文/古龍高 仲其莊 古璇

習(xí)近平總書記“將連云港—霍爾果斯串聯(lián)起的新亞歐陸海聯(lián)運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標(biāo)桿和示范項目”的指示，將連云港與霍爾果斯放到了“一帶一路”建設(shè)的特殊位置。從戰(zhàn)略的高度考量霍爾果斯的發(fā)展，在對新形勢和發(fā)展新階段的科學(xué)分析中認(rèn)清霍爾果斯的定位，把握方向，找準(zhǔn)問題，理清思路，在迎接新的挑戰(zhàn)、完成新的使命中邁向新的高度，創(chuàng)造新的輝煌，具有全局意義。本研究在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以“打造標(biāo)桿和示范項目”定位為背景，對加快霍爾果斯的發(fā)展提出以下思路。

一、霍爾果斯發(fā)展的新定位

“打造標(biāo)桿和示范項目”的定位，賦予了霍爾果斯的新定位。

（一）凸顯區(qū)位新功能

霍爾果斯是古絲綢之路的重要節(jié)點，地理區(qū)位獨特，自古以來就是亞歐大陸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和文化交流的重要陸路通道之一，是中國西部歷史上時間最長、綜合運量大、自然環(huán)境好、功能齊全的國家一類陸路公路口岸，[1]向東可以輻射到全國80%的地區(qū)，向西可連接中亞各國、獨聯(lián)體國家，并可進(jìn)入西亞和中東地區(qū)。

國家對霍爾果斯發(fā)展極為重視，確立了“我國向西開放的重要窗口、新疆新的經(jīng)濟(jì)增長點”[2]的戰(zhàn)略定位，并給予相應(yīng)的政策配套。2006年，中國政府和哈薩克斯坦政府共同設(shè)立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心（以下簡稱合作中心）。這是全球首個跨境自由貿(mào)易區(qū)，成為霍爾果斯發(fā)展的核心資源。設(shè)立合作中心中方配套區(qū)，該區(qū)不僅享受綜保區(qū)的優(yōu)惠政策，同時還可享受合作中心政策。企業(yè)可以在配套區(qū)生產(chǎn)產(chǎn)品，同時在合作中心展示、簽合同，形成“前店后廠”的發(fā)展格局。設(shè)立霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，給予特區(qū)的優(yōu)惠政策，包括合作中心及配套區(qū)特殊政策、[3]特區(qū)扶持發(fā)展政策、財稅優(yōu)惠政策、[4]產(chǎn)業(yè)扶持政策[5]四大類21項，設(shè)立了霍爾果斯市，保障國家戰(zhàn)略定位的落地。

（二）發(fā)展進(jìn)入新階段

2010年以來，隨著合作中心正式運行、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建立、霍爾果斯市的成立，霍爾果斯步入發(fā)展快車道，已經(jīng)形成較為完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施，公路、鐵路、航空、管道“四位一體”的區(qū)域性國際綜合交通樞紐地位得到提升；打造面向中亞、西亞、歐洲市場的產(chǎn)品加工和制造基地有序推進(jìn)，第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，亮點紛呈；編制完成《霍爾果斯市城市總體規(guī)劃綱要（2016—2030）》，確定“一河兩路”“兩縱三橫”城市布局，拉伸骨架、完善功能、提升形象、彰顯特色，初步建立起特色鮮明、優(yōu)勢顯著的空間布局和產(chǎn)業(yè)體系，[6]為霍爾果斯加快發(fā)展打下基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗。從總體上看，霍爾果斯的發(fā)展已經(jīng)經(jīng)過了一個質(zhì)變的過程：從一般公路口岸到鐵路、公路雙向口岸；從一個邊境口岸到國家經(jīng)濟(jì)特區(qū)，從單一的口岸通道發(fā)展成為集通關(guān)、貿(mào)易、物流、加工、倉儲、金融、旅游等多功能于一體的國際邊境城市，已經(jīng)成為我國向西開放的重要窗口、新疆發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點、沿邊開發(fā)開放的示范區(qū)。

當(dāng)前，霍爾果斯進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型期：一是從“建成我國向西開放的重要窗口”的定位向“服務(wù)‘一帶一路’合作倡議新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊的對外開放門戶”的轉(zhuǎn)型，即從“窗口”到“門戶”的轉(zhuǎn)型；二是從新的經(jīng)濟(jì)增長點”的定位向“新的經(jīng)濟(jì)增長極”的轉(zhuǎn)型。國家對于新疆絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的定位中有許多功能是由霍爾果斯具體承擔(dān)的，霍爾果斯已經(jīng)具有發(fā)揮增長極的基礎(chǔ)，也有承擔(dān)增長極的責(zé)任。從階段定位看，霍爾果斯已經(jīng)進(jìn)入從加快發(fā)展、強(qiáng)身健體階段到強(qiáng)化功能型建設(shè)、服務(wù)“一帶一路”合作倡議新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊與強(qiáng)身健體并重的轉(zhuǎn)型升級階段。

