張紅顯

摘 要：土地征收風(fēng)險評估內(nèi)容建設(shè)是土地征收風(fēng)險評估體系中非常重要的一部分，主要包括合法性評估、合理性評估和安全性評估三個方面。其中，“法之完善”與“法之信任”是合法性評估完善的關(guān)鍵;補(bǔ)償合理、有效協(xié)商是合理性評估的主要內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案的建立與完善是安全性評估的根本需求。

關(guān)鍵詞：土地征收;社會風(fēng)險評估;評估內(nèi)容;完善

中圖分類號：D631.4? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1673-2596（2019）02-0034-03

土地征收風(fēng)險評估究其實質(zhì)就是以評估為手段，以“維穩(wěn)”為主軸，以民生為導(dǎo)向，以化解社會矛盾為目的，推動政府與公民的互動，實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展的互促共生，推動經(jīng)濟(jì)社會的有序良性發(fā)展。各地的實踐表明，土地征收風(fēng)險評估機(jī)制在解決征地風(fēng)險的源頭性、根本性問題上起到了不可替代的作用。土地征收風(fēng)險中評估內(nèi)容要解決的“評什么、怎么評”的問題，是其中非常重要的一環(huán)，對其進(jìn)行深入研究和探討是非常有必要的。

一、土地征收風(fēng)險評估內(nèi)容的現(xiàn)狀

目前，從各級政府的土地征收風(fēng)險評估制度的內(nèi)容來看，一般主要包括以下幾個方面：合法性評估，確定是否違反國家法律法規(guī);合理性評估，確定是否符合當(dāng)?shù)氐呢斄?，是否影響環(huán)境，是否影響到民生，是否聽取了民眾的意見;安全性評估，比如確定是否拆遷補(bǔ)償、安置和其他保障已經(jīng)到位，是否已經(jīng)對民眾進(jìn)行充分、合理的解釋，是否會引發(fā)民眾的普遍不滿從而導(dǎo)致群體性事件或上訪事件。這些條文表面上看起來是非常完善的，但有很多不切實際的地方。這些地方性的征地風(fēng)險評估制度存在的不足未必都是評估機(jī)制本身的設(shè)計問題?，F(xiàn)有體制可能也限制了這些評估機(jī)制作用的發(fā)揮，因此需要從更深的層次上分析存在的問題，最終形成社會管理體制的創(chuàng)新，從根本上消除征地風(fēng)險的源頭。

二、土地征收風(fēng)險評估內(nèi)容方面存在的問題

就合法性評估而言，因為有明文的法律和條例可以參照，所以操作起來相對容易。但僅僅有合法性評估還不足以服眾，這里存在三方面問題：一是所合之“法”還未建立或還有待完善。中國到目前為止還沒有制定統(tǒng)一的《行政程序法》來規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)行為，特別是缺乏涉及公民重大利益的行政程序法律。二是現(xiàn)行法律規(guī)定的法律標(biāo)準(zhǔn)本身未必公平公正?，F(xiàn)行《土地管理法》《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照征用土地的原用途，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費明顯偏低。三是法律本身未必得到嚴(yán)格執(zhí)行。如土地征收征用中的公告程序和意見征集程序形同虛設(shè)，政府求效益、求政績，從而忽略、犧牲被征收群體的利益。

對于合法性評估而言，還有一個至關(guān)重要的問題，就是合法性評估有效與否很大程度上依賴于公眾對法律的認(rèn)同，只有公眾相信法律是公正和有效的，法律具備正當(dāng)化權(quán)威，才能真正成為合法性評估的依據(jù)，社會穩(wěn)定風(fēng)險才真正能通過合法性手段來減少。目前中國的法治建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)，法律制度的完善仍需時日，法律的正當(dāng)化權(quán)威、公眾對法律的認(rèn)同、信仰非一朝一夕之功。正是如此，民眾在權(quán)益受到侵害時，各種訴諸體制外求解的行為才不斷發(fā)生。

