文 / 陜西省決策咨詢委員會課題組

近年來，關(guān)中地區(qū)每年散煤燃燒量達(dá)2000萬噸以上，城市老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)接合部，特別是農(nóng)村地區(qū)的散煤燃燒，成了關(guān)中地區(qū)大氣污染的重要因素。從2018年開始，國家將汾渭平原納入了大氣污染防治重點區(qū)域，關(guān)中的治污降霾再次成為全省關(guān)注的熱點難點問題，而推進(jìn)農(nóng)村散煤燃燒替代則是一項重要工作。

陜西省的散煤治理工作正在持續(xù)推進(jìn)

近幾年，陜西省對散煤治理工作一直高度重視。據(jù)省發(fā)改委統(tǒng)計，2017年關(guān)中地區(qū)共完成散煤治理811萬噸，其中煤改氣、煤改電、煤改熱、潔凈煤替代127萬戶，減煤257萬噸；未納入規(guī)上統(tǒng)計的鍋爐拆改減煤300萬噸，其他燃煤設(shè)施拆改減煤252萬噸。2018年1-6月份，完成散煤治理149萬噸，其中煤改氣、煤改電、煤改熱、潔凈煤替代25萬戶，減煤63萬噸；35蒸噸以下鍋爐拆改減煤61萬噸；其他燃煤設(shè)施拆改減煤25萬噸。

一是制度在不斷健全。2017年出臺了《關(guān)于規(guī)范關(guān)中地區(qū)散煤消費減量核算方法的通知》《關(guān)中地區(qū)地?zé)崮荛_發(fā)利用實施方案》《關(guān)于采取有力措施確保完成2017年度煤炭削減目標(biāo)任務(wù)的通知》《關(guān)于開展關(guān)中各市區(qū)鐵腕治霾煤炭削減及財政獎補政策落實情況監(jiān)督檢查的通知》《陜西省冬季清潔取暖實施方案（2017-2021年）》等一系列文件，積極推動關(guān)中地區(qū)的散煤治理工作。

積極推廣清潔能源

二是治理力度在不斷加大。2017年，作為省政府鐵腕治霾“1+9”專項行動方案之一，省發(fā)改委編制了《煤炭削減專項行動方案》，提出了煤改氣、煤改電、煤改熱，建設(shè)潔凈煤配送中心，推廣民用潔凈煤爐具等措施。省財政廳出臺了相應(yīng)財政補貼政策。截至2018年7月，省財政下達(dá)省級獎補資金10.6億元，其中支持煤改氣和煤改電4.67億元，潔凈煤替代補助0.73億元。省物價局出臺了峰谷電價政策，晚10點至早8點每度電下浮0.2元，早8點至晚10點每度電上浮0.05元，并由省發(fā)改委協(xié)調(diào)國電公司和地電公司推進(jìn)智能電表改造。

合陽縣150MW大型光伏電站

三是各地在積極實施。寶雞近年來把農(nóng)村“五改”（改氣、改電、改炕、改暖、改灶）作為減煤關(guān)鍵措施，利用省煤改電獎補政策，引進(jìn)石墨烯、碳纖維等企業(yè)，在燃?xì)猓崃Γ┕芫W(wǎng)覆蓋范圍以外的學(xué)校、商場、辦公樓等熱負(fù)荷不連續(xù)的公共建筑和廣大農(nóng)戶，大力推廣石墨烯系列發(fā)熱器件、發(fā)熱電纜、電熱膜等分散電采暖，替代燃煤采暖。西安市對天然氣管網(wǎng)能夠覆蓋到的區(qū)域，鼓勵城鄉(xiāng)居民使用天然氣替代散煤；對天然氣管網(wǎng)覆蓋不到的區(qū)域，鼓勵城鄉(xiāng)居民用電替代散煤。對實施“煤改氣”“煤改電”的城鄉(xiāng)居民，給予每戶一次性補助3000元。

