南方周末記者 張玥;南方周末記者 張玥

“目前戶籍制度改革的‘零門檻，實際上是把事實上的‘零門檻形成了制度形態(tài)”。

戶籍制度改革的難點和困境在于特大城市，它們集中了太多的優(yōu)質(zhì)資源和特權(quán)，消化這些問題還需要一個過程。

過去兩年，全國多個城市房價出現(xiàn)反彈，特別是部分二線城市房價上漲迅速，最主要的原因就是人才政策變相放開了限購。

南方周末記者 張玥

發(fā)自上海

南方周末實習(xí)生 吳超

2019年4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布了一份沒有掛在官網(wǎng)首頁的文件，卻有著應(yīng)當(dāng)被記入史冊的分量。

這份名為《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（下稱重點任務(wù)）的文件進(jìn)一步取消了城市落戶限制：在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬—300萬的II型大城市全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬-500萬的I型大城市全面放寬落戶條件；超大特大城市的積分落戶政策要確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

國務(wù)院將“城區(qū)常住人口”作為城市規(guī)模劃分的標(biāo)準(zhǔn)，并不包括農(nóng)村地帶和下面的縣級市/縣所轄人口。但經(jīng)南方周末記者查詢，官方機構(gòu)并未發(fā)布相關(guān)人口數(shù)據(jù)，僅能參考住建部發(fā)布的《2017年中國城市統(tǒng)計建設(shè)年鑒》。

根據(jù)年鑒中的“城市人口”，達(dá)到全面取消落戶限制條件的II型城市59個，包括太原、長沙、蘇州、石家莊等；達(dá)到全面放寬落戶條件的I型城市10個，包括西安、沈陽、哈爾濱、杭州等；超大城市5個，天津、成都、廣州、南京、武漢；特大城市4個，北京、上海、深圳、重慶。

也就是說，除了20個左右I型、超大、特大城市外，中國絕大多數(shù)城市至此已可能全面取消落戶限制。上述統(tǒng)計中，中國城市數(shù)量約700個。

戶口，在很長一段時間里都是“中國第一證件”，它塑造了中國人的城鄉(xiāng)觀甚至價值觀。在此前熱播的電視劇《都挺好》中，主人公一家的悲劇都源于，母親趙美蘭僅為了一張城市戶口就嫁給了父親蘇大強。

在人們呼吁多年后，戶籍制度竟不動聲色地自我瓦解。其背后的緣由是什么？戶籍制度被逐步打破后，將給中國城市帶來怎樣的變化？

拆掉城鄉(xiāng)間的“墻”

自新中國成立后，戶籍制度就逐步建立起來，并變得牢不可破。

1949年，國民黨時期的戶籍法規(guī)被廢除，新的戶籍管理部門建立，確立了城鄉(xiāng)戶口管理基本上由公安機關(guān)負(fù)責(zé)的模式。

彼時，貧窮的新中國選擇首先依靠重工業(yè)實現(xiàn)強國目標(biāo)，而工業(yè)的基礎(chǔ)在城市。為了降低城市工人的勞動成本，政府不得不對城市居民提供大量的住房、醫(yī)療、糧食以及教育補貼，但有限的財力迫使政府只能針對有限人口提供補貼。

在這個背景下，1958年，中國第一個戶籍管理法規(guī)《中華人民共和國戶口登記條例》出臺了。它確立了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種戶籍，第一次以法規(guī)的形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，奠定了中國戶籍管理制度的基本格局。

此后，農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策步步趨嚴(yán)，每年每地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)非常少。公安部相關(guān)文件顯示，1977年各市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)是1.5‰，“千里挑一”。

戶口這道墻在中國城鄉(xiāng)之間砌成：一邊是高福利的城市生活，另一邊是缺乏公共服務(wù)的農(nóng)村。它不僅是人口信息統(tǒng)計的尺度，更是一種身份的象征。

中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心教授、博士生導(dǎo)師陸益龍曾出版多部關(guān)于戶籍制度的專著，他對南方周末記者說，1962—1983年是戶口限制非常嚴(yán)格的時期，糧油供應(yīng)和主要生活品基本上都按照戶口來配給。

轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在1984年，國務(wù)院發(fā)布改革文件，明確部分地方可以辦理“自理口糧戶口”，也就是說，農(nóng)民可以在城市落戶，但沒有糧油供應(yīng)。當(dāng)時非農(nóng)業(yè)戶口本是紅色的，自理口糧戶口本是藍(lán)色的，所以后者就被稱為“藍(lán)印戶口”。

轉(zhuǎn)折之所以發(fā)生，是為鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。當(dāng)時東南沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展迅速，為離土不離鄉(xiāng)提供了成功經(jīng)驗。

1992年后，戶籍制度改革動作加大，一些中小城市開始變相買賣戶口，即繳納幾千元的“城市增容費”，就可以辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

2000年以后，身份證、居住證、大城市積分落戶等不同的改革措施相繼出臺，政策制定者始終在朝“公共服務(wù)均等化”努力，逐漸將戶口與獲取公共服務(wù)的權(quán)利進(jìn)行剝離。

早在2008年，時任中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉和副研究員王美艷就曾撰文指出：不同規(guī)模和等級的城市，戶籍制度改革的力度各不相同。“小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市戶籍制度改革的力度最小。”

戶口“含金量”越低，改革越容易，這個規(guī)律到今天仍然適用。

50個城市“搶跑”

實際上，在這次官方“開閘”之前，各個地方政府已經(jīng)“搶跑”了很長一段時間。

2017年以來，諸多城市就已經(jīng)通過政策松綁開啟了一輪輪的“搶人大戰(zhàn)”。中原地產(chǎn)研究中心的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，2018年發(fā)布各種人才引進(jìn)與落戶等政策的城市超過50個。

進(jìn)入2019年以后，熱度依然未減。例如深圳啟動在職人才引進(jìn)和落戶“秒批”制度，廣州宣布新的“1+1+3”入戶新政體系，南京發(fā)布“房產(chǎn)1平米加1分”的落戶新政，石家莊更是直接宣布“零門檻”落戶。

總的規(guī)律是，2017年的“搶人”主要集中在二線城市，2018年起，一線城市和三四線城市開始參與其中，2019年，大家一起加碼。

“人才”的標(biāo)準(zhǔn)則在持續(xù)降低。“（現(xiàn)在）已經(jīng)從搶人才，變成了搶人口。”中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長張翼向南方周末記者總結(jié)，大約五六年前，發(fā)展較快的省會城市就開始搶本科生，后來發(fā)展到搶大專生和技校生。

目前，已有不少城市的人口規(guī)模逼近千萬級別，向超大城市進(jìn)發(fā)。如2018年西安戶籍人口接近千萬，鄭州常住人口突破千萬，杭州常住人口已達(dá)980.6萬人、寧波為820.2萬人、南京為843.62萬人等。換言之，此輪人口流動中，“新一線城市”幾乎都是大豐收。

搶人大戰(zhàn)一個大的背景是中國勞動力人口正在呈負(fù)增長態(tài)勢。近期國家統(tǒng)計局公告顯示，自2012年起，中國勞動年齡人口的數(shù)量和比重已經(jīng)連續(xù)7年出現(xiàn)“雙降”，7年間，勞動年齡人口減少了2600余萬人，相當(dāng)于每年減少將近400萬人。

在這場搶人大戰(zhàn)中，不少城市沒有搶贏。清華大學(xué)建筑學(xué)院研究員、北京城市實驗室創(chuàng)始人龍瀛針對收縮型城市做過專門的研究，通過對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處公布人口的調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)，2000—2010年，中國650多個行政城市中，180個城市的人口是減少的態(tài)勢。也就是說，中國近30%的城市正在“收縮”。

但當(dāng)他和團(tuán)隊把調(diào)查結(jié)果說給一些政府官員時，對方普遍會否認(rèn)或排斥，拒絕自己的城市被稱為“收縮城市”。與此同時，在這180個城市中，能看到總體規(guī)劃的63個城市無一例外都在規(guī)劃人口上升。針對這個現(xiàn)象，此次發(fā)改委文件中第一次出現(xiàn)了“收縮型中小城市”的說法，表示要“轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維”。

