金磊

[摘? 要]巡視巡察工作是落實全面從嚴治黨，加強黨內監(jiān)督的重要措施?，F(xiàn)實中依然有邊際效應的“上緊下松”、同體監(jiān)督的“燈下黑”以及熟人社會的巡察質效受損的情況。近年來，不少地區(qū)已經(jīng)進行了交叉巡察的有益探索，取得了一定效果，特別是對于破解熟人社會的影響具有較大作用。當然需要直面的是交叉巡察干部培養(yǎng)的悖論、領導體制及質效延伸的問題。對于完善交叉巡察需要從系統(tǒng)化、規(guī)范化和本質化三個方面解決，換言之，系統(tǒng)化是要建立巡視巡察同頻共振，實現(xiàn)常規(guī)巡察和專項巡察相結合;規(guī)范化是設定較高的領導體制，以回避制度為補充，以問責機制為保障;實質化則主要是走群眾工作路線和強化巡察干部自我修養(yǎng)。

[關鍵詞]交叉巡察;熟人社會;系統(tǒng)化;規(guī)范化;實質化

[中圖分類號]D262.6;D630.9? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）11-0044-08

巡察是巡視工作向基層延伸的有效方式，是落實全面從嚴治黨要求、完善基層黨內監(jiān)督的重要措施，是密切黨群干群關系、鞏固黨的執(zhí)政基礎的重要途徑。[1]中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議明確指出，深化政治巡視。深入開展巡察工作。建立巡視巡察聯(lián)動機制，構建上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。以基層黨組織領導班子及其成員特別是一把手為巡察重點，探索開展縣（市、區(qū)、旗）交叉巡察、專項巡察等方式方法，著力發(fā)現(xiàn)解決群眾身邊的不正之風和腐敗問題，推動全面從嚴治黨在基層見到實效。交叉巡察工作經(jīng)過了幾年的探索和實踐，現(xiàn)已得到中紀委的肯定和支持，但是需要明確的是交叉巡察的相關理論尚未成熟，一些實踐探索的做法還沒有提升為理論，依然存在一些缺陷有待補足。因此有必要對于實踐中的相關做法進行總結、提煉和完善，以更好指導交叉巡察實踐的深入探索和開展。

一、交叉巡察的實踐

巡視，特別是中央巡視實際上屬于異地監(jiān)督，且層級和站位高，而巡察基本都是本地區(qū)的同體監(jiān)督，難免出現(xiàn)巡得不深，察不到位的情況。因此如何發(fā)揮巡察的利劍作用，成為各地思考的問題。現(xiàn)實需要是實踐的起因和先導，近年來不少地區(qū)已經(jīng)進行了交叉巡察的有益探索，特別是2016年以來關于交叉巡察的做法屢見報端。

（一）交叉巡察的現(xiàn)實需要

1.邊際效應的“上緊下松”現(xiàn)象。黨的十八大以來，全面從嚴治黨，中央高度重視巡視工作，中央和省級巡視工作如火如荼，利劍作用有效發(fā)揮，所向披靡，在正風肅紀，特別是反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要的作用，黨心民心為之一振，黨風政風為之一新。而巡察也是落實全面從嚴治黨要求，是對巡視工作向基層的有效延伸，實際巡視巡察工作存在上下位階關系。當然，不可否認的是相比較于巡視工作，巡察工作雖然也在不同程度上開展了工作，但其影響沒有那么深入。加之在黨建工作中也存在著邊際效應遞減的現(xiàn)象。比如在一些基層單位中有的干部依然存在著反對“四風”問題是領導干部的事，和普通干部關系不大的思想。所以實際在黨建方面一定程度上存在“上緊下松”的現(xiàn)象，基層的監(jiān)督工作有待加強。如，有的論者指出，基層存在干部精神紀律渙散，監(jiān)督欠缺、乏力等問題，甚至基層“四風”問題和腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，觸目驚心。[2]而所謂基層正是與人民群眾最貼近的部門和位置，在人民群眾身邊發(fā)生不作為、亂作為，甚至貪腐，勢必損害民眾信任和支持，傷害與人民群眾的魚水感情。基層的問題實質是根基的問題，不得不重視。