（三）面臨發(fā)展新使命

隨著“一帶一路”合作倡議的不斷推進(jìn)，霍爾果斯面臨新的發(fā)展使命。

一是服務(wù)“一帶一路”合作倡議的特殊載體。在2015年中哈兩國政府聯(lián)合公報、2016年中哈兩國政府關(guān)于“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)與“光明之路”新經(jīng)濟(jì)政策對接合作規(guī)劃、2017年中哈兩國政府聯(lián)合聲明中，都將霍爾果斯特別是合作中心建設(shè)作為重要內(nèi)容，明確提出“雙方支持兩國銀行依托中哈霍爾果斯國際邊境合作中心開展多方面業(yè)務(wù)合作，進(jìn)一步支持中哈經(jīng)貿(mào)發(fā)展?！薄半p方將盡快建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)合作”“積極推進(jìn)霍爾果斯國際邊境合作中心建設(shè)及口岸的發(fā)展，有效利用潛力和優(yōu)勢”“進(jìn)一步發(fā)展跨境交通基礎(chǔ)設(shè)施，共同運營好中哈霍爾果斯國際邊境合作中心，通過發(fā)展電子商務(wù)合作、共同實施投資項目、推行高效的過境制度，推動雙邊經(jīng)貿(mào)合作?！盵7]霍爾果斯被推到了服務(wù)“一帶一路”合作倡議最前沿。

二是構(gòu)筑我國“東西雙向互濟(jì)的開放格局”的西部門戶。在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記提出形成“陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局?！被魻柟故俏覈鴻M貫東西的連霍高速、隴海蘭新鐵路的西端終點，是橫貫亞歐的新亞歐大陸橋、“雙西公路”國際大通道的西端橋頭堡，在我國東西雙向互濟(jì)的開放格局中具有重要的戰(zhàn)略區(qū)位，具有其他區(qū)域無法替代的特殊功能。2013年8月，國家賦予中哈霍爾果斯國際邊境合作中心跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)試點；2015年，在合作中心進(jìn)一步推出創(chuàng)新離岸人民幣業(yè)務(wù)，合作中心跨境調(diào)運人民幣現(xiàn)鈔模式開始運行；2017年11月，全國首家跨境金融小鎮(zhèn)——霍爾果斯新絲路（跨境）金融小鎮(zhèn)掛牌，霍爾果斯已經(jīng)成為全國金融開放試點先行區(qū)。

三是打造“一帶一路”合作倡議的標(biāo)桿和示范?；魻柟故切聛啔W陸海聯(lián)運通道的西部橋頭堡，也是中歐班列的沿邊陸路的四個口岸節(jié)點城市之一。依托這條鐵路運輸干線，國際上可連接環(huán)太平洋沿岸國家地區(qū)，國內(nèi)可覆蓋西北、西南、華中、華南等地區(qū)。2017年6月8日，習(xí)近平總書記明確要求“將連云港—霍爾果斯串聯(lián)起的新亞歐陸海聯(lián)運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標(biāo)桿和示范項目”，[8]賦予霍爾果斯重要的使命和責(zé)任。

因此，霍爾果斯不僅是伊犁的霍爾果斯、新疆的霍爾果斯，更是中國的霍爾果斯、世界的霍爾果斯?；魻柟共粌H要加快自身的發(fā)展，還要加快轉(zhuǎn)型，服務(wù)國家戰(zhàn)略，這是責(zé)任，也是挑戰(zhàn)，其中也蘊有無限的發(fā)展機(jī)遇。

二、霍爾果斯發(fā)展的新空間

毋容置疑，按照霍爾果斯的新定位，目前的發(fā)展還在一些深層次的亟待解決的矛盾和問題，存在巨大的增長新空間

（一）合作中心功能建設(shè)需要進(jìn)一步提升

中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是霍爾果斯發(fā)展的核心資源，也是承擔(dān)中哈兩國共同推進(jìn)新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的直接載體。合作中心的發(fā)展已經(jīng)取得了很大成效，中免集團(tuán)、香港光輝集團(tuán)、韓國、德國等75家免稅店和3000余家商戶進(jìn)入經(jīng)營，入出區(qū)人數(shù)由2013年的43萬人次增至2017年的500余萬人次，目前日均交易額突破500萬元，成為全國最大的免稅購物區(qū)，這些成績有目共睹。但目前主要以購物為主，[9]一方面其他服務(wù)于國家戰(zhàn)略的核心功能發(fā)展不充分，功能發(fā)揮較單一，國際資源要素聚合能力沒有充分發(fā)揮。另一方面還存在工作協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、人員出入不便捷、跨境旅游“落地簽”政策“半導(dǎo)體”（哈方“落地簽”政策未落實），兩國都沒有專門的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)立法，以及金融服務(wù)功能定位仍不清晰，缺少相關(guān)配套政策，業(yè)務(wù)推進(jìn)難度大，中哈間互設(shè)金融機(jī)構(gòu)較少，政策實施效率不明顯等制約因素。