關(guān)中散煤燃燒替代面臨的突出問題

農(nóng)村散煤包括農(nóng)村生產(chǎn)生活用煤，城鄉(xiāng)接合部及城中村居民生活、采暖小鍋爐、小餐飲商戶用煤，其中冬季取暖消費用煤占60%。我省的散煤主要有無煙煤、煙煤、蜂窩煤、蘭炭等類型，主要源自省內(nèi)、寧夏、山西和甘肅四省區(qū)。據(jù)國家權(quán)威部門測算，散煤雖然僅占全國燃煤總量的20%，但其排放卻遠(yuǎn)大于占燃煤總量50%的電煤，噸煤污染物排放量是電煤的4-8倍。隨著我省近幾年鐵腕治霾力度的加大，城市和工業(yè)大氣污染得到有效遏制，散煤燃燒對環(huán)境的影響愈顯突出，其中農(nóng)村散煤燃燒是治理難點中的難點。據(jù)省環(huán)科院測算，2016年關(guān)中農(nóng)村散煤消費390.87萬噸，燃燒排放的煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放分別為5.51萬噸/年、5.14萬噸/年、1.93萬噸/年。

散煤燃燒治理難度較大。關(guān)中農(nóng)村地域廣闊、區(qū)域差異較大，散煤燃燒的分散消費特征明顯。散煤燃燒屬低空超低空排放源，污染物無法有效擴散，對關(guān)中局部地區(qū)大氣環(huán)境污染影響大，在采暖季的影響更為突出。關(guān)中農(nóng)村普遍經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，受整體文化素質(zhì)、長期生活習(xí)慣所限，使用散煤依賴性強，對散煤燃燒的環(huán)境污染認(rèn)識不足，因而推進(jìn)農(nóng)村散煤替代的工作難度較大。

農(nóng)村老人熟練操作天然氣壁掛爐

農(nóng)村用能結(jié)構(gòu)亟待升級。長期以來，關(guān)中農(nóng)村用能結(jié)構(gòu)多以散煤、秸稈及薪柴為主。據(jù)西安市2016年調(diào)查，農(nóng)村用散煤、電、秸稈及薪柴的比例分別是41.65%、34.59%和23.76%，特別是秸稈及薪柴在藍(lán)田、周至等邊遠(yuǎn)地區(qū)的用量占全年總用能的48.76%和39.70%，冬季取暖一半用的也是秸稈及薪柴。

治理的支撐體系亟待健全。目前，關(guān)中鐵腕治霾的重點主要集中在城市以及工業(yè)和交通等污染相對集中的區(qū)域領(lǐng)域，農(nóng)村散煤治理措施的系統(tǒng)性、針對性、持續(xù)性還有待加強。一是關(guān)中農(nóng)村除電網(wǎng)相對完善外，天然氣管網(wǎng)一時難以鋪設(shè)到廣大農(nóng)村千家萬戶，加上冬季用氣高峰時用氣指標(biāo)緊缺，氣代煤的實施難度不容小覷。二是利用清潔型煤雖有探索，但相關(guān)部門對使用和排放標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定不一，作為產(chǎn)煤大省，煤的清潔化利用是我省能源消費升級、治污降霾的現(xiàn)實出路，但在當(dāng)前環(huán)保要求從嚴(yán)的情況下，需要盡快拿出現(xiàn)實的解決辦法。三是對于利用秸稈制備成型燃料，我省從收儲、生產(chǎn)到供應(yīng)的服務(wù)體系尚未明確技術(shù)路線和實施方案，一時還難以普及到農(nóng)村。四是還沒有把農(nóng)村住宅的保暖性能提升納入到治理措施中來，散煤替代治理的綜合效能還需要下大力氣提高。

對散煤燃燒的監(jiān)管仍處于空白狀態(tài)。廣大農(nóng)村目前缺乏散煤用煤標(biāo)準(zhǔn)，散煤經(jīng)營者和使用者往往受利益驅(qū)動，使高硫、高灰、低發(fā)熱量的劣質(zhì)散煤進(jìn)入市場。農(nóng)村燃煤量、污染物排放等情況尚未納入環(huán)境統(tǒng)計范圍，對農(nóng)村散煤燃燒污染的監(jiān)管仍基本處于空白狀態(tài)。

關(guān)中農(nóng)村散煤燃燒替代建議方案

我們認(rèn)為，關(guān)中農(nóng)村散煤燃燒替代和清潔取暖應(yīng)堅持：結(jié)合實際，因地制宜，宜氣則氣，宜電則電，宜煤則煤，其他清潔能源互補，經(jīng)濟實用，多措并舉，多種路線科學(xué)選擇的思路，有計劃地穩(wěn)步推進(jìn)清潔能源替代，在居民能承受的條件下，既保障群眾溫暖過冬，又促進(jìn)關(guān)中霧霾治理。力爭到2019年底，關(guān)中縣城和城鄉(xiāng)接合部(含中心鎮(zhèn))的清潔能源替代率達(dá)到70%以上，農(nóng)村地區(qū)達(dá)到40%以上；到2021年，分別達(dá)到80%和60%以上。