（二）合理性評估中面臨補(bǔ)償偏低以及政府公眾之間溝通協(xié)商不通暢問題

主體間性概念最早在倫理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)提出，并不斷擴(kuò)展到社會學(xué)領(lǐng)域，康德、黑格爾直至馬克思、哈貝馬斯等都在社會學(xué)領(lǐng)域內(nèi)涉及主體間性問題。它關(guān)涉到人際關(guān)系及價值觀念的統(tǒng)一性問題。童世俊在《沒有主體間性就沒有規(guī)則：論哈貝馬斯的規(guī)則觀》一文中系統(tǒng)論述了哈貝馬斯在主體間性和交往理性視角下的制度思想。他指出，哈貝馬斯的規(guī)則觀涉及三個問題：即遵守規(guī)則的條件、規(guī)則意識的產(chǎn)生和規(guī)則正當(dāng)性的辯護(hù)。哈貝馬斯把主體間性看作是解決這三個問題的關(guān)鍵：離開了主體間性，就無法知道某人是不是在遵守一條規(guī)則;離開了主體間性，就既不能形成“規(guī)則意識”，也不能從“規(guī)則意識”中發(fā)展出“原則意識”、進(jìn)而分化出“價值意識”。離開了主體間性，更無法為規(guī)則的正當(dāng)性提供辯護(hù)。換言之，沒有主體間性就無從談?wù)撘?guī)則和制度的產(chǎn)生，他提倡交往行為，以建立互相理解、溝通的交往理性，以達(dá)到社會的和諧。

就合理性評估而言，合理性實際上是一個主體間性問題。如何實現(xiàn)政府和民眾之間的溝通和交流？聽證會、民意調(diào)查是目前我們能夠利用的一些方法，但是局限性也很明顯：聽證會在當(dāng)下更像是自導(dǎo)自演的民主游戲，聽證代表的選拔本身就無法做到公正，聽證的結(jié)果當(dāng)然就更不會有公正。政府的行政決定在聽證前后一般不會因聽證發(fā)生改變。民意調(diào)查的問題在于，一個是調(diào)查手段，是街頭問卷調(diào)查，入戶調(diào)查，還是網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查？問卷調(diào)查在現(xiàn)有體制下是否得到允許？網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查又如何避免網(wǎng)民情緒性的反面推測？另一個是調(diào)查范圍，如調(diào)查的范圍應(yīng)該是多大？多高的同意比例才不會引發(fā)群體性事件？還有一個是調(diào)查效力，如當(dāng)事人同意征收財產(chǎn)，而民意調(diào)查不同意又該如何？同時，對于普通公眾普遍關(guān)心的公共利益界定問題和補(bǔ)償問題，如何界定公共利益，公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)又該如何確定？個案的公平是否就意味著達(dá)到了合理的目的？以蘇州通安事件（2010）為例，從個案的角度來看，現(xiàn)行征地拆遷法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)并未規(guī)定予以單獨補(bǔ)償，蘇州市高新區(qū)根據(jù)《物權(quán)法》精神要求，將宅基地使用權(quán)在征收時單獨列明予以補(bǔ)償，應(yīng)該是一項惠民的前瞻性舉措，卻始料未及出臺后引發(fā)已被拆遷農(nóng)民的群體性事件。這一事件反映出土地征收中社會穩(wěn)定風(fēng)險的不可控性及合理性評估標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。這些問題之所以得不到解決，與政府主導(dǎo)下的發(fā)展模式及地方政府的GDP績效考核是不無聯(lián)系的，體制本身的局限性阻礙了這些問題的解決。

