王海英

2018年11月15日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）發(fā)布，恰逢其時(shí)且行動(dòng)迅速，態(tài)度鮮明且立場(chǎng)堅(jiān)定。這一文件的出臺(tái)，得到學(xué)前教育業(yè)內(nèi)人士的大力支持，也引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。尤其是第二十四條的規(guī)定“遏制過(guò)度逐利行為”，對(duì)違規(guī)操作的嚴(yán)厲整治、對(duì)營(yíng)利園所的嚴(yán)格審查、對(duì)資本逐利的嚴(yán)防死守，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)我國(guó)學(xué)前教育健康優(yōu)質(zhì)發(fā)展的高度重視，對(duì)兒童權(quán)益的尊重與保護(hù)，對(duì)百姓需求質(zhì)優(yōu)價(jià)廉幼兒園的關(guān)切與回應(yīng)，對(duì)學(xué)前教育公益普惠本質(zhì)的捍衛(wèi)與守護(hù)。二十四條的出臺(tái)，首先表明了政府的核心立場(chǎng)——堅(jiān)守公益普惠，讓辦園者安心投身幼教；其次闡明了政府的使命擔(dān)當(dāng)——堅(jiān)持嚴(yán)查嚴(yán)審，讓辦園者專心提升質(zhì)量；最后，聲明了政府的底線所在——堅(jiān)決禁止上市，讓辦園者收心做好教育。

一、堅(jiān)守公益普惠，拓寬社會(huì)力量辦園之路

學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性要求國(guó)家不能將幼教完全拋向市場(chǎng)，任其自由發(fā)展。世界各地的管理經(jīng)驗(yàn)表明，加大投入是政府的主導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管是政府的神圣使命。然而近年來(lái)資本紛紛進(jìn)軍甚至跨界幼教行業(yè)，由于當(dāng)前我國(guó)的公眾需求高漲、市場(chǎng)規(guī)范不足，導(dǎo)致一些不合理、不合法的現(xiàn)象產(chǎn)生。例如，一些社會(huì)資本在擴(kuò)張對(duì)象上，違規(guī)控制部分屬于國(guó)有資產(chǎn)或事業(yè)單位性質(zhì)的幼兒園；一些社會(huì)資本在擴(kuò)張區(qū)域上，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向薄弱的農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育市場(chǎng)，甚至有的資本集團(tuán)專門提出擴(kuò)張農(nóng)村的專項(xiàng)計(jì)劃。

