曲天明 趙明星

[摘 要]在落實(shí)黨中央建立多元化糾紛解決機(jī)制的問題上，法院一馬當(dāng)先走在了前面，各地法院紛紛開展了多元化糾紛解決機(jī)制的改革，但一些改革不能體現(xiàn)多元化要素，沒有體現(xiàn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極參與。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制，其法律地位必須明晰，應(yīng)定位于《民法總則》中的非營利主體，并對其稱謂加以明確。以青島為例分析了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了完善社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的對策。

[關(guān)鍵詞]社會服務(wù)機(jī)構(gòu);多元化糾紛解決機(jī)制;對策

[中圖分類號]D922.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）12-0109-05

Abstract： On the issue of implementing the centralized dispute resolution mechanism of the Party Central Committee， the courts have taken the lead in the front， and various local courts have carried out reforms of the diversified dispute resolution mechanism， but they cannot reflect the diversified elements and must have positive social service organizations. participate. The social service organization participates in the diversified dispute resolution mechanism， and its legal status must be clear. It should be positioned as a non-profit entity in the General Principles of Civil Law， and its title should be clarified. This paper takes Qingdao as an example to analyze the status quo and existing problems of social service organizations participating in the diversified dispute resolution mechanism， and proposes countermeasures to improve the participation of social service organizations in the diversified dispute resolution mechanism.

Keywords： Social Service Agency; Diversified Dispute Resolution Mechanism;Countermeasures

社會的穩(wěn)定，僅依靠一套完備的法律體系是不夠的，還必須另外建立一套適應(yīng)不同需求的多元化糾紛解決機(jī)制。黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》把“完善多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)”首次提升到了國家治理的高度，體現(xiàn)出重要的政治意義和社會價值。糾紛解決直接關(guān)涉到每一個人的利益，更關(guān)涉到社會安定、國家秩序的問題。司法改革的推進(jìn)不應(yīng)僅限于訴訟領(lǐng)域，還應(yīng)包括相關(guān)的制度，本輪司法改革中的多元化糾紛解決機(jī)制成為了熱點(diǎn)之一。一直以來，人們習(xí)慣性地把解決糾紛視為是法院的功能和職責(zé)，由此導(dǎo)致在落實(shí)黨中央“建立多元化糾紛解決機(jī)制”的問題上，法院一馬當(dāng)先走在了前面，各地法院紛紛開展了多元化糾紛解決機(jī)制的改革。以青島中級人民法院為例，在司法改革的背景下，青島中級人民法院已經(jīng)探索建立起一套完整的多元化糾紛解決機(jī)制，通過建立訴訟服務(wù)中心化解平臺引導(dǎo)當(dāng)事人通過各種調(diào)解中心化解糾紛。目前有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制的研究的熱點(diǎn)，大都集中在法院附設(shè)調(diào)解機(jī)制方面，取得的相應(yīng)研究成果頗多，特別是楓橋模式研究，初步形成了共識。然而，對于民間的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制關(guān)注和研究尚付厥如，使得多元化解決機(jī)制的研究極度失衡，沒有體現(xiàn)出“多元化”的元素，所以，必須有非官方的民間機(jī)構(gòu)參與作為補(bǔ)充。

一、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在我國法律體系中的法律性質(zhì)