（三）安全性評估中缺乏相應(yīng)完備的應(yīng)急預(yù)警及安置措施

安全性評估是從重大事項可能造成的后果角度出發(fā)的，主要是評估土地征收決策是否會引發(fā)群眾的不滿從而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，是否有相應(yīng)的預(yù)警措施、應(yīng)急處置預(yù)案和應(yīng)對措施，是否在可控范圍之內(nèi)。安全性評估的問題在于有些群體性事件是在全國性的風(fēng)險氛圍中催生的結(jié)果，個案中的公平未必能完全避免群體性事件的發(fā)生和社會輿論的攻擊，因為民眾未必有滿足心理。民眾不滿的原因有很多，但根本原因在于對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的不信任。正如貝克所說，“經(jīng)驗到的風(fēng)險假設(shè)了一種有關(guān)安全感喪失和信任崩潰的一般化視角。”民眾與政府之間的互信有助于簡化社會復(fù)雜性，維持穩(wěn)定的社會秩序，并為政府行政提供連續(xù)的合法性基礎(chǔ)，塑造正當(dāng)性政治權(quán)威。但是，不得不說，目前部分地方政府的公信力存在問題。溫家寶總理在新華網(wǎng)回應(yīng)網(wǎng)民討論時說：“現(xiàn)在影響我們整個社會進(jìn)步的，我以為最大的是兩個方面。一是社會的誠信，一是政府的公信力。這兩個方面解決好了，我們社會就會大大向前邁進(jìn)一步?！痹诘胤秸帕θ狈Φ臓顩r下，不論地方政府如何標(biāo)榜自身的公平與公正，也平息不了公眾的質(zhì)疑。社會穩(wěn)定風(fēng)險具有社會建構(gòu)特性，傳統(tǒng)社會中是存在決定意識，而在風(fēng)險社會中是意識決定存在。很多群體性事件發(fā)生之初，可能只是一個普通的社會治安案件，但由于猜疑和對某些地方政府的不信任，最終導(dǎo)致了矛盾和沖突不斷升級和擴(kuò)大化，演化成社會群體性事件。

三、土地征收風(fēng)險評估內(nèi)容的完善建議

（一）合法性評估與法律認(rèn)同：逐步完善土地征收相關(guān)法律體系，培養(yǎng)公眾的法律信任

合法性評估的完善，關(guān)鍵在于“法”之完善，需要進(jìn)一步完善相關(guān)關(guān)鍵性法律制度，特別是在涉及財產(chǎn)征收征用、公共政策制定等領(lǐng)域內(nèi)的法律制度的完善，土地征收決策具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性等特點，社會涉及面廣，與公眾的切身利益密切相關(guān)，政府尤其應(yīng)規(guī)范程序方面的立法，實現(xiàn)征地決策的方式、步驟、期限、順序等內(nèi)容的法定化，保證政府征地決策的科學(xué)化、民主化和法治化。經(jīng)過十多年的努力，特別是最近幾年，在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的推動下，我國重大行政決策程序制度從無到有地初步確立起來，多數(shù)市縣都陸續(xù)出臺了重大行政決策程序的專門規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》《山東行政程序規(guī)定》《汕頭市行政程序規(guī)定》等。但是，相比《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出的“健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度”的要求相比，現(xiàn)有規(guī)定還不完善，突出的問題在于制度化進(jìn)度參差不齊，各部委級別的重大行政程序?qū)ｉT規(guī)定遲遲未出臺;以及規(guī)范層次偏低，現(xiàn)行規(guī)定主要屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我約束性規(guī)定，多數(shù)的位階是規(guī)范性文件，少數(shù)是規(guī)章，缺乏剛性約束力，導(dǎo)致在實踐中可能被虛置，集體土地征收的公告程序即是范例。到目前為止，我國還沒有統(tǒng)一的有關(guān)行政決策程序的專門的法律規(guī)定，由于缺乏統(tǒng)一的上位法的約束，各地的規(guī)定不免是各行其是，造成決策在不同地區(qū)、不同時間、不同人群之間的“政策縫隙”（朱德米）。目前，比較現(xiàn)實的做法是先有由國務(wù)院出臺《重大行政決策程序條例》來實現(xiàn)各級各類行政機(jī)關(guān)的重大行政決策程序的法律化，在條件成熟的情況下，制定專門的重大行政決策程序法律，為實現(xiàn)我國重大行政決策程序的科學(xué)化、民主化提供強(qiáng)有力的法治保障。同時，積極推進(jìn)司法體制改革，逐步培育公眾對法律的信仰，樹立法律的正當(dāng)權(quán)威，否則，合法性評估本身就失去了實際意義。