宜氣則氣。如果關(guān)中地區(qū)所有散燒煤用戶均替換為分散式天然氣采暖，則約需天然氣用量21億立方米/年。按這一替代量則可削減二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放量分別為4.6萬噸/年、1.6萬噸/年、4.8萬噸/年，占關(guān)中2016年工業(yè)源排放量的64.8%、16.3%、60.8%，減排效果十分可觀。但天然氣采暖初期投資相對較高，每100平方米大約需1萬元左右，運行成本大約是燃煤采暖爐的1.5倍左右。目前，這一采暖方式在北京全面鋪開，但我省受氣源保障、供熱成本、農(nóng)村分散居住、用能成本、支持政策、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響，替代推廣難度較大，應(yīng)視氣源、設(shè)施及經(jīng)濟情況穩(wěn)步推進(jìn)。

宜電則電。國家發(fā)改委要求“十三五”期間電能替代散燒煤及燃料油達(dá)到1.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的目標(biāo)，預(yù)計新增電量消費約4500億千瓦時，減排煙塵、二氧化碳、氮氧化物約30萬噸、210萬噸、70萬噸。目前，我省電能消費占終端能源消費比重較全國平均水平低8個百分點，電能替代潛力巨大。我省電力生產(chǎn)已整體進(jìn)入產(chǎn)能過剩的新階段，電力供給沒有問題。目前的關(guān)鍵：一是做好關(guān)中農(nóng)村電網(wǎng)的升級改造；二是引導(dǎo)農(nóng)村居民優(yōu)選電代煤的方式。

關(guān)中農(nóng)村電網(wǎng)升級改造，引導(dǎo)居民優(yōu)選“煤改電”。

宜煤則煤。一是好煤配好爐，用潔凈型煤和節(jié)能環(huán)保爐具解決農(nóng)村供暖。對一些邊遠(yuǎn)山區(qū)尚不具備氣供暖、電供暖等清潔取暖條件的鄉(xiāng)村，可通過以清潔型煤替代散煤，逐步推進(jìn)清潔取暖?，F(xiàn)在市場上有系列民用環(huán)保爐具，可配套使用潔凈型煤，熱效率由傳統(tǒng)爐具的45%提高到80%以上，其顆粒物、二氧化硫和氮氧化物三項污染物的排放濃度只相當(dāng)于普通燃煤爐具排放量的5%、5%和30%，能達(dá)到集中供熱站的排放水平。二是燃煤集中供熱替代。《陜西省鐵腕治霾打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動方案（2018-2020年）》已明確提出“關(guān)中核心區(qū)禁止新建、擴建燃煤發(fā)電、燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)和燃煤集中供熱項目”，因此關(guān)中農(nóng)村新增燃煤集中供熱，在政策上已不可行，但是在城市、城鎮(zhèn)、園區(qū)、企業(yè)等熱電聯(lián)產(chǎn)富余熱能夠延伸到的農(nóng)村區(qū)域，可用這一方式作為補充。

利用生物成型燃料替代煤。國家發(fā)改委和能源局印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)生物質(zhì)能供熱發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確要求：加快發(fā)展以農(nóng)林生物質(zhì)、生物質(zhì)成型燃料、生物質(zhì)燃?xì)獾葹槿剂系纳镔|(zhì)鍋爐供熱，為城鎮(zhèn)中小區(qū)域集中供熱或點對點供熱，可有效替代農(nóng)村燒散煤。關(guān)中地區(qū)生物質(zhì)能資源豐富，有關(guān)研究部門曾對關(guān)中地區(qū)主要生物質(zhì)自然資源的儲量進(jìn)行了估算，認(rèn)為關(guān)中地區(qū)每年可用于生物質(zhì)供熱的熱值，約相當(dāng)于362.84萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中，農(nóng)作物秸稈約占總量的62.6%。遼寧省在利用生物質(zhì)能替代燃煤方面走在全國前列，該省將農(nóng)作物秸稈和果園、園林剪枝粉碎成型做成秸稈煤，通過專用系列化爐具，用于家庭取暖、做飯、洗浴、蔬菜大棚供暖和集中供熱，形成了秸稈煤生產(chǎn)和秸稈煤爐具生產(chǎn)兩大產(chǎn)業(yè)鏈。關(guān)中農(nóng)村散煤取暖若以生物質(zhì)成型燃料鍋爐集中供熱方式替代，經(jīng)測算，關(guān)中二氧化硫、氮氧化物、煙塵污染物可分別削減4.6萬噸/年、1.3萬噸/年、4.8萬噸/年。若以戶用成型生物質(zhì)燃料爐具取暖方式替代，經(jīng)測算，關(guān)中二氧化硫、氮氧化物、煙塵污染物可分別削減4.1萬噸/年、0.3萬噸/年、1.6萬噸/年。生物質(zhì)成型燃料采暖投資和運行成本與燃煤采暖成本相當(dāng)或略高。在關(guān)中地區(qū)實施生物成型燃料替代散煤，既防止了煙塵污染，又利用了廢棄資源，也是一個可選易行的方案。