社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在參與社會治理中的積極作用日益彰顯，已經(jīng)滲透到了我們生活中的各個層面，在促進(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步等方面都凸顯出其越來越重要的、不可或缺的地位。有關(guān)社會組織和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐中已經(jīng)被廣泛使用的概念，但是，在我國現(xiàn)有的法律體系下，社會組織、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益組織的法律地位和性質(zhì)沒有統(tǒng)一的確認(rèn)。最早在《民法通則》中將其稱為“社會團(tuán)體”，1998年頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中解釋了社會團(tuán)體，指由公民在自愿基礎(chǔ)上成立的，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”[1]。但是，同樣在同年我國又頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》，提出了一個新概念，即民辦非企業(yè)單位[2]。目前我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)和行政規(guī)章中對其有不同的稱謂，實(shí)踐中也比較混亂。學(xué)術(shù)界更沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，有學(xué)者將其解釋為是民間組織或非政府組織，專指那種由不同社會階層的公民自發(fā)設(shè)立的非營利性的組織，也有學(xué)者認(rèn)為其是志愿者組織，主要指以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為己任，不以營利為目的、具有正式的組織形式，且屬于非政府體系的組織。但仔細(xì)觀之，并無本質(zhì)區(qū)別，有學(xué)者指出“社會組織”用語較之“民間組織”“非政府組織”或“第三部門”等更符合中國歷史語言文化傳統(tǒng)，并一定程度上強(qiáng)調(diào)了非對抗性的社會整合理念。在2007年黨的十七大報告中首次使用了“社會組織”，但并沒有改變實(shí)踐中的混亂。在《民法總則》頒布實(shí)施后，在民事主體分類中確立了非營利性法人和非法人組織，并將社會團(tuán)體與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)并列為非營利性法人組織，社會組織屬于非營利性法人，獲得了法律上的名分[3]。2018年民政部發(fā)布的《社會組織登記條例（征求意見稿）》沒有給出明確的定義，僅以列舉方式表明公益機(jī)構(gòu)為其下位概念，引發(fā)了爭議，沒有解決當(dāng)下有關(guān)社會組織的稱謂的混亂而導(dǎo)致法律地位難以定性的問題。有鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適時對非營利性組織的稱謂進(jìn)行法律上的統(tǒng)一和明確，以《民法總則》的分類和定性為基本原則，結(jié)合慈善法規(guī)定，將基金會條例、民辦非企業(yè)登記條例、社會組織登記條例三條例合并統(tǒng)一為非營利性組織登記條例，將非營利性組織分為法人型和非法人型組織，統(tǒng)一登記管理，與民法總則和慈善法的銜接，有利于社會組織的規(guī)范發(fā)展。

二、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的必要性

在國家社會治理中，各類民間的行業(yè)協(xié)會、基金會、慈善機(jī)構(gòu)和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會組織是社會生活中不可或缺的主體，非營利性的民間組織參與到社會治理的各個層面，不僅是衡量一個國家治理水平的重要標(biāo)志，更是社會發(fā)展普通民眾的迫切需求。西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明，民間的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠積極主動地參與到國家的公共服務(wù)和管理中，能夠起到有效補(bǔ)充公共服務(wù)和管理中出現(xiàn)的市場失靈和政府缺位，與政府治理形成協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)，二者相得益彰，從而推動政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。作為司法改革內(nèi)容之一的構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，更加迫切需要民間的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與，只有多方參與到調(diào)解糾紛工作中，才能真正體現(xiàn)多元化，使得構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

法院附設(shè)的調(diào)解機(jī)制對應(yīng)的是不同行業(yè)協(xié)會和行政機(jī)關(guān)設(shè)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)等，基本上運(yùn)用的是國家公共資源，為普通大眾提供的一種社會公共服務(wù)產(chǎn)品。我國民間機(jī)構(gòu)參與解紛的數(shù)量和積極性方面，與西方發(fā)達(dá)國家、我國的香港地區(qū)和臺灣地區(qū)相比，差距很大， 他們都無一例外地調(diào)動大量社會資源投入解紛活動，為其審判機(jī)關(guān)分擔(dān)了很多法律糾紛。所以，作為國家治理中的多元化糾紛解決機(jī)制，必須有民間社會組織參與其中，才有利于多元化糾紛解決機(jī)制體系的建構(gòu)，更有利于國家治理能力的提升。因此，推動民間社會組織參與多元化糾紛解決機(jī)制是可行且必要的，通過民間社會組織的積極參與，與現(xiàn)有的法院附設(shè)調(diào)解機(jī)制形成有機(jī)結(jié)合，有效解決社會矛盾引發(fā)的各種糾紛，整個社會必然走向和諧有序。所以，未來我國在安排社會治理和糾紛解決政策時，將統(tǒng)籌考慮公共資源、社會資源、市場資源等多元化的解紛資源，為民眾提供更高質(zhì)量的糾紛解決服務(wù)，滿足當(dāng)事人多元的解紛需求。

