文/武玉清 趙耀華 黃宇 卞少川

一、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的必然性

地方政府投融資平臺(tái)（以下稱(chēng)投融平臺(tái)）是我國(guó)財(cái)稅體制改革、城鎮(zhèn)建設(shè)高速發(fā)展的產(chǎn)物。連云港市經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，構(gòu)建了市、縣、區(qū)的各層次投融平臺(tái)，這些平臺(tái)為連云港市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了大量的資金支持，促進(jìn)了連云港市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2015年后，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)地方政府投融平臺(tái)的監(jiān)管，出臺(tái)了壓縮整改清理地方融資平臺(tái)的系列措施，嚴(yán)格控制地方政府融資渠道和規(guī)模。在此背景下，實(shí)現(xiàn)投融平臺(tái)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，對(duì)推進(jìn)城市化建設(shè)有重大意義。

二、連云港市投融資平臺(tái)現(xiàn)狀

連云港市從1994年開(kāi)始成立了江蘇新海連發(fā)展集團(tuán),2000年后陸續(xù)發(fā)展了連云港市城投集團(tuán)、江蘇金海投資有限公司、江蘇瀛州集團(tuán)等二十多家政府投融平臺(tái)。2015年，通過(guò)整合重組設(shè)立了連云港市城建控股集團(tuán)（以下稱(chēng)城建集團(tuán)）。

城建控股集團(tuán)和新海連集團(tuán)在27家投融平臺(tái)中規(guī)模和歷史都具有代表性。以下通過(guò)主要財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)兩家企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況加以剖析（見(jiàn)表1）。

1.總體情況。自2015年到2018年，新海連集團(tuán)和城建集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模、負(fù)債規(guī)模和利潤(rùn)都在逐年增長(zhǎng)。以2015年為基數(shù)，城建集團(tuán)的資產(chǎn)、負(fù)債及利潤(rùn)的增長(zhǎng)幅度基本相同，大約在60%。新海連集團(tuán)的資產(chǎn)和負(fù)債規(guī)模雖然增長(zhǎng)幅度接近，但利潤(rùn)卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。值得注意的是，兩個(gè)集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金凈流量四年中全部是負(fù)數(shù)。主要是作為政府全資企業(yè)承擔(dān)了大量的市政工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，墊付了工程需要的資金，工程移交使用單位后，又收不回來(lái)建設(shè)資金，形成大量應(yīng)收款。經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流量的缺口，迫使企業(yè)舉債彌補(bǔ)，增加了債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2.資產(chǎn)負(fù)債率。2017年全國(guó)城投平均資產(chǎn)負(fù)債率52.98%，江蘇省平均資產(chǎn)負(fù)債率56.84%。相比之下，新海連的資產(chǎn)負(fù)債控制較好，始終低于65%，城建集團(tuán)則始終在65%～70%之間，屬于較高負(fù)債類(lèi)型。

3.凈資產(chǎn)收益率和總資產(chǎn)收益率。2017年全國(guó)城投凈資產(chǎn)收益率上海最高為5.35%；天津最低為1.64%。在3%以上的省份占比38%；總資產(chǎn)報(bào)酬率方面，上海最高為3.38%，青海最低為0.92%。城建集團(tuán)的凈資產(chǎn)收益率從2015年起逐步增長(zhǎng)，2017年達(dá)到5.14%,位于前茅。新海連集團(tuán)凈資產(chǎn)收益率一直在3%以下，從全國(guó)來(lái)看位于中間偏后。應(yīng)該注意的是，兩家企業(yè)的總資產(chǎn)收益率均不高，新海連總資產(chǎn)收益率比青海省的還低。

表1：新海連集團(tuán)、城建集團(tuán)主要財(cái)務(wù)指標(biāo)

三、連云港市地方投融平臺(tái)存在問(wèn)題分析

1.資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張快，融資難度加大。隨著連云港市城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及公益性項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)越來(lái)越重。而基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè)資金主要依靠各級(jí)政府財(cái)政投入，當(dāng)政府財(cái)力不夠時(shí)，往往將建設(shè)任務(wù)硬性分配給投融平臺(tái)公司。課題調(diào)研的三家平臺(tái)公司承擔(dān)了大量的公益性項(xiàng)目建設(shè)，如學(xué)校、醫(yī)院、休閑公園、特色小鎮(zhèn)等，投資巨大擴(kuò)張過(guò)快。項(xiàng)目建設(shè)中需要的資金由平臺(tái)公司通過(guò)銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等方式舉借資金，建設(shè)規(guī)模越大，債務(wù)越重。2015年以來(lái)受?chē)?guó)家宏觀(guān)政策限制，平臺(tái)公司融資越來(lái)越難。

