，“歷史遺留問題”有三個構成要素。（1）歷史。其實質是指問題的時間要素。即，事情并非現(xiàn)在產生的，而是過去發(fā)生的。通常而言，“歷史”意昧著現(xiàn)場消失、記憶模糊、當事人不在，以至于證據不足、事實不清。（2）遺留。其實質是指問題的處理痕跡。即，事情雖在歷史上客觀存在，但其轉化為“問題”卻是在現(xiàn)實情境中激活的。一般而言，事情之所以成為問題，或是過去未曾處理，或是處理不徹底，但終歸是因為有現(xiàn)實的“情、理、法”的參照，讓當事者有理由質疑過去。（3）問題。其實質是指當事者或被訴求對象（政府）將之“當回事”。當事者將過去的事情當做問題，顯然是有現(xiàn)實動機，為名（名譽）、為利、為氣（出氣，背后是道義、公平），都是常有的。

在信訪問題的處理過程中，無論是上訪者還是地方政府，首先重視的都是“問題”這個要素。一方面，上訪者必須將過去的事情“問題化”，以此為自己的訴求尋找理由;另一方面，各級政府必須將上訪行為本身“問題化”，如此才有動力處理信訪問題。這制造了“歷史遺留問題”處置的第一個難題：上訪者往往容易站在個人立場去定義過去的事情，但信訪部門首要做的是對其上訪行為進行定性，對過去事情的看法是服務于信訪的分類治理的。具體而言，上訪者的潛在假設是其上訪行為是正當的——并不是黨和政府賦予了其信訪權利，而是過去的事情本身就不公。但在信訪部門看來，信訪事由客觀上存在有理和無理之分——哪怕上訪者有信訪權利，也不能抹殺這一區(qū)別。

問題在于，一旦上訪者執(zhí)著于其所稱的“理由”，并不斷重申其訴求，就很容易激活信訪權利，讓各級政府無從回避，進而不得不以“維穩(wěn)”之邏輯應對之。反過來，一旦地方政府能夠有效化解上級壓力，并有足夠能力應對上訪者的挑戰(zhàn)，也可能對上訪者的正當“理由”視而不見，侵害上訪者的信訪權利。這造成的悖論是，越是敢于越界鬧訪、纏訪者，越容易得到地方政府的重視，也越容易得到意外之財;而越是講理、守規(guī)矩的上訪者，越容易被地方政府忽視，其權利訴求越難以得到回應。無論是哪一種情形，“歷史遺留問題”都未得到有效處置。在前一種情形中，哪怕信訪部門真的將事情搞清楚，并證明上訪者“無理”，但往往也會迫于維穩(wěn)壓力而對鬧訪、纏訪者作出讓步。在后一種情形中，信訪部門根本就無動力去搞清楚事情原委，而很容易以無政策依據為由，將過去的事情重新“封存”。

筆者多次接觸過與特定時代有關的歷史遺留問題，案由大抵是上訪者在“文革”時期因言行不符合當時的政治標準，而被單位辭退，返鄉(xiāng)成了一名普通農民;改革開放后，因種種原因未落實政策（因而無檔案記錄），或政策落實不太合適（如未恢復工作，而是代之以補發(fā)工資，并按當時的標準作了適當補償），此類問題甚是難辦。理論上，此類問題早已了結，不應該存續(xù)于今。但在現(xiàn)實中，當事人或因生活困難，或因特定政治信息的傳遞，或要對自己的人生作一個交代，很可能要地方政府給個“說法”。地方政府因無政策依據，只能具體問題具體分析。多數情況下，信訪部門并不依據事情的是非曲直進行處理，而只是根據上訪者的行為作相應處置。

上訪者之所以能夠將過去的事情“問題化”，而信訪部門之所以能夠對過去的事情作適當的定性，源于對此事的處理痕跡。只要存在對過去事情的處理痕跡，必定會涉及對問題本身的看法。在一定意義上，處理痕跡是否為當事者及相關方認可，取決于特定社會情境。麻煩就在于，社會情境本身是多變的，普通民眾及政府在特定社會情境中的地位也是不斷變化的，這就導致對過去的事情及其處理痕跡的看法，會因時因地而改變。這導致了“歷史遺留問題”處置的第二個難題：過去的事情并不存在純粹客觀的“事實”，地方政府、上訪者都在爭奪“歷史遺留問題”的定義權。麻煩在于，在情理法中，人們總是可以找到有利于自己的“道理”。一般而言，信訪部門處置“歷史遺留問題”的重要原則是依法，有政策依據，法大于情理;但對普通民眾而言，其上訪的動機主要是基于情和理，合不合法、有無政策依據，反倒是不甚重要的。由此，對“歷史遺留問題”的定義權往往表現(xiàn)為法和情理之間的矛盾。

