修菡

摘要：訴前程序在環(huán)境公益訴訟中，尤其是行政環(huán)境公益訴訟中占有重要的獨立性、前置性地位。另一方面，我國的行政公益訴訟正處于初始階段，在實踐中，檢察機關在行政環(huán)境公益訴訟的訴前程序中遇到不少問題。因此，本文立足法律規(guī)定，闡述問題，試圖為解決問題提供參考方案。

關鍵詞：行政公益訴訟；訴前程序；檢察機關

1 行政公益訴訟的訴前程序概述

1.1 行政公益訴訟訴前程序的概念及理論基礎

行政公益訴訟的訴前程序是一個有廣泛外延的概念，是指檢察機關在提起行政訴訟之前必須履行的前置程序，其主要內(nèi)容包括但不限于對行政機關發(fā)出檢察建議，督促行政機關及時履行行政職責，保護國家利益和社會公共利益，體現(xiàn)了對行政權(quán)力的尊重和對司法效益的考量。

訴前程序的理論基礎主要有二：公眾參與理論和環(huán)境權(quán)理論。公眾參與理論是指，人民公眾有權(quán)參與生態(tài)環(huán)境保護和資源利用開發(fā)的決策和實踐，有權(quán)參與公益救濟并監(jiān)管生態(tài)環(huán)境安全。

美國學者薩克斯在環(huán)境公共財產(chǎn)理論和環(huán)境公共委托理論的基礎上提出了環(huán)境權(quán)的概念。他認為環(huán)境權(quán)是一項公民的基本權(quán)利，因此，公民可以依據(jù)環(huán)境權(quán)針對行政機關在環(huán)境執(zhí)法和決策中出現(xiàn)的懶政怠政情況，請求司法干預，向人民法院提起訴訟。

1.2 訴前程序的核心地位

行政公益訴訟的效果集中體現(xiàn)在訴前程序上，訴前程序成為行政公益訴訟的主要辦理方式，其居于核心地位，成為必經(jīng)前置程序，主要是經(jīng)過以下幾種因素的考量：

第一，公益訴訟涉及的領域?qū)儆趯I(yè)領域，由專業(yè)的行政機關履行職責更為妥當。公益訴訟所涉及的領域體現(xiàn)了極強的專業(yè)性和技術性，對于檢察機關而言較為陌生，而政府的環(huán)境管制具有其他組織所不具有的優(yōu)勢。通過訴前程序，檢察機關要求政府主動糾正違法行為顯然更有利于徹底的糾錯。

第二，出于節(jié)約司法資源的考量和對行政權(quán)的尊重。司法權(quán)和行政權(quán)具有明顯的分工界限，行政檢察重點在法律監(jiān)督，而不是對政府日常管理業(yè)務的干預。故而，行政公益訴訟的訴前程序，就是優(yōu)先考慮行政權(quán)和司法權(quán)的分工不同，由行政機關自我糾正來代替檢察機關一概包辦。

第三，訴前程序作為司法救濟途徑，和行政救濟一同構(gòu)成了多元救濟制度，更有利于強化公眾參與和環(huán)境保障。法律對公眾的優(yōu)待不是幫助其實現(xiàn)目的，而是給予更多解決問題的途徑。而訴前程序的制度設計就是引入第三方主體進行監(jiān)督，是對行政環(huán)境執(zhí)法的補充。

2 行政公益訴訟的訴前程序在適用中可能存在的問題

行政公益訴訟的訴前程序有其優(yōu)先性、獨立性的價值，在司法實踐中，由于法律規(guī)定的不詳盡和語言規(guī)范本身的模糊性等原因，能夠發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟的訴前程序在適用中存在諸多困境。

訴前程序與行政公益訴訟程序的銜接主要在于訴前程序中，審查行政機關是否存在不履職的情況。行政公益訴訟的受理范圍限制于行政機關不作為對于環(huán)境公益的損害，因此，無論是法律規(guī)定還是司法實踐，在前置程序中都要求行政機關根據(jù)檢察機關的檢察建議來依法履行職責。

在訴前程序的審查中，認定行政機關不履職的標準有行為標準和結(jié)果標準兩種，而檢察建議所針對的對象包括違法作為和不作為。在實踐中，對于行政違法行為，行政機關在接到檢察建議之后一般能夠及時糾正，也容易對其處理結(jié)果是否合格作出判斷，難點在于認定行政不作為。行政機關的不作為的認定主要有三個判斷標準：一是行政機關具有相應的履行義務，對此，應當審查行政機關的職責范圍；二是行政機關沒有履行相應的義務；三是行政機關不履行義務是由于主觀上不履行而非客觀上履行不能。