2.同體監(jiān)督的“燈下黑”問題。巡視巡察工作是黨內監(jiān)督的重要手段，從監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關系而言，中央派駐各省的巡視基本都是屬于異體監(jiān)督，但中央和省級的巡視工作又囿于人力、物力、地域等的限制，很難形成對基層巡視的全覆蓋、常態(tài)化。[3]所以又規(guī)定了市級以下建立巡察工作制度，而市級以下單位開展的巡察工作雖然不同于單位內部的紀檢監(jiān)察，但大體上仍屬于同體監(jiān)督的模式。以“單位內置式”黨政監(jiān)督機構為代表的同體監(jiān)督，往往權威不足，尤其對于單位一把手的監(jiān)督困難。而上文中提到的基層的問題，一般又具有地區(qū)特殊性、復雜性和隱蔽性的特點，埋藏深，牽扯廣，同體監(jiān)督的方式不易發(fā)現(xiàn)，也就是存在一定程度上的“燈下黑”問題。當然，有一些“燈下黑”的問題是客觀原因造成的，確實難以發(fā)現(xiàn)。另一些則是主觀方面的原因，或者不愿，或者不敢發(fā)現(xiàn)相關問題，而這實際又是兩方面的問題，一是巡察干部自身的素質問題，二是與“熟人社會”的影響有關。

3.“熟人社會”造成巡察質效受損。中國古代一直奉行禮法并行的行為規(guī)范模式，即在現(xiàn)實社會中存在兩種性質不同的行為規(guī)范，一是建構在正式的法律和制度之上的正式的行為規(guī)范，二是建立在人情和倫理關系基礎之上的非正式的行為規(guī)范[3]。加之綿延兩千年的皇權人治思想的影響，綱常倫理的思想深入人心，人們更注重倫理道德和人情關系，對于正式的法律制度存在一種機會主義的心態(tài)。民如此，官亦如此，實際形成一種“人情社會”或者說“關系社會”?？梢哉f雖然我們現(xiàn)代社會已是法治社會，但人情關系的影響依然不容忽視，各種“熟人社會”“小圈子”“關系網(wǎng)”依然存在。特別是這種人情世故影響巡察工作人員的情況，對于巡察工作深入開展和強化巡察工作質效，卻并沒有什么好處。如有的調研一針見血指出“熟人社會”不同程度上出現(xiàn)套近乎、探情況、打招呼、顧情面、透消息影響巡察，造成巡察人員思想有壓力、不愿被抽調，被巡察對象不主動配合，干部群眾反映問題有顧慮，巡察質效打折扣的影響和弊端[4]。

在這樣的現(xiàn)實背景下，各地積極進行了巡察工作的有益探索，其中最有成效的是交叉巡察的工作方式。

（二）交叉巡察的方式

2016年以來全國多地已經(jīng)紛紛進行交叉巡察的實踐探索，破除“熟人社會”對巡察工作的人情干擾，如河北衡水實行跨縣域異地交叉巡察，浙江桐廬實行縣域內部跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)交叉巡察，江西新余實行市直單位部門跨系統(tǒng)交叉巡察[5];再如，云南曲靖自2017年以來，整合巡察力量，構建了以“互派式”“滾動式”“全員式”為主要內容的交叉巡察機制[6]。2018年3月底至5月北京16個區(qū)采取交叉方式同步開展“四風”問題專項巡察[7]，等等。

概括起來，交叉巡察主要有以下幾種方式：一是互派式交叉巡察，又稱簡單交叉式巡察。即甲乙兩地交換巡察，基本的操作即是甲乙兩地協(xié)調，互派巡察組進行巡察。這種巡察方式是最初級的巡察方式，基本實現(xiàn)異體監(jiān)督，比如“讓盯調料鋪的，去查五金店”。但簡單交叉巡察仍存在一些問題，可能經(jīng)過雙方協(xié)調或利益交換被掩蓋過去的情況。二是推磨式交叉巡察，又稱滾動式交叉巡察。即甲地的巡察組巡察乙地，乙地的巡察組巡察丙地，丙地的巡察組巡察甲地。比如衡水市制定實施的《關于開展市縣交叉聯(lián)動巡察工作的實施方案》，規(guī)定由市委巡察辦統(tǒng)一組織，在市委巡察組的指導下，甲縣巡察乙縣，乙縣巡察丙縣，以此類推，開展“推磨式”巡察。這種方式適合三個以上地域或部門進行交叉巡察，相比較簡單交叉巡察，這種巡察方式涉及面更廣，掩飾隱瞞問題的難度和成本相應增加，且這種巡察方式一般會有共同的上級作為領導進行組織協(xié)調。三是全員式交叉巡察，又稱人員混合交叉巡察。這種方式是分別從不同單位抽調干部作為巡察人員，打散后重新組成幾個巡察組進行交叉巡察。比如桐廬縣分別從14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢、“三資”管理、招投標服務等職能科室骨干人員組建巡察組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記任組長，縣巡察領導小組統(tǒng)一調度，按照異地交叉原則巡察。還有的是將以上不同方式綜合運用形成交叉巡察機制進行實踐探索。