顯而易見(jiàn)，一旦這些性質(zhì)的園所被卷入資本大潮，則極有可能因資本的逐利性、壟斷性、波動(dòng)性以及非專業(yè)性引發(fā)不可估量的風(fēng)險(xiǎn)。首先，資本如此操作如果意在獲取利潤(rùn)，而非實(shí)現(xiàn)教育的公益屬性，那么擴(kuò)大班級(jí)規(guī)模、壓縮人員成本、克扣幼兒伙食等種種違規(guī)行為、暗箱操作就會(huì)屢見(jiàn)不鮮。毋庸置疑的是，教育的高成本、低利潤(rùn)基本無(wú)法滿足資本的貪得無(wú)厭，因而背離教育規(guī)律、壓縮教育成本往往是其鋌而走險(xiǎn)的慣常手段。其次，資本如此操作多會(huì)走向壟斷，而非實(shí)現(xiàn)教育的普惠屬性，擴(kuò)大集團(tuán)規(guī)模、形成資源壟斷、導(dǎo)致價(jià)格過(guò)高等種種違反市場(chǎng)規(guī)律、違背教育屬性的現(xiàn)象便會(huì)日益增多。尤其是大資本、大集團(tuán)運(yùn)作過(guò)程中，一旦出現(xiàn)負(fù)債經(jīng)營(yíng)、資金鏈斷裂、惡意破產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，必然會(huì)危害學(xué)前教育的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。例如，澳大利亞的壟斷性幼兒保育集團(tuán)ABC教育集團(tuán)曾占據(jù)全國(guó)市場(chǎng)份額的25%，擁有1037個(gè)兒童保育中心，有超過(guò)10萬(wàn)幼兒在其間就讀，聘用了16000多名教職工。在2008年ABC教育集團(tuán)破產(chǎn)后，澳大利亞政府不得不撥款維持托幼中心的運(yùn)行，并四處尋找托幼中心的接收者。同樣，俄羅斯也曾發(fā)生過(guò)類似的幼兒園超級(jí)連鎖集團(tuán)資金鏈斷裂，大量孩子無(wú)法入園，直接危及政府公共服務(wù)和社會(huì)穩(wěn)定的案例。再次，資本如此操作還會(huì)帶來(lái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而非滿足教育的深耕細(xì)作。采用輕資產(chǎn)投入、求取短時(shí)期回報(bào)是部分集團(tuán)進(jìn)入幼教常見(jiàn)的急功近利心態(tài)。近年來(lái)資本進(jìn)入幼教可謂異軍突起，短短幾年時(shí)間我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域已形成了千億超級(jí)市場(chǎng)。正所謂“欲速則不達(dá)”“十年樹木，百年樹人”，如此做法怎能腳踏實(shí)地、務(wù)實(shí)求真地干好教育？最后，資本如此操作可能導(dǎo)致集權(quán)，而非讓其自主管理、保障教育的質(zhì)量追求。一些企業(yè)打造五花八門的課程、各種各樣的特色服務(wù)，卻很少能夠真正貫徹《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》和《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》的精神，實(shí)現(xiàn)教育的真正價(jià)值，目的還是推銷給幼兒園，成為人手一冊(cè)的教輔資料賺錢。上述種種危害終將使我國(guó)的幼教領(lǐng)域無(wú)法承受，更何談優(yōu)質(zhì)發(fā)展？

因此，針對(duì)上述種種現(xiàn)象，政府及時(shí)重拳出擊?！度舾梢庖?jiàn)》指出：“社會(huì)資本不得通過(guò)兼并收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式控制國(guó)有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園、非營(yíng)利性幼兒園。”對(duì)于已違規(guī)的，“由教育部門會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行清理整治，清理整治完成前不得進(jìn)行增資擴(kuò)股”。這一規(guī)定既是“過(guò)濾器”，更是“定心丸”，是對(duì)當(dāng)前社會(huì)資本兼并收購(gòu)亂象的嚴(yán)格限制、嚴(yán)厲懲治，更是為今后社會(huì)力量興辦學(xué)前教育掃清障礙，拓寬道路。

教育作為人才培養(yǎng)的事業(yè)，幼教作為人生奠基的起點(diǎn)需要用真金白銀去投入，需要以“園”為本地去發(fā)展，需要數(shù)十年如一日地去耕耘，更需要行家里手們?nèi)ヒI(lǐng)?！度舾梢庖?jiàn)》對(duì)社會(huì)資本收購(gòu)并購(gòu)等亂象的嚴(yán)格規(guī)范，恰恰是為非營(yíng)利性幼兒園的發(fā)展搭橋鋪路。讓真心想給孩子一個(gè)快樂(lè)童年的人們安安心心辦教育，減少因某些大資本過(guò)度逐利、忽視質(zhì)量等想法的侵蝕；讓真心想給孩子一個(gè)幸福童年的人們質(zhì)優(yōu)價(jià)廉辦教育，減輕因部分大資本收購(gòu)并購(gòu)、價(jià)格壓榨、地區(qū)壟斷等造成的壓力；讓真正想給孩子一個(gè)安穩(wěn)童年的人們長(zhǎng)長(zhǎng)久久辦教育，減少因所控企業(yè)套現(xiàn)拋售、破產(chǎn)倒閉、園所易主等引發(fā)的沖擊；讓真正想給孩子一個(gè)充實(shí)童年的人們專業(yè)自主辦教育，減除因一些外行人采取企業(yè)模式管理、移花接木引進(jìn)課程等帶來(lái)的束縛。