然而，理論和實踐的認定仍然有差距。首先，認定行政機關的職責范圍是按照行政法規(guī)還是其他規(guī)范性文件？如果行政機關沒有及時回應檢察建議，那么檢察建議是否可以認定為行政不履行的依據(jù)？對此法律沒有明確界定。其次，如果行政機關部分履行部分未履行，那是否應當將全部行為認定為不作為，或者行政機關已經(jīng)根據(jù)檢察建議履行了處罰，但是在后續(xù)過程中，行政相對人整改不到位，能否認定為行政不作為，在檢察實務中仍有爭議。畢竟，行政行為的實施往往依賴于其他行政機關的協(xié)作以及行政相對人的實施配合，在行政機關履行完畢本機關能作為的內(nèi)容后，仍然發(fā)生損害后果，是否能夠認定為不作為，仍是疑難問題。

大多數(shù)的情況下，能夠依照規(guī)范判斷行政機關履行職責的行為能夠保護公共環(huán)境利益，但在少數(shù)情況下，不僅僅需要審查行政機關是否已履行行政義務，而且要求履行的行為能夠保護環(huán)境公益，這就屬于更為嚴格的標準。由于檢察機關在訴前程序的審查過程中兼采行為標準與結(jié)果標準，在實踐中往往會出現(xiàn)行政行為未能制止環(huán)境污染行為造成的危害后果，檢察機關據(jù)此提起行政公益訴訟的情況。

對此，本文認為，應當以行為標準為主，結(jié)果標準為輔。對與行政機關是否已經(jīng)履行職責，既要有一個統(tǒng)一的宏觀標準，也要視案情不同做具體分析。具體到案件中，可以采用以下幾點標準來判斷行政機關是否監(jiān)管到位：第一，看行政機關是否采取措施制止違法行為、處罰相關的單位和個人。僅僅發(fā)出《糾正違法通知書》是遠遠不夠的，仍然要看后續(xù)是否有配套的完備措施，是否具備長期的處理機制等等。第二，看行政機關對檢察建議進行回復之后，審視行為結(jié)果，危險狀態(tài)是否停止或者達到可控的程度并在未來可期待的一段時間內(nèi)停止。判斷行政機關是否履行職責應當有一個總體的標準，即行政機關未能通過行政行為有效制止損害的發(fā)生，國家利益和社會公共利益仍然處于受損狀態(tài)或處于受到侵害的隱患狀態(tài)。第三，在評估行政機關的完成程度上，可以嘗試引入第三方評估機制，尤其是在專業(yè)化的領域內(nèi)，檢察機關可能對行政機關的處理程度認識存在困難，專家評估機制更為專業(yè)和技術化。

3 行政公益訴訟的訴前程序的完善方向

檢察機關是唯一能夠提起行政公益訴訟的適格主體，而訴前程序的核心地位和前置地位決定了完善行政公益訴訟首先應當完善訴前程序，使后續(xù)行政公益訴訟的提出具備可行性和必要性。

3.1 健全訴前行為保全制度

行政公益訴訟本身不是一個快捷高效的救濟方式，在公共利益和國家利益受損的初期，治理和救濟更好操作，相對于后期來講更為方便，如果拖延，公共利益受損將是不可逆的進程。因此，可以通過訴前行為保全制度防止行政行為造成的損害擴大，檢察機關一旦發(fā)現(xiàn)行政機關亂作為、不履行監(jiān)管職責造成損害，在緊急情況下不立刻處理將會造成重大損害結(jié)果的，可以參照行政強制，在裁判作出之前由檢察機關申請或?qū)徟袡C關決定，責令行政機關立即作出必要的行政行為。

3.2 尊重訴前程序的獨立性價值

在一些試點中可以看出，即使行政機關在訴前按照檢察建議履行職責，仍然存在被起訴的情況，這體現(xiàn)出了對訴前程序的獨立性價值的不尊重。

為解決這一問題，應當從幾個方面著手，彰顯訴前程序的獨立地位：第一，從制度設計上，應當明確將訴前程序定位到和訴訟同等重要的位置，在立法和司法上強調(diào)訴訟程序的前置地位；第二，在實施時，要通過訴前程序發(fā)揮分流功能，強調(diào)訴前程序是前置必經(jīng)程序。

3.3 引入第三方主體與檢察機關互動

這里的第三方主體主要是指環(huán)保組織，以環(huán)保組織向檢察機關提出建議的方式，鼓勵環(huán)保組織在保護國家利益和公共利益等方面發(fā)揮更大的價值，同時也可以減輕檢察機關在行政公益訴訟方面的負擔。通過建立檢察機關與環(huán)保組織的協(xié)作機制，可以由環(huán)保組織自行考量，認為超出環(huán)保組織能力范圍外的情況，可以向檢察機關發(fā)出建議，由公權(quán)力介入作為行政公益訴訟案件處理。

環(huán)保組織向檢察院發(fā)出建議應當采用書面形式，由檢察機關審查建議書之后認為有必要的，送達行政機關；檢察機關經(jīng)過審查后認為無必要的，應當書面回復環(huán)保組織，退回建議書。

參考文獻：

[1] 張輝.美國環(huán)境法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2015.

[2] 高桂林，劉燚.我國環(huán)境行政公益訴訟前置程序研究[J].廣西社會科學，2018（01）.

（作者單位：西北政法大學刑事法學院）