當然，不同的交叉巡察方式會有不同的成效，總體來看交叉巡察在破解“熟人社會”的影響中發(fā)揮了重要作用，綜合各地的實踐來看，這也是交叉巡察制度創(chuàng)立的主要原因之一。

（三）交叉巡察的實踐效果

巡察是巡視向基層監(jiān)督的進一步延伸，巡察同樣具有巡視的利劍作用。交叉巡察作為巡察的一種方式，其具有巡視巡察的作用，同時還有其獨有的實踐效果。

1.交叉巡察破除人情藩籬。交叉巡察的主要意義在于，最大程度減少關系網(wǎng)和說情風對基層巡察工作的干擾，解決基層巡察“巡不深、察不透”的問題。陌生的巡察人員進入被巡察單位，不會被人情世故打擾，更專心開展巡察工作。在巡察工作中，巡察工作人員查找、發(fā)現(xiàn)問題和情況，一就是一，不會過多考慮遮丑問題，直接向巡察辦和巡察工作領導小組匯報，由上級進行審核把關，按程序和規(guī)定辦理。比如，自2016年6月份以來，衡水市對11個縣（市、區(qū)）的17個縣直部門開展了交叉聯(lián)動巡察，共發(fā)現(xiàn)各類問題403個、線索46條，提出針對性意見建議178條[5]，展現(xiàn)了交叉巡察工作強大效用。

2.交叉巡察提升巡察質效。根據(jù)相關統(tǒng)計顯示，新余市開展交叉巡察工作以來，已發(fā)現(xiàn)問題331個，提出意見和建議303條，移交問題線索82件。問題線索轉立案查處副縣級以上黨政領導干部14人，其中7人被移送司法機關。交叉巡察，讓利劍作用得到更加有效發(fā)揮。[8]當局者迷，旁觀者清。交叉巡察為可以為巡察工作提供另類思路，跳出山來再看山，以外行的視角查內行，避免了因思路同化而導致的監(jiān)督缺位以及“燈下黑”的問題。長期巡察的工作人員，可能在一定程度上禁錮思維，甚至對某些本就不合理的問題和情況，見怪不怪而習以為常，導致一些問題“查不透”。人都有惰性，巡察人員也是如此，在輕車熟路的工作崗位上難免掉以輕心或有所疏忽，而到了新的環(huán)境新的巡察單位中，就會提高認識，跳出局限性思維開展監(jiān)督，會使巡察更加深入。所以抽調其他干部進行交叉巡察，對于提升巡察質效，培養(yǎng)干部的綜合素質，以及激活干事創(chuàng)業(yè)的活力均具有重要意義。

不僅如此，交叉巡察的工作方式下，不同的巡察組之間會形成一種良性的積極的競爭力，無形中形成一種“學、比、趕、超”的良好氛圍，實際提高了巡察工作效率。

3.交叉巡察促進整改落實。交叉巡察把深藏的問題查找出來，通過巡察工作匯報、巡察工作總結和反饋，將相關問題上報上級紀委，由紀委、巡察辦、巡察組共同敦促整改落實，對于徹底改進工作作風，堅決抵制“四風”問題，搞好群眾工作路線，具有重要意義。甚至有的交叉巡察還打破“被巡察單位由哪個巡察組巡察，就由哪個巡察組回訪”的固定模式，實行交叉回訪，實際相當于進行了兩輪的督促，對于問題的整改落實形成雙保險。在交叉巡察中，巡察組還注重深挖產(chǎn)生問題的根源，分析制度機制方面的漏洞，并進一步提出針對性的意見建議，推動了被巡察單位工作機制健全和懲防體系的建設。

二、交叉巡察中的悖論與問題

古代巡察制度有以下幾個特點，巡察制度日趨完善、巡察官以小監(jiān)大現(xiàn)象日趨普遍、巡察方式方法日趨靈活有效、巡察職責權限日趨明細、巡察官員選拔條件日趨嚴苛。[9]其實，這與其說是古代中國巡察制度的特點，不如說是古代巡察制度的發(fā)展演變。通過歷朝歷代對于前朝相關工作制度的總結和升華，在一個個王朝更迭中，巡察制度實現(xiàn)了從無到有，從小到大，從弱到強，從簡單到完備的提煉和升華，而這其中正是取其精華、去其糟粕的過程。需要明確的是，當前盡管交叉巡察的實踐探索取得了不少成效，但現(xiàn)實中存在的種種問題依然不能忽視，必須予以正視。