張翼對南方周末記者說，在這種背景下，大多數(shù)城市的戶口含金量已經(jīng)不高，“目前戶籍制度改革的‘零門檻，實際上是把事實上的‘零門檻形成了制度形態(tài)”。

如果制度改革落后于市場需求，改革所釋放的制度紅利就很小，就起不到政策設(shè)計者最初設(shè)計的政策效果。中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的劃時代變化，使很多配套措施只顯示其“跟進(jìn)”功能，而沒有顯示拉動功能。

八成農(nóng)民工不愿“進(jìn)城”

重點文件中的I型大城市“全面放寬”落戶條件，雖然不同于II型大城市“全面放開”，但對于重點群體來說，I型大城市也是全面放開落戶限制的。

根據(jù)國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人的介紹，重點群體指的是，在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)人口。

以農(nóng)民工為主力的重點群體有1億人，他們是否愿意“進(jìn)城”呢？

中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長張翼團(tuán)隊調(diào)查的結(jié)果顯示：40年前農(nóng)民們擠破頭要去城市落戶，40年后的眼下，已經(jīng)有80%的農(nóng)民不愿意去城市落戶。

從2011年開始，張翼團(tuán)隊就在有關(guān)“農(nóng)民工城市融合”的調(diào)查中設(shè)計了“落戶意愿”的問題。當(dāng)年結(jié)果顯示，80%的農(nóng)民工選擇“不遷移戶口，就在能夠找到工作的城市打工”。后來的調(diào)查問卷雖然題目稍有變化，但每次顯示的結(jié)果都是，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意遷移戶口。

張翼訪問過一位東莞的企業(yè)中層，她來自湖北，她覺得是否遷移戶口對自己沒什么影響，只要當(dāng)?shù)啬芙鉀Q小孩上學(xué)的問題，就不用遷移戶口。而且即使把戶口遷來打工地，也仍然買不起房子。

另一方面，她最怕變成“城里人”之后，老家的宅基地和承包的土地會被收走。盡管現(xiàn)在的政策是，遷移戶口仍可以保留家鄉(xiāng)的承包地，但她擔(dān)心時間一長政策會變。

張翼總結(jié)說，真正有流動需求的是大學(xué)畢業(yè)生，農(nóng)民工對戶籍的要求已經(jīng)不高了。當(dāng)前的收入對他們來說是一個很大的限制，即便進(jìn)城也很難占據(jù)好的資源，比如優(yōu)質(zhì)學(xué)校，他們只是希望孩子能夠在他們打工的地方入學(xué)，“入學(xué)比戶口重要”。

即便在愿意遷移的人群中，多數(shù)農(nóng)民工希望把戶口遷移去北上廣深這樣的特大城市，或者至少是城市的成熟建成區(qū)，而不是邊緣區(qū)域。“但最終落不落，還要通過各方利益平衡?！睆堃碚f。

由此可見，農(nóng)民工真正看重的是就業(yè)和公共服務(wù)，而非能夠買房的戶口。真正有吸引力的還是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的超大、特大城市。

上海交通大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師陸銘對南方周末記者說，“我不認(rèn)為新的戶籍政策會導(dǎo)致人口向500萬以下的城市轉(zhuǎn)移，因為人在哪里，主要是由城市的就業(yè)機會和收入水平所決定的?！?/p>

在他看來，即便目前特大和超大城市仍在比較嚴(yán)格的戶籍制度下，人口向這類城市集中的趨勢仍然沒有停止，而且這種趨勢是不會被逆轉(zhuǎn)的。如果大膽假設(shè)全面取消戶籍限制的話，中國的一二線人口會進(jìn)一步增長，中小城市進(jìn)一步萎縮，也就是說人口集聚程度會更高。

這種趨勢是跟城市發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相吻合的，從全球范圍來看，幾乎沒有例外。以日本為例，目前日本的總?cè)丝谠谪?fù)增長，但是東京都和東京圈的人口在進(jìn)一步的正增長。在東京都這個只有2000平方公里左右的地方，聚集了日本人口的1/10，在東京圈聚集了日本人口的1/3，而且這個數(shù)字還在增長。