總之，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與到多元化糾紛解決機(jī)制中，是和諧社會建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，是社會進(jìn)步和發(fā)展的助推器。

三、青島市的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制現(xiàn)狀的調(diào)研分析

（一）青島社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r

最近幾年青島市社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)出波動狀態(tài)。據(jù)調(diào)研，截至2018年12月31日，青島市登記備案的各類社會組織總計12174家，其中在青島市民政局登記注冊的有7388家，各類備案制社會服務(wù)機(jī)構(gòu)共計4786家。[4]這些社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營狀態(tài)表現(xiàn)為三種：第一種是通過政府購買服務(wù)獲得項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，比較活躍的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)有103家，其中代表性的是青島市北區(qū)的創(chuàng)意工場，每年都有創(chuàng)投基金，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)都能夠通過投標(biāo)方式獲得資助，開展公益項(xiàng)目活動。做得比較好的是青島紅十字天使緊急救援中心，該機(jī)構(gòu)借助商業(yè)運(yùn)行模式和理念，通過政府購買服務(wù)和特色化定位，在青島具有了一定知名度，初步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會效果。他們做了800多場安全公益講座，直接受益群體達(dá)到了4萬人次。此外，還有一些從事青少年事務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過購買共青團(tuán)青島市團(tuán)市委和各個區(qū)團(tuán)委的公益創(chuàng)投項(xiàng)目資金開展公益活動[5]，第二種是通過與政府、紅十字會、慈善組織間的密切合作，獲得政府購買服務(wù)或接受捐贈獲取資金支持開展公益活動。第三種是休眠狀態(tài)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)調(diào)查，青島市大多數(shù)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)處于休眠狀態(tài)，他們只是一次或幾次臨時的項(xiàng)目需要，以注冊方式成立社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目結(jié)束后就處于長期休眠狀態(tài)。

網(wǎng)絡(luò)信息檢索和民政局的數(shù)據(jù)信息顯示，在2015年前，青島市社會組織平均增長速度始終保持在10%—12%。以2010年為例，在青島市民政局登記的社會組織為6253家，備案制的社區(qū)社會組織近4000家，年均增長率10% 左右。到了2015年，達(dá)到12271家[6]。通過數(shù)據(jù)比對分析可見，青島社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出快速上升后的緩慢下行趨勢。總體上，青島社會組織的民間化程度已經(jīng)有所提高，初步形成了廣泛分布于城鄉(xiāng)、門類齊全的組織體系，青島社會組織的發(fā)展及成效顯而易見。

綜上可見，經(jīng)過2016年快速發(fā)展，2018年青島社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出理性的特征，設(shè)立登記數(shù)量與上一年度相比有所下降。這反映出社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的生存比較艱難。當(dāng)下，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營模式主要來源于政府公益創(chuàng)投項(xiàng)目和政府購買項(xiàng)目，隨著社會服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，競爭也越來越激烈。

（二）青島社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

在青島社會組織蓬勃發(fā)展的背景下，從事糾紛調(diào)解的社會組織在登記機(jī)關(guān)中備案的屈指可數(shù)，經(jīng)過在青島市民政局、青島市司法局、嶗山區(qū)民政局、市南區(qū)民政局、嶗山司法局等部門進(jìn)行調(diào)研，我們認(rèn)為參與多元化解決機(jī)制的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)主要分為三類：

1.經(jīng)過民政局登記設(shè)立的社會調(diào)解機(jī)構(gòu)

青島市目前僅有三家，分別是青島市醫(yī)療調(diào)解中心、青島市建緯城鄉(xiāng)建設(shè)調(diào)解中心和市北姜東經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解工作室。