二、清理違規(guī)操作，加強(qiáng)營(yíng)利園所透明監(jiān)管

營(yíng)利性民辦園在為幼兒提供學(xué)前教育保教服務(wù)的同時(shí)，在參與資本運(yùn)作、角逐市場(chǎng)份額的過(guò)程中，有可能給學(xué)前教育帶來(lái)種種問(wèn)題，包括信息不公開、資質(zhì)不達(dá)標(biāo)、變更不規(guī)范、責(zé)任不承擔(dān)等。第一，部分營(yíng)利性民辦園毫不掩飾其對(duì)利潤(rùn)的追求，卻有意回避其對(duì)信息的備案和公開。曾有一位從事幼教多年的企業(yè)家表示，大部分的投資人都帶有“原罪”，個(gè)中深意不言自明。第二，部分營(yíng)利性民辦園毫不遲疑其對(duì)規(guī)模的擴(kuò)張，卻無(wú)心關(guān)注幼兒園的資質(zhì)和辦園水平。例如，部分資本集團(tuán)對(duì)加盟、并購(gòu)等園所的準(zhǔn)入門檻越降越低，甚至為了快速跑馬圈地、搶占先機(jī)，不管幼兒園有無(wú)資質(zhì)、許可都一并收入。個(gè)別企業(yè)也顯然違背了我國(guó)《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，在沒(méi)有開設(shè)一家直營(yíng)園且沒(méi)有任何幼兒園運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的情況下就去提供幼兒園加盟服務(wù)，其辦園質(zhì)量值得懷疑。第三，一些幼兒園尤其是部分營(yíng)利性民辦園毫不避諱其對(duì)控制主體或加盟主體的變更，卻并未進(jìn)行規(guī)范操作，更不會(huì)關(guān)心園所的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。第四，當(dāng)幼兒園出現(xiàn)重大安全、經(jīng)營(yíng)、管理、質(zhì)量、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等問(wèn)題時(shí)，責(zé)任主體過(guò)低，上級(jí)經(jīng)營(yíng)與管理主體未能承擔(dān)連帶責(zé)任，特別是近年來(lái)出現(xiàn)的一系列虐童事件也反映出部分營(yíng)利性民辦園毫不承擔(dān)其對(duì)一些安全事故的責(zé)任，最終后果卻由政府買單。

基于此，政府通過(guò)深入調(diào)研、多方論證，在《若干意見(jiàn)》中尤為強(qiáng)調(diào)營(yíng)利性民辦園的規(guī)范運(yùn)營(yíng)。明確指出：“參與并購(gòu)、加盟、連鎖經(jīng)營(yíng)的營(yíng)利性幼兒園，應(yīng)將與相關(guān)利益企業(yè)簽訂的協(xié)議報(bào)縣級(jí)以上教育部門備案并向社會(huì)公布。當(dāng)?shù)亟逃块T應(yīng)對(duì)相關(guān)利益企業(yè)和幼兒園的資質(zhì)、辦園方向、課程資源、數(shù)量規(guī)模及管理能力等進(jìn)行嚴(yán)格審核，實(shí)施加盟、連鎖行為的營(yíng)利性幼兒園原則上應(yīng)取得省級(jí)示范園資質(zhì)。幼兒園控制主體或品牌加盟主體變更，須經(jīng)所在區(qū)縣教育部門審批，舉辦者變更須按規(guī)定辦理核準(zhǔn)登記手續(xù)，按法定程序履行資產(chǎn)交割。所屬幼兒園出現(xiàn)安全、經(jīng)營(yíng)、管理、質(zhì)量、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等方面問(wèn)題時(shí)，舉辦者、實(shí)際控制人、負(fù)責(zé)幼兒園經(jīng)營(yíng)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”這些監(jiān)管措施，一是促進(jìn)相關(guān)協(xié)議信息公開。這就對(duì)營(yíng)利性民辦園與企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，使其變得更加公開透明，便于社會(huì)監(jiān)督。二是加大對(duì)辦園資質(zhì)的審核力度。提高了營(yíng)利性民辦園進(jìn)行加盟、連鎖行為的準(zhǔn)入門檻，利于確保辦園質(zhì)量。三是嚴(yán)格幼兒園控制或加盟主體的變更審批。這就不會(huì)給民辦園特別是營(yíng)利性民辦園利用監(jiān)管漏洞炒買炒賣，進(jìn)行巨額牟利提供可乘之機(jī)，保障了園所法人財(cái)產(chǎn)的安全。四是強(qiáng)化關(guān)聯(lián)責(zé)任。增強(qiáng)民辦園舉辦者的法律責(zé)任意識(shí)，體現(xiàn)了政府對(duì)規(guī)范民辦園發(fā)展、加強(qiáng)營(yíng)利性民辦園透明監(jiān)管的決心。