（二）經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展需要進(jìn)一步平衡

2010年5月，中央工作會議提出在霍爾果斯口岸設(shè)立國家級特殊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，實行具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展多樣性的“一區(qū)四園”[10]空間開發(fā)框架。在實際運行中，已經(jīng)成功引進(jìn)博士皓機(jī)器人、無人機(jī)組裝、中科捷高電子科技、全鹿制藥、紅豆集團(tuán)、金色喀秋莎、禾谷基業(yè)等一批進(jìn)出口資源加工型和高新技術(shù)企業(yè)。但是，園區(qū)四大板塊中只有霍爾果斯板塊一枝獨秀，伊寧園區(qū)、清水河配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)、兵團(tuán)分區(qū)仍處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍較薄弱，財政收入微薄，生活設(shè)施不配套，難以支撐大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)，對區(qū)域發(fā)展的帶動有限。整體上看發(fā)展不平衡。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要進(jìn)一步配套

為了加快霍爾果斯發(fā)展，國家、自治區(qū)給予霍爾果斯許多優(yōu)惠政策，以保障國家戰(zhàn)略定位的落地。但霍爾果斯經(jīng)濟(jì)總量仍然較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，尤其是實體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，上下游配套產(chǎn)業(yè)不完善；經(jīng)濟(jì)增長過多依賴優(yōu)惠政策，形成以第三產(chǎn)業(yè)為主體的注冊型經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月31日，開發(fā)區(qū)共入駐以第三產(chǎn)業(yè)為主體的企業(yè)17498家（其中2016年入駐4058家，2017年入駐13440家）。[11]“注冊型企業(yè)”集聚是個雙刃劍，一方面，促進(jìn)了霍爾果斯發(fā)展的繁榮，如2016年完成一般公共預(yù)算收入13.2億元，增長278%，是2010年的25倍； 2017年預(yù)計完成一般公共財政預(yù)算收入22億元，同比增長67%。另一方面，入駐企業(yè)良莠不齊，部分企業(yè)有利用開發(fā)區(qū)各類優(yōu)惠政策合法避稅的動機(jī)，個別企業(yè)存在虛開發(fā)票等違規(guī)違法行為；有效招商代理機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，在招商宣傳推介中過度炒作優(yōu)惠政策；“一址多證”現(xiàn)象也較為突出，直接影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（四）城市對區(qū)域發(fā)展服務(wù)支撐需要進(jìn)一步強(qiáng)化

霍爾果斯市的設(shè)立，解決了過去霍爾果斯口岸沒有獨立的行政區(qū)劃，管理體制不順等問題，使霍爾果斯跨入了一個新的發(fā)展時代。但作為中國最年輕的邊境口岸城市，城市規(guī)模小、功能弱，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化娛樂、生活服務(wù)整體水平不高；交通基礎(chǔ)設(shè)施配套、基本公共服務(wù)供給、民生改善亟待提升，小馬拉大車。城市發(fā)展滯后已成為霍爾果斯發(fā)展的嚴(yán)重制約，加快建設(shè)“一帶一路”核心區(qū)樞紐門戶城市刻不容緩。

（五）制約發(fā)展的短板需要進(jìn)一步解決

一是資金短板。特別是城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大。資料顯示，僅完成霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需投入資金260億元；伊寧園區(qū)僅征遷土地35000畝一項需征收資金28億元左右。[12]二是人才短板。由于建市時間短、人口規(guī)模小，以及特殊的區(qū)位，人才短板制約突出，編制不足，影響黨政機(jī)關(guān)的人員配置；高端業(yè)態(tài)的高層次人才短期，如國際金融港建設(shè)中的金融、財經(jīng)、政策研究中的高層次人才；產(chǎn)業(yè)人才短缺，勞動力尤其是熟練工人短缺等。三是政策短板。合作中心兩國間的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，口岸自身大通關(guān)機(jī)制仍待完善。[13]開放優(yōu)惠政策碎片化，政策優(yōu)勢有所遞減，部分政策落地難；[14]與國家賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)的政策相比，開放度不夠。四是發(fā)展空間短板。主要表現(xiàn)在霍爾果斯城市建成區(qū)土地資源短缺矛盾日益突出，發(fā)展空間受限，市域分布明合實散，統(tǒng)籌規(guī)劃難度大，對長遠(yuǎn)發(fā)展和運行帶來制約嚴(yán)重，亟待通過完善兵地融合發(fā)展機(jī)制予以破解。五是口岸功能短板。由于區(qū)域性國際物流集散中心沒有形成，樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，難以發(fā)揮內(nèi)陸國際商品集散地功能和過境貨物的周轉(zhuǎn)港功能；口岸物流局限于裝卸等一般配套服務(wù)，未形成完整的物流產(chǎn)業(yè)鏈，中方物流在中亞五國缺少影響力；產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，與陸橋兩端經(jīng)濟(jì)腹地聯(lián)動不足。