（二）合理性評估與主體間性：建立政府與公眾之間有效的溝通協(xié)商機(jī)制

就合理性評估的完善而言，“合理”與否的標(biāo)準(zhǔn)及制度設(shè)計需要以政府和民眾之間的有效溝通與交流為前提，以獲得利益相關(guān)主體的普遍同意為標(biāo)準(zhǔn)?！胺傻钠毡樾圆粌H可以理解為其規(guī)則形式的普遍性，而且可以理解為其論證基礎(chǔ)的普遍性，也就是獲得特定法律規(guī)范或規(guī)范系統(tǒng)所要支配的行動主體之間的普遍同意……只有這樣，人們才可能把自己不僅僅理解為法律的‘承受者，而也可以把自己理解為法律的‘創(chuàng)制者，也就是康德所說的‘自我立法者?！币虼?，通過相關(guān)制度的完善，來推動公眾和政府之間的溝通與理解，是實現(xiàn)征地風(fēng)險評估機(jī)制合理性評估的關(guān)鍵。對于公眾普遍關(guān)注的公平補(bǔ)償問題，也要在實質(zhì)性參與的前提下，通過商談達(dá)致共識。在征地拆遷風(fēng)險評估中，公眾的實質(zhì)性參與應(yīng)提前至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制階段，相關(guān)政府就有義務(wù)保證公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)利的實現(xiàn);在建設(shè)項目的審批階段，只有在多數(shù)利害相關(guān)人的普遍同意之后政府才能做出相應(yīng)的土地征收許可;在土地征收階段，政府有義務(wù)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正得到實現(xiàn)。對公眾最為關(guān)心的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，應(yīng)該由相關(guān)多元利益主體在一個公開、透明、平等的對話空間里進(jìn)行論證和說服，公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以市場價格補(bǔ)償為基礎(chǔ)，但不限于此，被征收主體同樣有權(quán)享受到土地增值和土地流轉(zhuǎn)帶來的增值收益;同時，既要考慮到個案補(bǔ)償?shù)墓?，也要考慮地區(qū)的公平，避免在更廣泛的社會層面上形成新的不公平。

（三）安全性評估與政治信任：建立系統(tǒng)化的應(yīng)急預(yù)案措施，強(qiáng)化政府與公眾之間的政治信任

對于安全性評估的完善而言，從長遠(yuǎn)來看，增強(qiáng)政府和公眾之間的互信是根本之策，但信任也并非一朝一夕便能建立起來的，而社會穩(wěn)定風(fēng)險具有突發(fā)性等特征，試圖完全通過預(yù)測并做好預(yù)先安排也不可能，為了更有效地處理各種突發(fā)狀況，有必要完善相應(yīng)的配套機(jī)制。在筆者看來，土地征收風(fēng)險評估的安全性評估還應(yīng)增加應(yīng)急性評估，確保風(fēng)險一旦發(fā)生，為了防止風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大，政府能夠有相應(yīng)的機(jī)制從容應(yīng)對。社會穩(wěn)定風(fēng)險是現(xiàn)實性和非現(xiàn)實性的統(tǒng)一，即使政府的決策已經(jīng)滿足合法性與合理性的標(biāo)準(zhǔn)，但是在決策執(zhí)行過程中，完全有可能因為各種突發(fā)狀況改變原有的風(fēng)險認(rèn)知，產(chǎn)生新的社會穩(wěn)定風(fēng)險。對于這些新的突發(fā)狀況，政府有必要啟動應(yīng)急評估程序，決定是否需要暫緩原有決策執(zhí)行，及時進(jìn)行疏導(dǎo)、做出處理。

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