三、遏制過(guò)度逐利，引導(dǎo)民間資本深耕幼教

近年來(lái)，教育的上市熱潮快速擴(kuò)展到幼教領(lǐng)域，但其對(duì)幼兒身心健康有可能造成的傷害、在社會(huì)輿論中引發(fā)的軒然大波，打破了幼教界原本的平靜，打亂了學(xué)前界原有的步調(diào)。一方面，一部分資本對(duì)幼兒園上市蠢蠢欲動(dòng)、野心勃勃。例如，某些企業(yè)大肆跨界收購(gòu)并購(gòu)民辦園所，欲打包上市；又如，個(gè)別幼教集團(tuán)繞道境外申請(qǐng)，以求輕松上市；再如，有的幼兒園依傍上市資本，企圖借殼上市。另一方面，一些上市公司對(duì)幼兒園的掌握控制熱情高漲。譬如，有的上市公司通過(guò)股票市場(chǎng)對(duì)營(yíng)利性民辦園開展猛烈的投資與融資，實(shí)際控制了數(shù)千家幼兒園；還有的上市公司通過(guò)發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式，前后購(gòu)買了數(shù)十家營(yíng)利性幼兒園。資產(chǎn)證券化、資本進(jìn)軍幼教界曾經(jīng)引發(fā)過(guò)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。打包上市、借殼上市、對(duì)賭協(xié)議等這種對(duì)規(guī)模和利潤(rùn)的過(guò)度追求，也就失去了對(duì)質(zhì)量和規(guī)范的高度保障。繞道上市等有意躲避國(guó)內(nèi)審查監(jiān)管的操作，不僅不利于與國(guó)內(nèi)制度對(duì)接，還加大了整個(gè)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)目前“入園難”“入園貴”問(wèn)題并未完全消除之際，資本集團(tuán)盲目擴(kuò)張并購(gòu)營(yíng)利性幼兒園，對(duì)我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展非但沒(méi)有起到緩解作用，反而更是加劇了教育不公。

《若干意見(jiàn)》的出臺(tái)為此類亂象敲響了一記警鐘，今后，“民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。上市公司不得通過(guò)股票市場(chǎng)融資投資營(yíng)利性幼兒園，不得通過(guò)發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購(gòu)買營(yíng)利性幼兒園資產(chǎn)”。民辦園上市之路被斬?cái)?，這既是對(duì)幼教領(lǐng)域內(nèi)資本運(yùn)作的一種警示與規(guī)范，也是對(duì)資本集團(tuán)耐心深耕幼教的一種督促。