三、加快霍爾果斯發(fā)展的對策建議

面對新形勢新使命，霍爾果斯要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神和以習(xí)近平同志為核心的黨中央治疆方略，搶抓“一帶一路”歷史機(jī)遇，秉持立足伊犁、服務(wù)新疆、面向新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊、走向世界的理念，堅持優(yōu)勢引領(lǐng)，問題導(dǎo)向，切實做好以下重點。

（一）加快建立完善合作中心高層協(xié)調(diào)機(jī)制

合作中心是由中哈兩國元首共同促成的國家級戰(zhàn)略項目和中哈兩國間重要的非能源領(lǐng)域項目，是中哈兩國“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)與“光明之路”新經(jīng)濟(jì)政策對接合作規(guī)劃的重點項目，也是踐行“一帶一路”合作倡議的標(biāo)志性項目，對擴(kuò)大和實現(xiàn)中哈兩國雙方經(jīng)貿(mào)合作多樣化具有重要的現(xiàn)實意義。但目前兩國間的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，[15]從總體上看,合作中心國際立法滯后且缺乏國際硬法約束力；中方區(qū)與哈方區(qū)的國內(nèi)立法差異較大,投資優(yōu)惠政策不協(xié)調(diào)；中方區(qū)與哈方區(qū)政府部門之間互通信息方面立法空白,以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律手段保障霍爾果斯中心的物流、人流以及資金流等生產(chǎn)要素自由流動尚需克服諸多挑戰(zhàn)與障礙。從實際運營情況看，雙方進(jìn)度不同步，發(fā)展不平衡，管理缺位，中心的商務(wù)洽談、商品展示、金融服務(wù)、舉辦各類區(qū)域性國際經(jīng)貿(mào)會議等功能發(fā)展滯后，已經(jīng)制約和影響合作中心潛力和優(yōu)勢的發(fā)揮，2015年中哈兩國政府聯(lián)合公報中已經(jīng)明確提出 “雙方將盡快建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)合作。”

爭取盡快健全中哈合作委員會及分委會的組織機(jī)構(gòu)，明確職能及工作機(jī)制，發(fā)揮對合作中心建設(shè)、運行、管理的作用?？山梃b蘇州工業(yè)園區(qū)中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會的成功模式，建立合作園區(qū)聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會，理事會主席由兩國副總理分別擔(dān)任，兩國有關(guān)部委及新疆維吾爾自治區(qū)和霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的負(fù)責(zé)人為協(xié)調(diào)理事會成員，定期舉行會議，及時協(xié)調(diào)解決合作中心發(fā)展中存在的重大問題。理事會下設(shè)雙邊工作委員會，委員會雙方定期聯(lián)系，就合作中心建設(shè)、運行、管理中的具體工作進(jìn)行協(xié)商，并分別向理事會中的兩國副總理報告工作。

爭取盡快建立國務(wù)院部際聯(lián)席會議和自治區(qū)合作中心領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會議機(jī)制。目前，負(fù)責(zé)合作中心協(xié)調(diào)事宜的是國家商務(wù)部，負(fù)責(zé)入出區(qū)管理查驗的是公安部，入?yún)^(qū)商品退稅的政策管理部門是國家稅務(wù)總局，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中央貼息政策的主管部門是財政部，另外還有外交部、海關(guān)總署等，合作中心中方缺少國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建議建立由副總理（國務(wù)委員）主持、國務(wù)院有關(guān)部委、自治區(qū)合作中心領(lǐng)導(dǎo)小組及霍爾果斯參加的聯(lián)席會議制度，解決合作中心建設(shè)發(fā)展中的具體問題。

爭取盡快設(shè)立合作園區(qū)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。建立中哈警務(wù)合作機(jī)制，實行中哈兩國警務(wù)人員混編聯(lián)勤，實現(xiàn)合作中心全域內(nèi)執(zhí)勤執(zhí)法全覆蓋，解決合作中心內(nèi)中哈兩個區(qū)域的社會治安問題。推動建立中哈合作中心數(shù)據(jù)交流機(jī)制，實現(xiàn)信息共享，提升合作中心聯(lián)合管控效率。

爭取盡快在合作園區(qū)設(shè)立由公安、武警、工商等多部門組成的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合作中心的執(zhí)法問題，包括市場的有效監(jiān)管。盡快改變合作中心出入管理運營模式。建議探索更加便捷高效的通關(guān)模式，促進(jìn)“單一窗口”建設(shè)，提高“大通關(guān)”效能，為企業(yè)減負(fù)增效；推行身份證入?yún)^(qū)，優(yōu)化合作中心進(jìn)出流程，爭取更多的通關(guān)人流量。