利用地?zé)崮芄┡娲?。地?zé)崮芊种猩顚雍蜏\層兩種類型，其中中深層地?zé)崮軣o干擾清潔供熱技術(shù)具有顯著的優(yōu)勢，它是通過鉆機向地下一定深度巖層鉆孔，在鉆孔中安裝一種密閉的金屬換熱器，不需要提取地下水，直接從地下2500米處取熱，并通過專業(yè)設(shè)備向地面建筑物供熱。整個過程無廢氣、廢液、廢渣排放。2015年，灃西新城的同德佳苑、釣魚臺安置小區(qū)等項目，就利用中深層地?zé)崮軣o干擾技術(shù)供熱，運行狀態(tài)良好。該技術(shù)可用于農(nóng)村居住密集區(qū)，具有運行成本低，使用壽命長，一次性投資少等特點，農(nóng)民可接受，應(yīng)重視推廣利用。

以電代煤推進(jìn)關(guān)中能源消費結(jié)構(gòu)性改革

關(guān)中農(nóng)村散煤替代及清潔取暖的對策建議

加強組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格落實責(zé)任。關(guān)中農(nóng)村散煤替代及清潔取暖是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建議這項工作由省大氣污染治理辦公室牽頭，負(fù)責(zé)總體監(jiān)督協(xié)調(diào)管理；省發(fā)改和能源部門負(fù)責(zé)規(guī)劃編制和實施技術(shù)路線選擇；城中村和城鄉(xiāng)接合部的相關(guān)工作由省城建部門負(fù)責(zé)；廣大農(nóng)村地區(qū)散煤替代的指導(dǎo)、監(jiān)督和執(zhí)行由省農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。建議有關(guān)部門加快制定“關(guān)中農(nóng)村散煤替代工作方案”和“關(guān)中煤炭使用標(biāo)準(zhǔn)”，出臺指導(dǎo)細(xì)則，限制高硫、高灰粉散煤使用，鼓勵使用潔凈型煤。各市和各縣區(qū)應(yīng)劃定各自煤炭禁燃區(qū)，指定相關(guān)部門對煤炭銷售、經(jīng)營環(huán)節(jié)進(jìn)行專職監(jiān)管，劃定銷售場所，并對其進(jìn)行嚴(yán)格管理。實施煤炭消費總量控制與清潔能源替代工程，逐步削減區(qū)域內(nèi)煤炭及散煤用量，以務(wù)實舉措減輕散煤燃燒對大氣環(huán)境的污染。同時，建議將關(guān)中農(nóng)村秸稈及薪柴燃燒替代作為散煤綜合治理的重要內(nèi)容，著力推動秸稈綜合利用體系建設(shè)，盡快減少農(nóng)村群眾對秸稈及薪柴的依賴。在條件具備的鎮(zhèn)、村積極推廣地?zé)崮芄?，在地?zé)崮芄犴椖康膶徟弦约笆┕ひ笊祥_辟綠色通道。

沿天然氣管網(wǎng)推進(jìn)農(nóng)村“氣化工程”。在積極支持中央、我省天然氣勘探、生產(chǎn)企業(yè)加快產(chǎn)能建設(shè)，重視城市燃?xì)庹{(diào)峰儲備能力建設(shè)，為冬季高峰用氣儲備足夠的氣源，力促有關(guān)煤制天然氣項目盡快落地，在保障氣源的前提下，對關(guān)中分散燃?xì)夤┡仩t，可由政府給予一定的燃?xì)赓Y金補貼，以提高企業(yè)和居民用氣積極性；由政府支持，率先將關(guān)中天然氣管網(wǎng)向沿線兩側(cè)30公里范圍內(nèi)人口比較集中的村鎮(zhèn)、街道、農(nóng)莊、新村延伸，鼓勵農(nóng)村居民用天然氣灶具做飯和用壁掛鍋爐替代散煤供熱。在農(nóng)村應(yīng)發(fā)展天然氣分布式能源，通過示范先行，積極穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村氣化工程。