（一）交叉巡察人員培養(yǎng)悖論

如上文所言，交叉巡察最大的意義是破解“熟人社會”的影響。“熟人社會”其實是一個相對的概念，基于錯綜復雜的關系網(wǎng)，對其并不能準確界定。而交叉巡察對于客觀存在的“熟人社會”畢竟只能破解或者說規(guī)避其影響，讓“陌生人”進入其中進行監(jiān)督，但卻不能從根本上消除“熟人社會”。所以交叉巡察實際做的工作相當于把不同的“陌生人”與不同的“熟人社會”進行排列組合，同時，這里的“陌生人”并不是完全絕對的陌生人，其實際也歸屬于一個或者多個“熟人社會”。當然，這里的“陌生人”和“熟人社會”都不是靜止的概念，都會隨著情況變化而改變范圍和外延。

為了更好開展交叉巡察工作，需要對巡察干部進行培養(yǎng)。比如有論者提出應當通過“……擴大紀檢隊伍在不同系統(tǒng)之間業(yè)務交流，改善紀檢監(jiān)察干部隊伍知識結構，提高紀檢監(jiān)察隊伍專業(yè)化水平，彌補專項巡察力量不足的缺陷，嘗試建立人才在不同系統(tǒng)內輪崗交流機制”[10]等培養(yǎng)巡察干部，這樣的建議本身沒有什么問題，對于提升巡察工作人員綜合素質，適應新形勢新任務需要具有重要意義，巡視工作條例也規(guī)定了巡視工作人員應當按照規(guī)定進行輪崗交流。但這樣又面臨另一個問題，即新的“熟人社會”的形成，實際會導致巡察工作人員的熟人圈越來越大，而其“中立地”越來越小的不利局面。這實際就是正常的多崗位培養(yǎng)鍛煉與破解熟人社會之間的悖論。如果只是按部就班，不進行多崗位的培訓交流，將不利于巡察人員提升綜合素質;如果進行多崗位的培訓交流，雖然提升了巡察人員的綜合素質，但實際又會讓其歸屬于更多的“熟人社會”，導致其可巡察的圈子變小了。

（二）交叉巡察領導體制問題

交叉巡察的領導體制是其有效履行職權的保證，也是規(guī)范其權力運行的核心環(huán)節(jié)之一，是巡視巡察制度系統(tǒng)達成整合實效的關鍵部分。[2]以簡單交叉巡察為例，甲、乙兩地的巡察組受各自紀委和巡察辦領導，如果并不由其共同的上級紀委（或巡察辦）統(tǒng)籌協(xié)調領導，難免出現(xiàn)甲乙互察后，以利益交換的方式掩蓋問題的可能?；蛘咭驗橐已膊旖M到甲地巡察并受甲地領導的情況，其實質是“雇傭”他人來“自己家”查找問題，那么要查什么問題（哪些查，哪些不查）、怎么查（查到什么程度）、哪些問題寫到巡察報告中等等一系列涉及巡察權力配置的問題都由“雇主”說了算——巡察組行使巡察權力的過程會受到甲地影響，難免存在遮丑掩飾的可能性和受到所謂人情關系的影響。

另外就是巡察組實行組長負責制，各巡察組職能的發(fā)揮很大程度上受到巡察組長的影響。所以在交叉巡察過程中，如果仍然是當?shù)氐难膊旄刹咳窝膊旖M長，則實際與上面情況類似，同樣可能出現(xiàn)受到關系網(wǎng)影響的情況。因此，關于交叉巡察的領導體制等問題，對于有效發(fā)揮交叉巡察的質效起到關鍵作用，需要進行合理配置。

（三）交叉巡察成效延伸問題

如上所言，交叉巡察工作有著諸多成效和重要意義。但這并不意味著交叉巡察工作越密越好，越頻繁越有成效。實際上交叉巡察也存在邊際效應遞減的情況，交叉巡察高頻度適用，其成效未必會越來越顯著，可能會適得其反。另一方面交叉巡察實際是巡察工作實踐探索的一種有益方式，但并不是唯一方式。巡察成效的延伸，需要多種巡察方式相結合，還需要巡視巡察的一體化構建。誠如有的論者所說，巡察工作（當然包括交叉巡察）容易產(chǎn)生與現(xiàn)行管理體制相抵觸的情形。而巡察只能作為正常黨政系統(tǒng)的一種補充，因此，隨著巡察效果達到一定程度時，必須通過改革制度去物化固化其成果[3]，而這也正是巡察質效延伸的問題，需要突出其實踐性，從實踐中不斷發(fā)展和完善。