青島市醫(yī)療調(diào)解中心是法人型的“民非組織”，該中心與之前醫(yī)療糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)有所不同，原來的醫(yī)療糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)隸屬衛(wèi)生行政部門，而該中心則是獨(dú)立的第三方法人機(jī)構(gòu)，專門從事調(diào)解醫(yī)患糾紛，不收取任何費(fèi)用，但同時也承擔(dān)著指導(dǎo)全市醫(yī)療糾紛調(diào)解工作，聘任醫(yī)學(xué)專家和律師作為調(diào)解員。具體來說，該中心采用以糾紛的標(biāo)的額度為基礎(chǔ)的遞進(jìn)式調(diào)解模式，如1萬到15萬區(qū)間的可申請中心調(diào)解，超過15萬元的需要經(jīng)過醫(yī)療鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定或司法鑒定后受理，整套程序非常合理和人性化，更為可貴的是與法律相結(jié)合，其調(diào)解協(xié)議可以經(jīng)過法院的司法確認(rèn)，給患者和醫(yī)院雙方都吃了“定心丸”。該中心自成立以來，成功化解醫(yī)患糾紛252起。目前調(diào)解工作范圍已擴(kuò)大至青島市郊和駐青等各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)，達(dá)到101家[7]。

青島市建緯城鄉(xiāng)建設(shè)調(diào)解中心則是由青島市建委牽頭成立的，是國內(nèi)首家有關(guān)建筑行業(yè)的非營利性的調(diào)解機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，制定中心調(diào)解工作的目標(biāo)、規(guī)則、工作機(jī)制、專家名錄、流程和司法確認(rèn)。該中心建立了司法、建設(shè)、行政、律師四位一體的高端專業(yè)的調(diào)解專家?guī)欤O(shè)有調(diào)解工作室、門戶網(wǎng)站和微信公眾號。該調(diào)解中心自成立以來，已受理了三十余起建設(shè)經(jīng)濟(jì)糾紛，十起達(dá)成調(diào)解協(xié)議，涉及金額3億元;四起爭議較大的疑難工程糾紛，達(dá)成調(diào)解協(xié)議并經(jīng)司法確認(rèn)，為當(dāng)事人挽回經(jīng)濟(jì)損失近2億元。調(diào)解中心還積極參與市城鄉(xiāng)建設(shè)委信訪矛盾化解工作，春節(jié)期間成功調(diào)解了三起農(nóng)民工討薪糾紛，有效地避免了矛盾升級，并取得了較好的社會效果。

青島市北區(qū)的姜東經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解工作室，則是姜東個人設(shè)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)，也是青島市第一家真正民間的從事專職調(diào)解工作的社會組織，換言之，沒有任何官方背景的民間機(jī)構(gòu)，因其注冊的是民非公益機(jī)構(gòu)，不能收取費(fèi)用，缺乏使機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，同時，因?yàn)闆]有政府主管部門進(jìn)行指導(dǎo)，以及明確的專業(yè)性，機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置也不規(guī)范，沒有規(guī)范的章程和專家?guī)?，也沒有法院支持，即調(diào)解協(xié)議很難獲得法院的司法確認(rèn)，其調(diào)解糾紛業(yè)務(wù)主要依靠當(dāng)事人對個人的信任，有很大的局限性，又因?yàn)闆]有資金支持更面臨著生存問題。綜上，此類機(jī)構(gòu)在法律上是比較正規(guī)的，經(jīng)過在青島市民政局注冊登記的民非法人機(jī)構(gòu)，完全符合《民法總則》規(guī)定的非營利性法人組織的條件。