信訪部門處置“歷史遺留問題”的重要原則是依法，有政策依據，法大于情理;但普通民眾上訪的動機主要是基于情和理，合不合法、有無政策依據，反倒不甚重要。

時至今日，依法接訪已是基層信訪部門的基本工作準則;但在爭奪定義權的意義上，與上訪者講法律顯然還不夠。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信訪部門負責人，都是綜合素質比較高的“中堅干部”：首先，他們必須善于學習，不僅熟悉信訪條例，還要熟悉與農民日常生活密切相關的法律，如土地承包法、水法、婚姻法、社會救助暫行辦法等，如此才能保證依法接訪;其次，他們必須熟諳鄉(xiāng)村倫理，所謂“動之以情、曉之以理”，只有深刻理解地方性規(guī)范，才能回應上訪者的情理邏輯;再次，他們還要有權威，最好嗓門大、塊頭大，有不怒自威的形象，如此才能主導接訪過程。為了確保“依法”這一原則，免得陷入各種情理之中糾纏不清，接訪流程本身也很重要。刻板、按部就班、公事公辦的官僚制原則，是保證接訪者權威、確立信訪部門主導權的關鍵。比如，在上訪者邁入信訪部門的那一刻起，接訪者最好謹言慎行，盡量采用文字工具：記錄好上訪者陳述的事實及表達的訴求后，讓其簽字、按手印;然后才言簡意賅地依據相關法律政策作出解釋。

對于大部分“講理”（包括“法大于情理”這個共識）的上訪者而言，法律的威嚴、行政的理性化以及接訪者的權威，足以阻止其借鄉(xiāng)間情理獲利的機會主義心理：哪怕是有一定心理準備的上訪者，也很清楚欲實現(xiàn)其訴求，得付出一定的時間和心理代價。問題恰恰在于，對于一部分“認死理”的上訪者而言，他們決心夠大、心理能量也夠強，可以不計成本地上訪，基層干部慣用的法治邏輯是無效的。并且，在實踐中，鄉(xiāng)間情理很容易與國家政治發(fā)生勾連，借用政治話語來壓倒法治邏輯。熟悉基層的人都知道，這十余年間，國家與農民關系中的政治正確發(fā)生了逆轉。在農村稅費改革以前，政治正確是“國家是沒有錯的”;但農村稅費改革后，政治正確則變成為“老百姓是沒有錯的”。針對上訪者的各種訴求，地方政府往往只有說服的責任，而無壓服的權力。在地方政府與“認死理”的上訪者間的較量中，地方政府多半會敗下陣來。

前些年，中央和各級政府集中化解信訪積案。地方政府除了花大力氣梳理案情，做到“案清事明”，并在遵循法律的前提下，曉之以理、動之以情之外，無論上訪者是否有理，幾乎都會以困難救助的名義給予一定的“賠償”。這個“賠償”雖有“人民內部矛盾人民幣解決”的嫌疑，其負面作用毋庸置疑。但仔細琢磨，經濟補償或許是化解信訪積案、解決“遺留”問題的最有效的方法。貨幣這個尺度，可謂是超越時空、超越不同類別的等價物。通過來回計算，反復討價還價，基本上把上訪者在慢慢上訪路中花費的經濟成本、付出的機會成本，乃至于產生的諸多怨氣，在簽息訪協(xié)議的那一刻固定下來。如果沒有特別的刺激物，社會情境不再急劇變化，這個處理痕跡是可以保持相當一段時間的。

在農村稅費改革以前，政治正確是“國家是沒有錯的”;但農村稅費改革后，政治正確則變成為“老百姓是沒有錯的”。針對上訪者的各種訴求，地方政府往往只有說服的責任，而無壓服的權力。