（二）爭取更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)內(nèi)陸自由貿(mào)易港

在十九大報告中，習(xí)近平總書記提出“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。”這是促進(jìn)國內(nèi)國際要素有序流動、資源高效配置，大力發(fā)展更高水平開放型經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵之舉，建議國家批準(zhǔn)將合作中心、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)納入自由貿(mào)易試驗區(qū)試點，或參照自由貿(mào)易試驗區(qū)政策實施經(jīng)驗復(fù)制、先行先試，全面實施負(fù)面清單管理模式，推行符合國際慣例的涉外管理體制和運行機(jī)制，優(yōu)化營商環(huán)境，全方位擴(kuò)大開放拓展對外開放廣度深度，提高開放型經(jīng)濟(jì)的水平。

爭取國家、自治區(qū)延長給予霍爾果斯的各項政策的實施期限，特別是企業(yè)所得稅五免五減優(yōu)惠政策的實施期限。國發(fā)〔2011〕33號文件、新政發(fā)〔2012〕48號文給予霍爾果斯企業(yè)所得稅五免五減的疊加政策，對加快霍爾果斯發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，在文化、金融領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為明顯。但是政策有效期將于2020年12月31日到期，如果上述政策不能延續(xù)，將對霍爾果斯的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。建議國家將“五免五減”優(yōu)惠政策及其他有關(guān)政策延續(xù)至2030年，保障霍爾果斯開發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展。

爭取國家、自治區(qū)加大對霍爾果斯基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財稅等政策支持力度，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付支持力度。爭取國家將每年對霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金補(bǔ)助額度提高至10億元，同時幫助爭取絲路基金、亞投行及發(fā)行企業(yè)債券等多種融資渠道重點支持。建議中央專項資金加大對霍爾果斯支持力度，將霍爾果斯口岸進(jìn)出口商品關(guān)稅的25%留地方使用，用于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加大通關(guān)能力建設(shè)；爭取國家批準(zhǔn)新增補(bǔ)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，使符合開發(fā)區(qū)各園區(qū)發(fā)展規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)均能享受稅收減免政策；爭取中央財政投入部分資金參股設(shè)立開發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)投資基金，支持開發(fā)區(qū)中小企業(yè)快速發(fā)展。

爭取自治區(qū)把霍爾果斯作為邊境城市，納入自治區(qū)特色小鎮(zhèn)項目庫，給予霍爾果斯專項資金；自治區(qū)財政拿出部分引導(dǎo)資金設(shè)立財政、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等共同參與的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金，促進(jìn)園區(qū)各優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展；自治區(qū)協(xié)調(diào)將“營改增”試點后開發(fā)區(qū)上劃中央財政的增值稅收入全額轉(zhuǎn)移支付開發(fā)區(qū)財政，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加大對開發(fā)區(qū)各園區(qū)開發(fā)建設(shè)公司的支持力度，開辟綠色通道扶持符合條件的企業(yè)率先上市融資。

爭取現(xiàn)有政策擴(kuò)展延伸。將霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的所有優(yōu)惠政策覆蓋至霍爾果斯市域范圍；將經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的相關(guān)優(yōu)惠政策覆蓋至南部工業(yè)園區(qū)。

（三）加快合作中心提質(zhì)升級

合作中心是霍爾果斯市的核心資源，是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)霍爾果斯板塊的核心要素，也是霍爾果斯口岸開放度的標(biāo)志，因此必須實施核心資源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，突出抓好合作中心及配套區(qū)建設(shè)。

優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。立足國家賦予合作中心的“貿(mào)易洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、賓館飯店、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、金融服務(wù)、舉辦各類區(qū)域性國際經(jīng)貿(mào)洽談會”七大功能，按照“南部商務(wù)會展區(qū)、中部國際貿(mào)易倉儲物流區(qū)、北部綜合服務(wù)休閑娛樂區(qū)”的布局，科學(xué)設(shè)置合作中心功能區(qū)劃，不斷規(guī)范合作中心的運營管理；成立配套區(qū)（綜保區(qū)）管理辦公室，加快編制配套區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快配套區(qū)建設(shè)，打造“前店后廠”的空間格局。

打造中亞免稅購物中心及免稅商城。發(fā)揮西向開放“前店”功能，完善合作中心、國門商貿(mào)區(qū)核心商圈服務(wù)設(shè)施，搞好蘇新中心、中科國際貿(mào)易中心、義烏商貿(mào)城等一批外向型商業(yè)綜合體、中免集團(tuán)等28家免稅店運營，推進(jìn)5萬平方米海外倉建設(shè)，用足用好用活國家賦予的優(yōu)惠政策，打造免稅自由港，打響免稅購物品牌。