2.資產(chǎn)收益性差，還款風(fēng)險(xiǎn)大。連云港市的投融平臺(tái)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中存貨、應(yīng)收款和預(yù)付款占比很大。存貨主要是土地資產(chǎn)，而且土地資產(chǎn)中約90%用于抵押，限制了資產(chǎn)的流動(dòng)性。應(yīng)收款主要是應(yīng)收地方財(cái)政款。投融平臺(tái)承接的某些政府工程在項(xiàng)目完工后無(wú)接收單位，項(xiàng)目的建設(shè)成本掛在和政府的往來(lái)賬上。在政府財(cái)力缺乏的情況下，什么時(shí)候能收回，是個(gè)無(wú)解的答案。另外平臺(tái)企業(yè)的固定資產(chǎn)中有的只是擁有產(chǎn)權(quán)但無(wú)使用權(quán)，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收益沒(méi)有流入平臺(tái)企業(yè)。因此，平臺(tái)企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模雖然龐大，但能給企業(yè)帶來(lái)的收益十分有限。巨額債務(wù)又迫使企業(yè)每年要付出高額利息費(fèi)用，而依靠經(jīng)營(yíng)收入根本無(wú)力支付。投融平臺(tái)通過(guò)舉新債還舊債維持運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)金流非常脆弱。資金鏈的安全亟需關(guān)注。

3.融資渠道狹窄，存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》規(guī)定，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券，2015年證監(jiān)會(huì)對(duì)原公司債發(fā)行試點(diǎn)管理辦法進(jìn)行修訂，擴(kuò)大了公司債的發(fā)行人范圍，允許滿(mǎn)足一定條件的銀監(jiān)會(huì)“地方政府投融平臺(tái)”之外的投融平臺(tái)通過(guò)交易所債券融資。受此規(guī)定，連云港市具有政府背景的投融平臺(tái)無(wú)法通過(guò)債券融資。投融平臺(tái)的資金目前雖然是向銀行抵押貸款取得，由于抵押資產(chǎn)受限，從銀行融資的額度受到影響，有的企業(yè)的貸款額度已經(jīng)達(dá)到最高限額。

發(fā)行中期票據(jù)是目前投融平臺(tái)可選的融資渠道，城建、金灌、新海連、方洋四家集團(tuán)公司均通過(guò)中短期票據(jù)融資。融資的艱難迫使有的投融平臺(tái)為了投資項(xiàng)目順利進(jìn)行，甚至高息民間融資。而高息融資的行為得到了上級(jí)政府的批準(zhǔn)，存在一定的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.投融平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率低。通過(guò)前面對(duì)城建集團(tuán)和新海連集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)狀況的分析可以發(fā)現(xiàn)，負(fù)債率高，總資產(chǎn)率低，突顯出連云港市投融平臺(tái)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率不高。投融平臺(tái)企業(yè)的特別性使其成為了地方政府投資的主體和渠道，并使其承受了高額的負(fù)債及巨大的還款壓力，不利于企業(yè)正常的營(yíng)運(yùn)和發(fā)展。通過(guò)增加舉債而擴(kuò)大的資產(chǎn)總額，資金似乎并沒(méi)有得到有效利用，盈利能力也沒(méi)有得到改善。投融平臺(tái)主要的收入來(lái)自房地產(chǎn)、土地、自營(yíng)施工等業(yè)務(wù)，在房地產(chǎn)調(diào)控下，經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)乏力。雖然有的投融平臺(tái)在努力盤(pán)活存量資產(chǎn)、極力開(kāi)拓新的業(yè)務(wù)，但從依靠政府轉(zhuǎn)型到市場(chǎng)化，投融平臺(tái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力還需要培育。在市場(chǎng)化招投標(biāo)業(yè)務(wù)中，投融平臺(tái)缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因此，經(jīng)營(yíng)性收入難以增長(zhǎng)。