三、完善交叉巡察工作的思路

無需贅言，交叉巡察是巡察工作中的一種有益探索，筆者從系統(tǒng)化、規(guī)范化和實質化三個方面提出幾點建議，以圖對于完善交叉巡察工作有所裨益。

（一）系統(tǒng)化思路

現(xiàn)代管理理論認為，一個有效的監(jiān)督體系必須同時具備兩個條件：一是全面，不留死角，能夠對各類權力主體和權力行為實施監(jiān)督;二是全程，不留縫隙，能夠對權力運行的全過程實施監(jiān)督。[11]所以應當立足系統(tǒng)化思路，一是積極構建巡視巡察同頻共振的工作格局，實現(xiàn)巡視巡察工作全覆蓋;二是積極探索多種巡察方式相結合的工作模式，實現(xiàn)巡察工作質效深化。

1.同頻共振：實現(xiàn)巡視與巡察相結合。眾所周知，巡視工作在反腐斗爭和全面從嚴治黨中發(fā)揮了利劍作用。而根據(jù)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的相關規(guī)定[12]，巡察工作是巡視工作向基層的必要延伸，巡視巡察同為黨內監(jiān)督體系的重要組成部分。

作為一種政治監(jiān)督方式，巡視巡察基本都是自上而下進行串聯(lián)，上面進行了首輪巡視之后，才在地方上進行相同或類似內容的巡察工作。這樣情況下，把政治巡視要求貫穿巡察監(jiān)督全過程，是擺在基層紀檢監(jiān)察機關面前現(xiàn)實而緊迫的任務。[13]但是再怎么樣的上下連接、前后貫穿的同樣要求，都可能出現(xiàn)一定程度的損耗，畢竟不如一體推進下的同時要求。所以需要建立巡視與巡察同頻共振、協(xié)調聯(lián)動的工作機制，實現(xiàn)巡視與巡察同時同向發(fā)力，相互促進。實現(xiàn)巡視巡察同頻共振，要從兩個維度上考量，一是靜態(tài)維度上，即在空間設置上，設置中央和省級的巡視制度，市、縣級及以下巡察制度。當前靜態(tài)維度上已經(jīng)實現(xiàn)，已形成了中央、省、市、縣四級巡視巡察監(jiān)督體系格局。所以這里的巡視巡察同頻共振實現(xiàn)的關鍵已經(jīng)落在動態(tài)維度上。在動態(tài)維度上，中央和省級巡視時要確保市、縣同步發(fā)力，一并進行巡察工作，不能讓基層在觀察了上層風向后，進行相應的掩飾隱瞞活動，造成巡察工作的形式化，不能查出真問題。同頻共振，一方面是時間上同步進行，齊頭并進，另一方面是巡視巡察工作要求的一以貫之。

巡視巡察同頻共振的機制之下，實現(xiàn)監(jiān)督范圍的無死角、全覆蓋;監(jiān)督成效上的疊加效應，有力克服邊際遞減效應，增強威懾。同時，在全國上下一盤棋的格局中，對于出現(xiàn)的相同或類似問題，可以統(tǒng)籌協(xié)調處理，保證相同問題相同處理，相似問題相似處理的公平正義要求，這樣信息共享的處理方式客觀上也提升了工作效率，對于探索新的工作方式方法提供了“試驗田”，對于總結相關經(jīng)驗做法提供了大量的優(yōu)秀范本。

而在隊伍建設上，同頻共振亦可以實現(xiàn)巡視巡察人員的相互交流和支持，促進共同提高。基層巡察人員熟悉本地情況，具有相應的基層工作經(jīng)驗，因此中央、省級的巡視工作可抽調巡察人員充實到巡視隊伍中，或協(xié)調領導相應巡察組進行巡視;巡察組中的骨干分子可調入中央、省級巡視組進行學習，以獲得最新的巡視巡察工作理念與經(jīng)驗。這實際體現(xiàn)的正是人員交叉的工作思路，在更大范圍踐行交叉巡視巡察。這樣，巡視巡察工作相得益彰，共同促進，提升黨內巡視巡察工作的整體實效。[2]