發(fā)展會展經(jīng)濟(jì)。加快總投資14億元、總建筑面積達(dá)11.49萬平方米的霍爾果斯國際會展中心建設(shè)，拓展會展功能，建設(shè)區(qū)域性國際商品展示中心、商品信息交流中心、各類新品信息發(fā)布中心、國內(nèi)外批發(fā)貿(mào)易大平臺、國內(nèi)外大型批發(fā)企業(yè)集聚中心、國內(nèi)外跨國公司采購中心集聚地。打造以商品展示為主，洽談、接單和電子商務(wù)為一體，突出信息發(fā)布功能，濃縮于商務(wù)寫字樓的現(xiàn)代展貿(mào)中心。積極籌辦以“一帶一路”合作倡議“政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心溝通”為主題的有國際影響力的高端論壇、國際會議，力爭打造上合組織永久性會址，打造中亞區(qū)域會展中心。

構(gòu)建國際跨境電商產(chǎn)業(yè)基地。按照2017年中哈兩國政府聯(lián)合聲明“發(fā)展電子商務(wù)合作”的要求，加快跨境電商平臺建設(shè)，積極推動上線運營。建立海關(guān)、商檢、稅務(wù)、銀行、外管等聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步打通支付、物流、檢驗、通關(guān)、退稅、結(jié)匯一站式服務(wù)瓶頸。舉辦跨境電商高峰論壇，積極申報跨境電商綜合試驗區(qū)。依托中歐班列載運大宗歐洲品牌商品進(jìn)入合作中心，發(fā)揮“境外倉”優(yōu)勢，為全國跨境電子商務(wù)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)貨源。推動進(jìn)口商品o2o展示銷售模式，促進(jìn)游客每人每天過境即買即免與線上線下互動模式的雙向發(fā)展，培育形成具有合作中心特點的跨境電商新型商業(yè)發(fā)展模式。

建設(shè)離岸人民幣試點金融港。按照2015年中哈兩國政府聯(lián)合公報“雙方支持兩國銀行依托中哈霍爾果斯國際邊境合作中心開展多方面業(yè)務(wù)合作”要求，充分用好國家賦予霍爾果斯的特殊金融政策，以跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)試點為契機(jī)，先行先試，加快建立多元化、多功能的金融服務(wù)體系，創(chuàng)建離岸金融示范區(qū)，將霍爾果斯建成離岸人民幣試點金融港。目前建行、交行兩家銀行創(chuàng)新離岸系統(tǒng)上線運營；銀行累計開立人民幣創(chuàng)新賬戶98個，辦理人民幣NRA賬戶資金質(zhì)押擔(dān)保14筆，辦理創(chuàng)新離岸業(yè)務(wù)730多億元，已為新疆50家企業(yè)辦理跨境融資業(yè)務(wù)，平均融資成本比國內(nèi)低了近1個百分點?；I建中哈霍爾果斯國際邊境合作中心中方管委會金融管理局，積極推進(jìn)霍爾果斯離岸金融中心、人民幣清算中心、貨幣發(fā)行庫建設(shè)。使霍爾果斯金融創(chuàng)新區(qū)成為新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊沿線國家和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的地區(qū)總部和地方金融機(jī)構(gòu)的總部基地，金融機(jī)構(gòu)的后臺基地，新型的金融市場和準(zhǔn)金融市場的培育基地。

依托區(qū)域金融中心建設(shè)，推動設(shè)立發(fā)展各種類型的大宗商品交易所(現(xiàn)貨/期貨)，發(fā)揮資源進(jìn)出口優(yōu)勢和商品定價功能，爭取逐步形成大陸橋沿線國家和地區(qū)的大宗商品交易、定價中心,引導(dǎo)生產(chǎn)要素加快聚集，為進(jìn)出口加工產(chǎn)業(yè)鏈延伸提供支撐。

（四）加快實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

實施重大項目帶動戰(zhàn)略。只有堅持大抓項目、抓大項目，做好項目儲備工作，合理安排項目施工進(jìn)度，持續(xù)推行重大項目一線倒逼責(zé)任制，才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大動力。著力在引大、引強(qiáng)、引優(yōu)、引外上下功夫，推動霍爾果斯實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