2.內(nèi)設(shè)的調(diào)解中心或調(diào)解委員會

由政府主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立的沒有獨(dú)立法律資格的調(diào)解中心或調(diào)解委員會，此類調(diào)解中心一般都是具有專項(xiàng)性，有明顯的官方背景，沒有在相應(yīng)級別的民政部門登記或備案，多為政府機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的部門，不具有獨(dú)立的法律資格。例如2015年成立的青島天平110調(diào)解中心，是由市北區(qū)人民法院、市公安局市北分局和青島市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會共同設(shè)立的，實(shí)行聯(lián)動機(jī)制，對于“醫(yī)鬧”情結(jié)輕微的，可以移送至該調(diào)解中心，市北區(qū)人民法院也設(shè)立了巡回法庭，當(dāng)事人經(jīng)該調(diào)解中心調(diào)解并達(dá)成協(xié)議后，可以申請司法確認(rèn)。全部運(yùn)行程序與前述青島醫(yī)療調(diào)解中心完全一致，唯一區(qū)別的是沒有在市北區(qū)民政局登記注冊，僅是三家聯(lián)動機(jī)制單位發(fā)起并批準(zhǔn)設(shè)立的組織。還有一種與此相類似的是由某一行業(yè)協(xié)會發(fā)起與青島各級法院或主管政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立的調(diào)解委員會，例如青島保險合同糾紛調(diào)解中心，是由青島保監(jiān)局、青島中級人民法院、青島保險業(yè)行業(yè)協(xié)會在2012年共同創(chuàng)辦的，至2015年共計處理保險合同糾紛726件。青島中級人民法院與證監(jiān)局成立了青島證券期貨糾紛調(diào)解中心，與青島市司法局、青島市知識產(chǎn)權(quán)局、青島市知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助中心通過簽署《關(guān)于構(gòu)建專利糾紛訴調(diào)對接機(jī)制的若干意見》，經(jīng)由青島市人民調(diào)解員協(xié)會批準(zhǔn)，成立了青島知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助中心人民調(diào)解委員會，主要開展專利糾紛訴前、訴中委托調(diào)解活動，化解知識產(chǎn)權(quán)糾紛。在各區(qū)法院還有一些專門的此類調(diào)解機(jī)構(gòu)，如嶗山區(qū)人民法院的交通事故調(diào)解中心。

此外，有行業(yè)協(xié)會設(shè)立的調(diào)解中心，例如青島大宗商品現(xiàn)貨行業(yè)協(xié)會在2015年9月設(shè)立的青島市大宗商品現(xiàn)貨交易糾紛調(diào)解中心，主要承擔(dān)此類糾紛的投訴和調(diào)解工作。

上述社會機(jī)構(gòu)具有官方背景，有行業(yè)主管部門和青島各級人民法院牽頭，有著普通社會服務(wù)機(jī)構(gòu)所不具有的天然優(yōu)勢，特別是與各級法院的合作，更容易取得信任;另一方面具有明顯的專業(yè)性，在調(diào)解糾紛時調(diào)解員會運(yùn)用專業(yè)知識，借助政府的背景，使其調(diào)解具有公信力。但這類組織從法律上看，因其沒有按照現(xiàn)行法律規(guī)定在民政部門登記，僅是主管機(jī)關(guān)或法院等部門聯(lián)動成立，一般附設(shè)在這些部門，不是真正的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，沒有專職管理人員，運(yùn)行費(fèi)用也由開辦的單位負(fù)責(zé)承擔(dān)。