2.堅持常規(guī)巡察和專項巡察相結合。無論巡視巡察都有常規(guī)和專項的區(qū)分，常規(guī)的巡視巡察一般都是政治巡視巡察，涉及全方位的問題。專項巡視巡察則不同，顧名思義，專項巡視巡察是只涉及到相關人、事、問題的專項工作。專項巡視最早出現(xiàn)在2014年十八屆中紀委三次全會的工作報告中，兩個月后，中央巡視組即對科技部、復旦大學和中糧集團三個單位開展了專項巡視。2017年修訂的巡視工作條例第十六條規(guī)定，派出巡視組的黨組織可以根據(jù)工作需要，針對所轄地方、部門、企事業(yè)單位的重點人、重點事、重點問題或者巡視整改情況，開展機動靈活的專項巡視。所以相應的專項巡察也是如此，針對重點人、重點事、重點問題等方面重點進行，相比較常規(guī)巡察的面面俱到，具有直擊一點、一擊即破的效果。

按照常規(guī)的做法，一個地區(qū)或一個單位巡視巡察一次后，在一定時期內（一般為5年內）可能就不再進行巡視巡察。這樣的常規(guī)巡視巡察有一定的規(guī)律性、計劃性，難免被一些地方或官員鉆空子，在被巡視巡察的時候“嚴格要求自己”，或者多做些“表面文章”，等到巡視組巡察組一走，死灰復燃，卷土重來。而專項巡視巡察的特點恰恰在于“問題導向”，幾乎沒有規(guī)律可循，上個月巡視巡察過了，只要發(fā)現(xiàn)新問題，下一個月還可以再巡視巡察。所以，需要建立常規(guī)巡察和專項巡察相結合的工作機制，實現(xiàn)巡察工作的無縫對接，促進巡察工作“點”和“面”有機統(tǒng)一，[13]相應的將交叉巡察的工作方式引入到常規(guī)巡察和專項巡察中，實際推動交叉巡察質效的深化與延伸。

（二）規(guī)范化思路

黨的十六大以后，中央把巡視制度正式確定為黨內監(jiān)督的一項重要制度;進而中央和各省、自治區(qū)、直轄市先后建立相應的巡視機構，并全面開展巡視工作。黨的十七大把巡視制度寫入中國共產(chǎn)黨黨章。2015年8月3日黨中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確規(guī)定巡視工作條例是黨內監(jiān)督之利器，是落實全面從嚴治黨、依規(guī)依紀管黨建設黨的根本制度保障。[14]2017年7月14日，中央印發(fā)《關于修改〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉的決定》和《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，把實踐探索的最新成果上升為黨內法規(guī)制度，標志著巡視巡察全覆蓋正式啟動和黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排基本定型。[15]以上反映出巡視巡察制度逐步納入規(guī)范化、制度化的過程。

需要明確的是，規(guī)范化并不意味著整齊劃一的立法規(guī)制，其實因地制宜的法規(guī)才是更適合的。有的論者主張：“只有在全國統(tǒng)一規(guī)劃基層巡察的實施辦法，統(tǒng)籌權責配置、機構設置、保障支持與考核考評等規(guī)定，并將各省已經(jīng)獲得的優(yōu)秀經(jīng)驗匯總上來并整合到巡察制度當中，基層巡察制度才能得到進一步優(yōu)化，巡察工作才能達成實效最優(yōu)?！盵2]筆者并不認同在全國統(tǒng)一規(guī)劃基層巡察實施辦法的觀點，不同的地域有不同的特色，甲地的優(yōu)秀經(jīng)驗未必適合乙地，而乙地可能更適合借鑒丙地的做法，優(yōu)秀經(jīng)驗可以相互借鑒和學習，但并沒有必要“一刀切”地全面鋪開，特別是涉及到具體方式方法的問題上，所以即使要制定統(tǒng)一的規(guī)范，也不宜過于細致。而與其只規(guī)定理念原則，倒不如就以既有大政方針為統(tǒng)領，各地在規(guī)定動作的基礎上，發(fā)揮特長和優(yōu)勢，進行自選動作，形成各具特色、欣欣向榮的巡察工作格局，有道是“一花獨放不是春，萬紫千紅春滿園”。所以，規(guī)范化并不單純體現(xiàn)在法規(guī)化制度化的形式上，更重要的是其實質層面要滿足規(guī)范化的要求。關于交叉巡察的規(guī)范化，筆者建議主要從領導體制、回避和問責幾個方面予以完善。