實施經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略。堅持把發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)、建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系放到霍爾果斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先位置，盡快出臺一批促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人才改革的優(yōu)惠政策，加快注冊經(jīng)濟(jì)“脫虛轉(zhuǎn)實”的步伐。制定實施《清理規(guī)范整治注冊型企業(yè)專項工作方案》，對涉及“一址多證”、沒有投資意向、沒有固定工作人員等行為的注冊型企業(yè)，堅決予以清理。對新注冊的企業(yè)，提高準(zhǔn)入門檻。對已經(jīng)注冊的文化企業(yè)進(jìn)行頂層設(shè)計，發(fā)布影視文化企業(yè)促進(jìn)政策，設(shè)立影視文化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和影視產(chǎn)業(yè)園，設(shè)定文化企業(yè)基本實體要求，成立影視行業(yè)協(xié)會，簽訂一批影視實體項目；整合現(xiàn)有資源，引進(jìn)投資主體，建設(shè)中國西部影城，打造中國的“霍萊塢”。加快已注冊金融企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，設(shè)立投資基金，依托新絲路（跨境）金融小鎮(zhèn)，引導(dǎo)股權(quán)類企業(yè)向開發(fā)區(qū)實體項目投資；實現(xiàn)影視產(chǎn)業(yè)與金融服務(wù)業(yè)的優(yōu)勢互補(bǔ)、融合發(fā)展。將新絲路（跨境）金融小鎮(zhèn)建設(shè)作為金融企業(yè)的實體化、金融中心建設(shè)的重中之重。[16]

實施園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心載體，開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”是一個整體，要以國家確定的發(fā)展重點和功能分區(qū)為基礎(chǔ)，創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，因地制宜，突出重點各自的重點和特色，推進(jìn)差異化競爭?；魻柟蛊瑓^(qū)應(yīng)將第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為主導(dǎo)業(yè)態(tài)，并突出高端化引領(lǐng)，投入更多更強(qiáng)的專門團(tuán)隊，聚力抓好產(chǎn)業(yè)集聚集群集約。

創(chuàng)新招商模式，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。招商引資是加快開發(fā)區(qū)發(fā)展的突破口，在實施重點圍繞合作中心、配套區(qū)、南部工業(yè)園區(qū)、綜保區(qū)等平臺和載體，大力實施委托招商、中介招商、以商招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商的同時，根據(jù)目前發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，建議在用好用活國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局、自治區(qū)文件給予的各項優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新招商機(jī)制，采用“飛地經(jīng)濟(jì)”模式。鼓勵東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在開發(fā)區(qū)設(shè)區(qū)中區(qū)、園中園，采取委托管理、投資合作等多種方式參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，積極探索加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作和共建共享基礎(chǔ)設(shè)施的新模式，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合和聯(lián)動發(fā)展,使整個園區(qū)能快則快，能活則活，實體項目優(yōu)先發(fā)展，服務(wù)帶動全局。

（五）加快提升城市服務(wù)支撐能力

城市發(fā)展滯后將成為霍爾果斯發(fā)展的嚴(yán)重制約，注冊經(jīng)濟(jì)中“一址多證”現(xiàn)象與城市建設(shè)落后于企業(yè)對注冊地的需求有直接關(guān)聯(lián)。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套設(shè)施完善，加快社會事業(yè)發(fā)展，營造安定和諧、優(yōu)質(zhì)高效、便捷舒心的營商環(huán)境和社會環(huán)境刻不容緩。

在城市功能打造上，要突出城市服務(wù)“一帶一路”合作倡議、服務(wù)霍爾果斯開發(fā)開放的保障功能，還要重視完善的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的社會服務(wù)體系、優(yōu)美的人文生態(tài)環(huán)境等基本要素，將“智慧城市”理念、全域旅游理念貫穿到城市建設(shè)的始終，打造一批具有邊塞文化的街道、建筑及標(biāo)志性景觀，營造獨特的邊境城市風(fēng)貌，使這個中國最年輕的城市成為一個精品的、宜居的、休閑的、旅游的、創(chuàng)業(yè)的、夢想的“天堂”，真正使“城市讓生活更美好”。當(dāng)前應(yīng)抓住兩個重點項目，一是發(fā)揮蘇州、連云港對口援助霍爾果斯的資源優(yōu)勢，建設(shè)高質(zhì)量的中學(xué)，用好新疆與內(nèi)地高考成績“分?jǐn)?shù)差”解決高層次人才引進(jìn)的特殊后顧之憂，吸引有高考需求的“特殊類型”高端人才來霍爾果斯工作；二是實現(xiàn)高檔接待賓館建設(shè)的突破，以高檔接待賓館建設(shè)的率先突破為大開放、大旅游提供支撐。

在城市空間定位上，以現(xiàn)有口岸建成區(qū)及62團(tuán)團(tuán)部組合為主城區(qū)，推進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)集聚，打造城市空間集聚核，建設(shè)全市政治經(jīng)濟(jì)文化中心，形成以商貿(mào)、金融、工業(yè)、物流、服務(wù)等為主，要素聚集、輻射帶動、功能齊備的綜合型中心城區(qū)；以莫乎爾牧場為城市戰(zhàn)略空間配套和拓展區(qū)，建設(shè)工貿(mào)物流、觀光旅游綜合城鎮(zhèn)，同時為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城區(qū)擴(kuò)張預(yù)留空間，形成城市重要副中心；以61團(tuán)、伊車鄉(xiāng)、格干溝牧場為“三心”，建設(shè)以現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)和旅游為主的特色城鎮(zhèn)，形成城市支點支撐。使霍爾果斯成為集智慧城市、生態(tài)城市、園林城市、宜居城市、文明城市于一體的精品城市，全面提升城市綜合競爭力和國際化水平。