?下轉(zhuǎn)第6版

不過，大城市能否吸引到人，也要取決于它們是否能夠破除資源固化，不斷實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心教授陸益龍認(rèn)為，目前戶籍制度改革的難點和困境在于特大城市，它們集中了太多的優(yōu)質(zhì)資源和特權(quán)，消化這些問題還需要一個過程。

“相應(yīng)來講，公共政策的制定是要給各種有流動傾向的人口創(chuàng)造好的條件，而不是設(shè)置各種障礙。”陸銘說。

在他看來，目前一些政策的制定已有巨大的進(jìn)步。如對于特大和超大城市來講，積分落戶政策更強調(diào)居住年限和社保繳納年限，這個舉措有“消化存量”的含義，即給非本地戶籍的人口一個優(yōu)先權(quán)。因為只要戶籍制度不是一夜之間完全放開，就會涉及誰先誰后的排序問題，優(yōu)先存量更公平。

此外，城市發(fā)展需要不同教育水平的人，如果用房子和受教育水平來衡量落戶條件的話，就會歧視低收入和低技能的人。從這個意義上講，強調(diào)居住年限和社保繳納年限更為公平。

利好樓市？

如今在人們的印象中，與戶口聯(lián)系最緊密的權(quán)利恐怕是購房。這次戶籍全面取消或放寬的II型城市和I型城市，有相當(dāng)一部分都實行過限購政策。

“房價上漲的城市，大部分都發(fā)布過人才引進(jìn)政策?！敝性禺a(chǎn)首席分析師張大偉對南方周末記者說，過去兩年，全國多個城市的房價出現(xiàn)了反彈，特別是部分二線城市房價上漲迅速，最主要的原因就是人才政策變相放開了限購。

以西安為例，房價上漲與歷史上最寬松的人才引進(jìn)政策有很大關(guān)系。作為政策力度最大的城市，自2017年放寬落戶條件至2018年底，西安新增落戶人口超過105萬，戶籍總?cè)丝诮咏?000萬。

“房地產(chǎn)限購關(guān)上了房地產(chǎn)投資的‘門，太寬松的人才引進(jìn)政策又打開了購房的‘窗?！睆埓髠シ治?，部分城市引進(jìn)人口的門檻過低，很大程度上不是為了吸引人才，而是吸引購房者。從地方政府角度來看，也許是樂見其成的。

不過，目前放寬落戶條件，對樓市的刺激效應(yīng)也在減弱。

新政釋放當(dāng)天，易居研究院副院長楊紅旭在朋友圈分析，此次落戶新政其實是此前一系列政策的延續(xù)，多數(shù)城市近些年已經(jīng)不同程度地落實了。對樓市的利好，其實近三年在多數(shù)二線城市中也已經(jīng)釋放。

此前一系列政策包括：2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、2015年兩會提出的三個“1億人”（即“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”）以及2016年出臺的戶籍制度改革和2018年的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》等。

楊紅旭對南方周末記者說，這次政策對樓市有沒有利好，主要看兩類城市。第一，城區(qū)常住人口100萬—300萬的城市一般是“強三線”和“弱二線”，它們落戶本來就容易，對外來人口吸引力不大，而且城市普遍沒有限購或是限購很松，這次政策利好不是很大。

第二，對于城區(qū)常住人口300萬—500萬的城市，普遍是二線、“強二線”城市，利好比較明顯。尤其是“強二線”城市對于省內(nèi)的購房者吸引力比較大，這種城市一般都有限購。落戶以后，不管是上學(xué)、養(yǎng)老或工作，只要是有支付能力，客觀上都有買房需求。

但是“強二線”城市在過去兩年里，很多已經(jīng)大幅降低了落戶門檻，比如長沙、合肥、西安、鄭州、石家莊等，所以雖然看起來利好好像很大，但實際上很多有意愿的人已經(jīng)進(jìn)去了。

（南方周末記者譚暢對本文亦有幫助）