沿天然氣管網(wǎng)推進(jìn)農(nóng)村“氣化工程”

以電代煤推進(jìn)關(guān)中能源消費結(jié)構(gòu)性改革。建議將“煤改電”作為陜西“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的重要舉措，納入省上工作計劃，制訂專項方案，按步驟統(tǒng)籌推進(jìn)。建議進(jìn)一步完善電價政策，降低“以電代煤”項目運營成本，在碳晶及電熱膜等分布式電采暖替代散燒煤供暖，居民直供式電鍋爐替代集中供暖等領(lǐng)域出臺專門的電價政策，并減免基金附加。加大“煤改電”財政補貼的廣度和力度，對自籌資金實施“以電代煤”的用戶，按照不低于項目投資的30%給予一次性建設(shè)補貼。統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)電采暖配套的電網(wǎng)升級改造工程投資，并爭取將其納入國家資本金支持范圍，對“煤改電”配套電網(wǎng)和農(nóng)村電網(wǎng)升級改造工程投資，應(yīng)由政府給予一定比例的補貼，并將配套電網(wǎng)工程投資納入輸配電價成本核算，采暖設(shè)備（含進(jìn)戶線）的費用由地方財政、居民用戶合理分?jǐn)?，對電采暖項目給予一定的運營補貼。

加大其他清潔能源替代獎補力度。目前省財政廳、省環(huán)保廳已印發(fā)了關(guān)中城市燃煤鍋爐拆改獎勵標(biāo)準(zhǔn)，建議在此基礎(chǔ)上制定關(guān)中農(nóng)村清潔能源替代散燒煤獎補政策，加大對農(nóng)村清潔能源替代散燒煤的獎補支持力度。在關(guān)中農(nóng)村天然氣管網(wǎng)無法到達(dá)的地區(qū)，學(xué)習(xí)借鑒北京、河北等地經(jīng)驗，根據(jù)農(nóng)戶生活用能實際，制定相應(yīng)的灶具、采暖設(shè)備、設(shè)施及電價補貼標(biāo)準(zhǔn)，重點支持電熱轉(zhuǎn)化效率高、使用成本低、可智能化控制供暖需要的石墨烯、碳纖維、碳晶材料等新一代分布式供暖技術(shù)的推廣應(yīng)用。對生物質(zhì)能供熱在鍋爐置換、終端取暖補貼、供熱管網(wǎng)補貼等方面予以“煤改氣”“煤改電”相同的支持政策；對生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)以及成型燃料生產(chǎn)和供熱給予一定的稅收獎補；對生物質(zhì)供熱的原料收集加工機械也應(yīng)納入政府農(nóng)機具補貼范圍； 對地源熱泵和深部地?zé)崮芾霉釕?yīng)給予居民用電價優(yōu)惠。

盡早規(guī)劃實施民宅保溫工程。據(jù)北京市實踐，對農(nóng)宅的外墻、外門、外窗、屋頂進(jìn)行保溫改造，能使冬季室內(nèi)溫度提高4℃－6℃，節(jié)能30%－50%，農(nóng)宅保溫對于治污減霾事半功倍。建議借鑒北京經(jīng)驗，結(jié)合我省農(nóng)村實際，科學(xué)制定農(nóng)村住宅保溫改造技術(shù)導(dǎo)則和支持實施辦法，研究出臺對農(nóng)宅保溫改造和建設(shè)超低能耗的獎勵規(guī)定，積極引導(dǎo)鼓勵農(nóng)戶在實施“煤改清潔能源”前先進(jìn)行農(nóng)宅節(jié)能保溫改造，鼓勵建設(shè)超低能耗住宅。針對關(guān)中北部極端最低氣溫低、基礎(chǔ)設(shè)施差、供暖周期長、設(shè)備選型難等特點，穩(wěn)妥有序開展山區(qū)村莊冬季清潔取暖試點改造，因地制宜、科學(xué)選定技術(shù)路線，加大多能聯(lián)動技術(shù)裝備的推廣力度，確保能源安全供應(yīng)和取暖效果。

課題組顧問：陳再生 郭衛(wèi)東

課題組組長：王新榮

課題副組長：苗均全 陳 潔

課題組成員：王海燕 方賢友張興先 蔡理讓張振文 王建禮王益輝 王博文