（六）加快完善口岸“通道+樞紐”功能

口岸是霍爾果斯發(fā)展的命脈，沒有口岸就沒有開發(fā)區(qū)，沒有合作中心，也不會有霍爾果斯市，更不會有多重疊加的國家戰(zhàn)略。但口岸目前樞紐功能不足，加快完善口岸“通道+樞紐”功能迫在眉睫。

打造區(qū)域性國際物流樞紐。按照將霍爾果斯口岸建設(shè)成為一個中國西部重要的集航空、公路、鐵路、管道一體化的樞紐型口岸的目標(biāo)定位，圍繞中哈合作中心及配套區(qū)、中歐班列樞紐節(jié)點，依托霍爾果斯鐵路口岸站站場，重點規(guī)劃建設(shè)鐵路物流園區(qū)、配套區(qū)進(jìn)出口加工保稅物流園區(qū)、合作中心國際物流園區(qū)和國際商貿(mào)物流中心，打造集國際運輸分撥轉(zhuǎn)運、倉儲配送、交易及配套服務(wù)功能于一體的區(qū)域性國際物流中轉(zhuǎn)集散中心，服務(wù)新亞歐大陸橋過境班列，中歐、中亞集裝箱班列，搭建面向中西亞、俄羅斯及歐洲諸國的資源集中采購平臺、資源集散與物流中心。

提升口岸服務(wù)功能。完善整車進(jìn)口口岸、糧食進(jìn)口口岸功能，建設(shè)藥品進(jìn)口口岸，建立農(nóng)產(chǎn)品快速通關(guān)“綠色通道”。積極申報藥品進(jìn)口口岸、肉類指定進(jìn)口口岸、活畜進(jìn)口口岸和黃豆指定進(jìn)口口岸。爭取國家將霍爾果斯口岸設(shè)為棉花、小麥、玉米、中醫(yī)藥藥材，銅、鐵、煤等優(yōu)勢資源進(jìn)出口基地，并在進(jìn)口配額上給予一定的傾斜。爭取自治區(qū)協(xié)調(diào)國家相關(guān)部門，加快推進(jìn)伊寧機(jī)場陸路航空口岸開放，將霍爾果斯通用機(jī)場改為貨運機(jī)場，建成區(qū)域性國際航空保稅物流港。加強(qiáng)與連云港港口、上合園區(qū)、中哈基地合作，共同“將連云港－霍爾果斯串聯(lián)起的新亞歐陸海聯(lián)運通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標(biāo)桿和示范項目”；加強(qiáng)與西安、鄭州等內(nèi)地自貿(mào)區(qū)、港務(wù)區(qū)及上海、青島、天津等沿海港口交流合作，開展口岸直通、轉(zhuǎn)關(guān)、多式聯(lián)運業(yè)務(wù)；加強(qiáng)與阿拉木圖陸港聯(lián)動對接，推進(jìn)供應(yīng)鏈安全與便利化合作，推進(jìn)跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)，推動檢驗檢疫證書國際互聯(lián)網(wǎng)核查，開展“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”（AEO）互認(rèn)。

完善集疏運體系。加快推進(jìn)南部聯(lián)檢區(qū)及通道建設(shè)，改善口岸查驗設(shè)施條件和通關(guān)條件，發(fā)揮鐵路、公路口岸聯(lián)動效應(yīng)，加強(qiáng)物流園區(qū)與機(jī)場、公路貨運站以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)的統(tǒng)籌布局和聯(lián)動發(fā)展，形成空鐵、公鐵國際多式聯(lián)運體系。建設(shè)通暢的口岸集疏運體系，以發(fā)展國際多式聯(lián)運貫通工程為重點，打造公鐵聯(lián)運平臺，構(gòu)建多層次的口岸物流綜合交通運輸服務(wù)體系，提升口岸集散能力。

優(yōu)化大通關(guān)工作機(jī)制。加強(qiáng)與“一關(guān)兩檢”相關(guān)單位的協(xié)調(diào)配合，前移服務(wù)關(guān)口，精簡查驗環(huán)節(jié)，規(guī)范通關(guān)秩序，降低通關(guān)成本，努力實現(xiàn)落地簽證，積極探索創(chuàng)新通關(guān)機(jī)制，做到“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+電子口岸”建設(shè)，依托電子口岸構(gòu)建大通關(guān)信息平臺，整合查驗部門信息資源，推動通關(guān)物流等信息資源共享，推進(jìn)“多點報關(guān)、口岸驗放”快速通關(guān)模式，實現(xiàn)一次申報、一次查驗、一次放行，提高口岸通關(guān)效能。