1.交叉巡察應設定較高的領導體制。所謂設定較高的領導體制，是指應當以作為交叉巡察組共同的上級及以上的紀委或巡察工作領導小組作為開展交叉巡察的領導進行統(tǒng)籌協(xié)調。比如簡單交叉巡察中，應當以甲乙兩縣的共同上級比如X市（或者Y省）的紀委或者巡察工作領導小組作為領導。滾動式交叉巡察也是如此，以甲乙丙丁四縣的共同上級X市（或者Y?。┑募o委或巡察工作領導小組為領導。巡察組的工作情況并不直接報當?shù)丶o委或巡察工作領導小組，而是經(jīng)過向上級的紀委或巡察工作領導小組匯報后，由上級向當?shù)丶o委及領導班子通報，再由巡察組和紀委共同向被巡察單位反饋巡察工作情況。這樣高站位的規(guī)范化設置主要考慮就是最大限度發(fā)揮交叉巡察破除熟人社會對巡察工作的影響。

鑒于巡察組長作為巡察工作的最基層的領導，而巡察組長又對巡察工作的開展情況具有實質影響和把握，所以交叉巡察領導體制設定的另一個問題就是巡察組長人選的問題。綜合考量，交叉巡察組組長不宜由被巡察當?shù)氐念I導干部擔任，應當由他地的領導干部或由作為共同上級的紀委、巡察領導小組指派領導干部擔任。實際是從組織領導層級和組長層級為隔離熟人社會影響加上雙保險，以保證交叉巡察工作在正確的方向上堅定前進。

2.巡察回避制度作為交叉巡察的有益補充。我國公務員法規(guī)定了地域回避、任職回避和公務回避，2011年12月中組部、人社部又聯(lián)合印發(fā)《公務員回避規(guī)定（試行）》，詳細規(guī)定公務員進行任職回避、地域回避和公務回避的情況。雖然巡視工作條例中對于回避的規(guī)定僅是一筆帶過：“巡視工作人員實行任職回避、地域回避、公務回避?！钡渫瑯有枰裱覈珓諉T法和《公務員回避規(guī)定（試行）》中關于回避的相關規(guī)定。不僅如此，對于存在除法律法規(guī)規(guī)定的親屬關系之外的，同學、戰(zhàn)友、曾經(jīng)同事等可能影響公正巡察的關系，也應當進行回避。所以建議在巡視巡察相關規(guī)定中進一步細化關于回避的規(guī)定，列明回避情形，規(guī)定回避程序及其違反后果?；乇艿囊?guī)定實質對于巡察干部起到一種“保護作用”，幫助巡察干部卸下感情包袱和人情負擔，心無旁騖大膽監(jiān)督。所以這也要求巡察干部從思想上轉變對于回避的認識，主動回避并不是逃避責任，而是對組織和自己負責任。

3.巡察問責機制作為交叉巡察的有力保障。古代巡視制度是為維護君權而設置的，是“王霸之術”的一種具體形式。[16]而負責巡視的監(jiān)察御史，代表皇帝巡牧天下，被譽為“天子耳目之官、朝廷之心腹”，作為欽差，其權力直接來源于至高無上的皇權，雖然其可能級別不高，但卻享有極大的權力，常常是以小監(jiān)大?，F(xiàn)代社會的巡視巡察人員作為監(jiān)督者，同樣享有很大的權力。現(xiàn)代法治精神要求有權必有責，有責受監(jiān)督。所以監(jiān)督者亦要受監(jiān)督，需要設置必要的監(jiān)督問責機制。

巡視巡察工作往往是反腐敗的第一線，在與腐敗勢力的貼身肉搏中，也可能面臨同流合污、淪陷的“誘惑”，且在熟人社會中更容易出現(xiàn)把持不住的情況。而一旦作為監(jiān)督者的巡視巡察工作人員陷入違紀違法甚至貪腐的泥沼，其影響將十分惡劣。所以巡視巡察人員應當堅持原則，依法辦事，公道正派，清正廉潔，巡視巡察中徇私情的，將視情節(jié)輕重給予嚴肅處理，用問責機制倒逼巡察動真格。在交叉巡察的情況下，組織上已經(jīng)考量了熟人社會帶來的不利影響，進行了相應的規(guī)避和調整，此時巡察中再出現(xiàn)違紀違法的情況，應當嚴肅問責，從重處罰。

（三）實質化思路

人是萬物的尺度。巡察工作的實質是監(jiān)督，而監(jiān)督離不開“人”的參與。實質化思路，實際是一種固本強基的思路，要通過堅定走群眾工作路線和加強自身修養(yǎng)，不斷提升交叉巡察工作人員的素質，保障交叉巡察工作推向深入。