3.個人調(diào)解工作室

以司法局為主管單位，由社區(qū)組織牽頭并資助設(shè)立的調(diào)解委員會或者個人調(diào)解工作室，此類調(diào)解組織僅僅是在民政部門備案，其設(shè)立上受政府主管部門的指導(dǎo)和協(xié)助，甚至是資助，以個人姓名命名的調(diào)解工作室。這種調(diào)解模式在青島市啟動于2008年，以青島市的市南區(qū)、嶗山區(qū)、城陽區(qū)作為試點(diǎn)，成立了“張秀珍”“老秦頭”“姜蘭英”“馬麗”等個人姓名命名的調(diào)解工作室，地點(diǎn)設(shè)在社區(qū)。根據(jù)相關(guān)信息反饋，調(diào)解員們口碑好、威望高、調(diào)解技巧精湛，很快成為居民的貼心人，四個調(diào)解室在成立一年內(nèi)調(diào)處120余起糾紛，獲得了社區(qū)居民的認(rèn)可[8]。由此帶動了青島市的個人調(diào)解室在一些社區(qū)發(fā)展起來，諸如“周大姐”“車大哥”“訓(xùn)鈴”“老閻”等個人調(diào)解室先后成立。這些調(diào)解員來自所處的社區(qū)，除自身具有良好的口碑和熱情外，對本社區(qū)情況非常熟悉，適合解決有關(guān)家事鄰里糾紛。但因其沒有在民政部門注冊，與前述第二類一樣，沒有法律地位，沒有規(guī)范的糾紛解決規(guī)則和資金保障，調(diào)解人員完全是無償?shù)?，調(diào)解協(xié)議不能成為法院司法確認(rèn)的對象，這些因素制約了此類調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)一步的發(fā)展。

四、青島市社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制存在的問題

（一）法律地位不明晰

通過調(diào)研以及網(wǎng)絡(luò)檢索的信息來看，真正按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》進(jìn)行登記備案的調(diào)解機(jī)構(gòu)只有三家，與三千多家的設(shè)立總數(shù)相比，微乎其微。前述的第一類和第二類專門開展調(diào)解糾紛的社會組織則是政府部門通過建立聯(lián)動機(jī)制而批準(zhǔn)的，沒有在民政部門登記，參與多元化糾紛解決機(jī)制的法律地位不明晰，嚴(yán)重影響了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致形同虛設(shè)。此外，現(xiàn)有較為活躍的調(diào)解機(jī)構(gòu)，多為依托行業(yè)主管部門，盡管可以解決生存和案源問題，但過度依賴反而失去獨(dú)立性，限制了其長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）尚未形成公信力

對于商事企業(yè)或普通百姓來說，他們遇到糾紛或沖突時，他們首先選擇法院或仲裁機(jī)構(gòu)，而不會去選擇民間社會組織。根據(jù)調(diào)查其原因有：一是對民間社會組織的不信任。他們認(rèn)為即使調(diào)解成功也不具有法律效力，擔(dān)心不受法律保護(hù)。二是缺乏了解。通過在社區(qū)和五個企業(yè)進(jìn)行小型問卷調(diào)研，發(fā)放問卷200份，收回有效問卷178份，結(jié)果顯示，在回答“是否了解民間社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可以調(diào)解糾紛”的問題僅占比12.3%，對“是否信任民間調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解協(xié)議具有法律效力”的肯定回答僅占9.77%。由此可見，認(rèn)知度低和缺乏了解導(dǎo)致很多調(diào)解中心或調(diào)解機(jī)構(gòu)缺少“案源”。

五、完善社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與多元化糾紛解決機(jī)制的對策

隨著經(jīng)濟(jì)的積累和社會的轉(zhuǎn)型，社會主要矛盾也在悄然發(fā)生了改變，從物質(zhì)匱乏時期人們對于以物質(zhì)為主的產(chǎn)品需求與物質(zhì)生產(chǎn)供給不足之間的矛盾，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗儗彩聞?wù)的參與需求和參與通道阻礙之間的矛盾。這種變化給傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制帶來挑戰(zhàn)，尤其是人民法院。在本輪司法改革中，將過去的立案審查制改為立案登記制后，人民法院受理案件呈爆發(fā)式增長。為了應(yīng)對這種局面，必須調(diào)整司法審判唯一性的理念，深入開展多元化糾紛解決機(jī)制創(chuàng)新模式探索是不二選擇。