《若干意見(jiàn)》對(duì)民辦園上市發(fā)出禁令，旨在強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：對(duì)公益普惠的堅(jiān)守，對(duì)優(yōu)質(zhì)均衡的追求。其一，將資本風(fēng)險(xiǎn)隔離在外，讓學(xué)前教育提升內(nèi)涵。民辦園上市，實(shí)際上是把資產(chǎn)證券化，把幼兒園的實(shí)體經(jīng)營(yíng)變成股票發(fā)行的方式，本質(zhì)上是園所數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)張，而不是對(duì)質(zhì)量和內(nèi)涵的追求。從短期看，民辦園上市看似增加了學(xué)前教育的資源，但從長(zhǎng)期看，上市是以資本優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大規(guī)模，在當(dāng)前普惠學(xué)前教育不足的情況下，很可能會(huì)形成區(qū)域壟斷，進(jìn)一步擾亂學(xué)前教育市場(chǎng)秩序和監(jiān)管規(guī)范。因此，民辦園必須要脫離資本市場(chǎng)的“盛宴”?！度舾梢庖?jiàn)》的出臺(tái)擲地有聲，是對(duì)我國(guó)學(xué)前教育當(dāng)前發(fā)展要求的準(zhǔn)確把握，對(duì)允許資本自由出入幼教領(lǐng)域危害的長(zhǎng)遠(yuǎn)前瞻，更是為保全我國(guó)幼教百年傳承，保證教育發(fā)展戰(zhàn)略的千年大計(jì)。其二，讓營(yíng)利園所堅(jiān)守教育，促學(xué)前領(lǐng)域起點(diǎn)公平。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，具體到學(xué)前教育領(lǐng)域這種不平衡、不充分更是在所難免。如若繼續(xù)允許資本集團(tuán)對(duì)營(yíng)利性民辦園的投資融資，在滿足一小部分群體的利益之時(shí)，反而加劇了更多人民的發(fā)展之間的矛盾。因此，《若干意見(jiàn)》是我黨、我國(guó)根本宗旨的傳承——為人民服務(wù)；是對(duì)十九大精神的傳承——化解社會(huì)矛盾、消除兩極分化。

綜上，“辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育”，是黨的十九大做出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實(shí)事的重大民生工程，關(guān)系億萬(wàn)兒童健康成長(zhǎng)，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)未來(lái)?！度舾梢庖?jiàn)》的出臺(tái)為民辦園的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展安置了一把“長(zhǎng)命鎖”，及時(shí)制止了幼教領(lǐng)域內(nèi)過(guò)度逐利的傾向，引導(dǎo)民辦園堅(jiān)守公益普惠、堅(jiān)守質(zhì)量為本、堅(jiān)守規(guī)范辦園。人生百年，立于幼學(xué)，學(xué)前教育不是暴利產(chǎn)業(yè)，幼小兒童不是營(yíng)利工具。舉辦者和投資者只有既懷揣教育情懷，也心存童年敬畏，民辦學(xué)前教育才能長(zhǎng)足發(fā)展，民辦園舉辦者才能少走彎路，從學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展中長(zhǎng)期受益。

本文系全國(guó)教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度課題“我國(guó)非營(yíng)利性民辦園制度建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)： BFA170056）；江蘇高校教育學(xué)優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）研究成果。

編輯手記：2018年11月15日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》頒布以后，在學(xué)界引起了強(qiáng)烈的反響。應(yīng)廣大讀者的要求，我們約請(qǐng)南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心的研究人員，對(duì)《若干意見(jiàn)》進(jìn)行政策解讀，以便讀者對(duì)《若干意見(jiàn)》的精神有更全面、深入和正確的理解，也希望有更多的學(xué)者和專家就《若干意見(jiàn)》開展研究性解讀，以真正發(fā)揮《若干意見(jiàn)》在我國(guó)學(xué)前教育深化改革、規(guī)范發(fā)展中的重要作用。本刊還將持續(xù)關(guān)注各地在貫徹落實(shí)《若干意見(jiàn)》中的做法和經(jīng)驗(yàn)。歡迎大家投稿。