1.走群眾工作路線。群眾工作路線是巡視巡察工作發(fā)揮最大威力的有效途徑。[3]古人說，知屋漏者在宇下，知政失者在草野。人民群眾才是最堅定的監(jiān)督者。所以要堅持既聽“官”聲、又察民意，善于從基層和群眾中收集意見和反映，明辨是非，主持公道。[17]巡察要深入基層，到問題的第一線去，不能只聽匯報，看材料。自古有之，比如漢成帝時揚州刺史何武巡察時，必先到當?shù)馗骷墝W校訪問學習的學生，與學生交談，試其誦論，問以得失;接著進入農舍，問墾田頃畝，五谷美惡;然后會見郡守等地方官。[9]巡察中要暢通意見傳遞和溝通渠道，特別是與人民群眾的聯(lián)系不能中斷，不能因為在交叉巡察中人生地不熟就省略了與群眾的溝通聯(lián)絡，一定牢記人民公仆的身份，時刻將人民群眾放在心里，問計于民、問事于民、問需于民、問失于民。對于人民群眾反映的問題和意見，要及時調查核實，并制作相關記錄。

2.巡察干部的自我修養(yǎng)。我國古代，巡察人員作為天子的使者監(jiān)察各地，權力至高，地位特殊。因此歷朝歷代注重監(jiān)察官員的修養(yǎng)，進行嚴格的選撥和考核，比如巡視監(jiān)察官要“有氣節(jié)，不沉浮，得失利天下”“博學精識，通于世用”“敏茂直清，通于學問”“好古知方，強于自立”“非秉義純篤、望實敷于上下，不稱其任”[11]等等。而這些正是對于巡察干部自我修養(yǎng)的實質要求。巡察干部的自我修養(yǎng)是提升交叉巡察質效最強有力的保障。一個干部沒有良好的自我修養(yǎng)，即便不在熟人社會中也可能吃拿卡要;而一個自我修養(yǎng)良好的干部，即使身處污泥，也能一塵不染。所以，即便有交叉巡察的工作機制，巡察干部的自我修養(yǎng)問題同樣非常重要，不能偏廢。一個自我修養(yǎng)良好的巡察干部，至少要做到以下幾點。

一是擔當。中國封建社會將巡視監(jiān)察官員稱為“搏擊之官”，就是具有舍得一身剮、敢把權貴拉下馬的英雄氣魄和奮勇向前、沖擊而行的擔當精神。[11]這種擔當精神直到今天依然沒有過時，要有政治擔當、履職擔當、品質擔當。有擔當才能承擔起黨和人民的囑托，有擔當才能依法履職，不偏不倚，有擔當才能不阿權貴，清正廉潔。二是有德?！暗隆笔沁x拔任用干部的第一條標準，干部的品德反映其教養(yǎng)，是其安身立命之本。巡視巡察這把利劍落到失德人手中，為禍一方，貽害無窮。有德是巡察干部最基本的操守，有德才有節(jié)。三是善學。特別是交叉巡察中，可能會抽調一些普通干部參加巡察工作，所以善于學習，活學活用非常重要。善學就是要求干部能夠學以致用，迅速投身巡察事業(yè)中，提高巡察質效。

當然，作為一名優(yōu)秀的巡察干部需要具備的素質還有很多，這里不再過多展開。人無完人，人的缺陷需要通過體制規(guī)范進行彌補，制度也需要人的推進和執(zhí)行，在制度運行和實踐中，組成完美組合，實現(xiàn)物我共進，相得益彰。

四、結語

時代是思想之母，實踐是理論之源。經(jīng)過多年的實踐與探索，巡視巡察工作取得的成效有目共睹。根據(jù)有的論者的總結概括，巡視巡察是下情上達的“直通車”、民主政治的“督察員”、了解干部的“顯微鏡”、反腐倡廉的“監(jiān)督哨”和經(jīng)濟問題的“助推器”[18]，如何在新時期用好巡視巡察這把利劍，一如既往，不斷深化其質效，是我們黨面臨的新的課題。實踐沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境。交叉巡察即是在巡察工作中面臨相關問題進行的有益探索，效果明顯。不可否認的是，在交叉巡察中難免會存在一些問題，對此需要進行科學合理的規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調，不斷總結經(jīng)驗教訓，通過體系化、規(guī)范化和實質化的思路進行完善和創(chuàng)新，將交叉巡察的工作質效推向深入。同時，他山之石，可以攻玉。巡視巡察制度——并不限于交叉巡察——完全可以借鑒吸收司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督的相關成型做法，比如實行同步錄音錄像的方式記錄相關工作以備案，突破傳統(tǒng)做法，利用新的科技手段，深挖線索，開拓新的工作方式方法，等等。

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