（一）社會組織外在政策環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化

事實(shí)上，青島市已經(jīng)建立起帶有激勵作用的社會組織登記備案制度，形成較為完備的社會組織管理體系。近年來，青島市的社會組織蓬勃發(fā)展就可以證明所取得的成效。然而，與國外發(fā)達(dá)國家和我國北京、上海等城市相比，還有較大的差距，同時也預(yù)示著發(fā)展空間巨大。因此，需要建立良好的外部政策環(huán)境，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌謀劃、因地制宜，需要相關(guān)政府部門的各方聯(lián)動，協(xié)同推進(jìn)。

首先，在政府購買服務(wù)項(xiàng)目中增加有關(guān)多元化解決糾紛的項(xiàng)目，由政府向社會組織購買公共服務(wù)，即深入社區(qū)等開展調(diào)解糾紛，化解矛盾的工作，以此給民間社會服務(wù)機(jī)構(gòu)從事調(diào)解工作提供資金保障。

其次，對于積極參與解紛并成績顯著的機(jī)構(gòu)，給予一定的獎勵和補(bǔ)貼，彰顯示范效應(yīng)。鼓勵有專業(yè)背景的、高素質(zhì)人才參與解紛，提高調(diào)解糾紛的專業(yè)效果和社會效果。

（二）培養(yǎng)典型民間解紛機(jī)構(gòu)，提高在民眾中的公信力

事實(shí)上青島市已經(jīng)涌現(xiàn)出了一些民間機(jī)構(gòu)，在不同的社會服務(wù)領(lǐng)域中嶄露頭角，獲得了群眾的信任和好評，贏得了口碑，成為了所謂的“名牌”機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)當(dāng)對這類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)予以極大的關(guān)注，樹立為典型，起到引領(lǐng)和示范作用，幫助他們與政府相關(guān)部門和人民法院實(shí)現(xiàn)有效銜接和良性互動，全方位提升解紛社會機(jī)構(gòu)的公信力，使解紛機(jī)構(gòu)有動力，籍此帶動民間解紛機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大。此外，對從業(yè)人員中的優(yōu)秀者要給予榮譽(yù)獎勵和物質(zhì)獎勵，讓他們獲得基本的生活保障，使他們有了以最優(yōu)服務(wù)和飽滿熱情參與定分止?fàn)幒突饷艿脑磩恿Α?/p>

（三）堅(jiān)持法人自治，規(guī)范運(yùn)作和創(chuàng)新發(fā)展

進(jìn)一步規(guī)范參與多元化糾紛解決機(jī)制的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照《民法總則》對非營利性法人組織的規(guī)定設(shè)立，以法律保障這些組織的獨(dú)立法人地位，建立章程為核心的民間解紛機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制，使其規(guī)范運(yùn)作。此外，在已經(jīng)取得的成果基礎(chǔ)上創(chuàng)新，將已有的青島商事調(diào)解中心改造成為非營利性法人的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，與法院聯(lián)動，通過法院分流商事糾紛案件，真正做到為各級法院分擔(dān)“案多人少”的情況。

（四）建立科學(xué)統(tǒng)一的民間解紛機(jī)構(gòu)的評估指標(biāo)體系，完善監(jiān)督機(jī)制

以評估指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督的重要手段。一般來說，對社會組織進(jìn)行評估是指“對社會組織履行職能、完成任務(wù)、服務(wù)社會、發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)績和效果進(jìn)行綜合評價?！泵裾繌?007年開始進(jìn)行了此項(xiàng)工作，首先從基金會入手開始了評估工作，經(jīng)過十多年的實(shí)踐，已經(jīng)取得了很好的效果。青島市民政局也開展了此項(xiàng)工作，并制定了《關(guān)于積極開展社會組織等級評估的通知》等政策，科學(xué)有序開展著這項(xiàng)工作，一定程度上起到了對民非組織的監(jiān)督和規(guī)范作用，效果良好。應(yīng)對民間解紛機(jī)構(gòu)通過此種方式進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，即建立民間解紛機(jī)構(gòu)的評估體系，通過指標(biāo)評估體系引領(lǐng)青島市民間解紛機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時也起到監(jiān)督和規(guī)范的作用。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 梁宏偉）