四、監(jiān)管新政下連云港市投融平臺(tái)發(fā)展路徑

(一)外部環(huán)境支持

1.完善投融資相關(guān)法律法規(guī)。平臺(tái)企業(yè)投融資瓶頸及問(wèn)題產(chǎn)生的根源可以追溯到我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和財(cái)稅制度有關(guān)方面的限制。所以，必須健全和深化現(xiàn)有的投融資法律法規(guī)，出臺(tái)更為細(xì)致的政府融資規(guī)范性文件。另外，加快建立專(zhuān)門(mén)管理地方政府投融平臺(tái)的組織機(jī)構(gòu)，正確指導(dǎo)和制約地方政府在符合法律框架下進(jìn)行有效融資。

2.重新考察政府與市場(chǎng)的關(guān)系，控制地方政府投資沖動(dòng)。按照十九大提出的使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，應(yīng)當(dāng)最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，為微觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供公平合理的外部環(huán)境。政府應(yīng)該退出不屬于政府職能的事項(xiàng)和領(lǐng)域，把市場(chǎng)和社會(huì)能夠承擔(dān)的職能還給市場(chǎng)和社會(huì)?？刂频胤秸耐顿Y沖動(dòng)，把有限的資金用在能夠促進(jìn)連云港市持續(xù)發(fā)展的良性投資上。

（二）內(nèi)部環(huán)境完善

1.推動(dòng)公益型平臺(tái)轉(zhuǎn)型為新型公共企業(yè)。連云港市大部分投投融平臺(tái)都承擔(dān)了部分公益或準(zhǔn)公益項(xiàng)目，在推動(dòng)投融平臺(tái)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這些公益項(xiàng)目還將繼續(xù)保留。對(duì)于符合轉(zhuǎn)型的公益性平臺(tái)，重點(diǎn)向新型公共企業(yè)方向發(fā)展?？梢詫⑼度谄脚_(tái)的功能適當(dāng)整合，整合后的公益型投投融平臺(tái)按照公益性國(guó)企進(jìn)行管理，參與準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，政府根據(jù)其參與程度和公益項(xiàng)目的類(lèi)別給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。

2.建立健全的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。連云港市的投融平臺(tái)形式上都實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，建立了公司制企業(yè)，搭建了治理框架，但距離市場(chǎng)化的方向差距甚大。一是企業(yè)內(nèi)部原因，人員素質(zhì)，市場(chǎng)意識(shí)，經(jīng)營(yíng)能力沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正轉(zhuǎn)變；二是沒(méi)有政企分離。要落實(shí)投融平臺(tái)的獨(dú)立法人地位，按照市場(chǎng)化方式自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。逐步推動(dòng)平臺(tái)去行政化，同時(shí)，禁止具有公務(wù)員身份的人員在平臺(tái)內(nèi)任職，尤其是高管人員。

3.創(chuàng)新投融平臺(tái)的所有制形式，吸收各類(lèi)資本。投融平臺(tái)本質(zhì)上還是國(guó)有企業(yè)，也屬于國(guó)企改革的范疇。因此，實(shí)現(xiàn)投融平臺(tái)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，要結(jié)合國(guó)企改革，創(chuàng)新所有制形式。通過(guò)吸收社會(huì)資本、基金公司，建立混合所有制市場(chǎng)主體，使國(guó)有資本更好的融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，緩解連云港市政府的資金壓力。

4.精準(zhǔn)定位，開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)資本化運(yùn)營(yíng)。連云港市投融平臺(tái)應(yīng)對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)準(zhǔn)確定位，堅(jiān)持有所為有所不為，根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和連云港市發(fā)展的戰(zhàn)略要求，聚焦于城建、金融、公共事業(yè)等板塊，做實(shí)金融板塊，做強(qiáng)城建板塊，做精公共事業(yè)板塊。使平臺(tái)企業(yè)真正實(shí)體化，成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。建立能借能貸的生存機(jī)制，通過(guò)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)逐步化解原有債務(wù)，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展，良性循環(huán)。推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)證券化及上市融資工作，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性收入，反哺財(cái)政投入投融平臺(tái)的轉(zhuǎn)型已成共識(shí)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的核心在于平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化。實(shí)現(xiàn)真正意義上的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，既要投融平臺(tái)破繭成蝶，也需要政策的規(guī)范和引導(dǎo)。找準(zhǔn)定位，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)實(shí)體化是平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和化解債務(wù)的有效渠道。