只不過，人算不如天算，在一定的治理規(guī)模內，總有一些意外因素導致這些處理痕跡不再有約束力。比如，上訪者在獲得“賠償”后，因各種原因家庭重新陷入困難境地，再向政府要“困難救助”就再正常不過。再如，長期上訪者其實很難重歸家庭及社區(qū)生活，一些家庭矛盾及鄰里糾紛，很容易使其重新走上慢慢上訪路——對于相當一部分老上訪者而言，上訪其實是一種生活方式。筆者碰到過幾個老上訪者，其妻子、子女都因其長期上訪而與其關系緊張;信訪工作者的“曉之以理、動之以情”之所以奏效，關鍵是做通了其家人工作，讓其能夠順利回歸家庭生活。當然，一些有經驗的信訪工作者，在上訪者剛開始赴京訪，并有成為老上訪戶的苗頭之時，即花大力氣做通其家人工作，從而防止事情變糟。只不過，這種工作方法本身就意昧著，地方政府不僅要對信訪積案負責，還要對上訪者本人及其家庭負責——這是一種近似于無限責任的處理方式，在處理“遺留問題”的過程中制造新的后遺癥，是一種必然邏輯。

如此，越來越多的有經驗的信訪工作者意識到，“歷史遺留問題”處置的關鍵可能不在“問題”，也不在“遺留”，而在“歷史”。簡言之，因時間制造的問題，只能通過時間自然解決。筆者在翻看各種“歷史遺留問題”的檔案資料時，發(fā)現(xiàn)過去的處理痕跡，不能不說“合理”，當事人和信訪部門在當時都認為此事已了結（故而會痛快地簽署協(xié)議），可是，這些“歷史遺留問題”多半會“翻案”，其原因何在？這恐怕不能歸昝于當事人“言而無信”，也不能說信訪部門“和稀泥”，而是“歷史遺留問題”本身存在難以解決的內在矛盾——這是無法用“具體問題具體分析”來應對的。其內在矛盾主要有二：其一，多數“歷史遺留問題”很難完全還原。即便是存在處理痕跡，甚至有對過去發(fā)生的事情的敘述，也多少會存在模糊之處。隨著時間的推移，很多當事人，以及處理此事的政府官員，都已不在人世，“死無對證”是諸多“歷史遺留問題”的痼疾。更關鍵的是，哪怕事情得以還原，也面臨著不同時期判斷標準不同，導致對“問題”難以定性。其二，多數“歷史遺留問題”并非個案，而是牽扯到某個特定群體。如采取個案處置原則，很可能牽扯到同一群體的集體訴求。并且，相似遭遇的其他群體也會根據“類比”原則，提出類似訴求。如此，“歷史遺留問題”就像是一個導火索，拔出蘿卜帶出泥。對于地方政府而言，處理一個個案并非難事，但如因處理一個個案而牽扯出更多的問題，則是難以承受的。

當前，地方政府面臨的集體上訪問題，很多十分復雜，也很不好解決。比如，解決民辦老師大量待遇問題，但數量更為龐大的代課老師該不該享受？筆者碰到一位老上訪戶，之前在鄉(xiāng)村小學敲鐘，偶爾代過一兩次課，卻也要求享受代課教師待遇。

從時間維度看，“歷史遺留問題”之所以成為“問題”，并非過去發(fā)生的事情本身具備“問題”的要素，而是社會轉型賦予了特定事件、人群“問題”的性質。近些年來，“單一公民身份”認同越來越深入人心，國家與個體的權利義務關系也發(fā)生了巨大變化，基于地域、戶籍、身份不同而采取的差異化的制度安排，越來越受到質疑，人們也越來越強調個體權利的伸張。因此，在鄉(xiāng)村教師群體中.因歷史原因造成的公辦老師、民辦老師及代課老師的身份差別，在現(xiàn)實中逐漸失去了合法性。

中國鄉(xiāng)村正處于巨變之中，很多矛盾是以“歷史遺留問題”的面貌出現(xiàn)的。如上所述，“歷史遺留問題”之所以成為“問題”.關鍵還是社會轉型帶來的利益調整、價值轉變及國家與個體關系變遷重新激活了已然“封存”的記憶。在這個意義上，只要社會轉型未能完成，“歷史遺留問題”就始終無解。信訪治理應該改變思維，不應再追求徹底化解積案，而應著眼于維持底線秩序。

近年來，“單一公民身份”認同越來越深入人心，基于地域、戶籍、身份不同而采取的差異化制度安排，越來越受到質疑，人們也越來越強調個體權利的伸張。

責任編輯：尚國敏