文｜郝力

習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上講話指出，城市管理中的一些問題，主要原因在于體制機(jī)制不順，因此必須通過(guò)深化改革來(lái)解決。由于缺少系統(tǒng)設(shè)計(jì)，目前一些城市管理“多龍治水”，造成一些亂象。比如，由于城市道路保潔、綠化帶保潔、下水道疏通分別由不同部門負(fù)責(zé)，導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人將路面垃圾掃入旁邊的綠化帶，園林工人將綠化帶中的垃圾倒入下水道，市政工人又將下水道中清掏出來(lái)的垃圾直接堆放到路面上，使得一堆垃圾轉(zhuǎn)了一圈又回到了原點(diǎn)，而城市管理執(zhí)法人員因?yàn)榉植磺遑?zé)任又難以作出處罰。這聽起來(lái)像個(gè)笑話，然而卻是發(fā)生在我們身邊的真實(shí)故事。

智慧城管=科學(xué)的城管體制+適用的智慧技術(shù)

（一）城管的科學(xué)體制

2015年11月10日，習(xí)近平同志主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議時(shí)指出，要改革城市管理體制，理順各部門職責(zé)分工，提高城市管理水平，落實(shí)責(zé)任主體。

在中國(guó)城市化高速進(jìn)程中，城市設(shè)施和民生服務(wù)需求的急劇上升與城管制度滯后和資源供給不足，形成全國(guó)性階段性尖銳矛盾。其中，城管制度滯后和資源供給不足是矛盾的主要方面。所以化解城管制度滯后和資源供給不足，是破解城市管理難題的根源所在。

城管制度滯后和資源供給不足，主要體現(xiàn)在：在責(zé)任主體上，存在以末端處罰替代監(jiān)督管理的制度缺陷；在履職范圍上，橫向存在職責(zé)交叉和職責(zé)缺失并存的制度缺陷，縱向存在上游、中游和下游職責(zé)脫節(jié)的制度缺陷；在履職標(biāo)準(zhǔn)上，存在數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)粗放的制度缺陷；在履職績(jī)效上，存在部門自定標(biāo)準(zhǔn)、自行評(píng)價(jià)的制度缺陷；在資源配置上，存在“重建設(shè)，輕管理”的制度缺陷。

中央37號(hào)文開啟了城市管理體制改革的新時(shí)代，新時(shí)代對(duì)化解城管制度滯后和資源供給不足的基本矛盾，做出科學(xué)的制度安排：

（1）對(duì)管理體制的制度安排

城市實(shí)行大城管體制：“城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等?！薄鞘泄芾碛沙鞘悬h委、政府負(fù)總責(zé)，所有涉及城市管理的城區(qū)、部門和單位都是城市管理的責(zé)任主體。城管部門不負(fù)城市管理的總責(zé)，僅是責(zé)任主體之一。

部門實(shí)行大部制體制：“推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。”——城市管理部門由三個(gè)行業(yè)管理和一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，實(shí)施大部制管理體制，以及大部制內(nèi)城管執(zhí)法體制。

（2）對(duì)監(jiān)督考核的制度安排

城市大城管范圍的考核：“加強(qiáng)城市管理效能考核，將考核結(jié)果作為城市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考?！薄蟪枪芊秶鷱?qiáng)調(diào)對(duì)人的考核，考核對(duì)象是城市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。

部門大部制范圍的考核：“推廣績(jī)效管理和服務(wù)承諾制度，加快建立城市管理行政問責(zé)制度，健全社會(huì)公眾滿意度評(píng)價(jià)及第三方考評(píng)機(jī)制，形成公開、公平、公正的城市管理和綜合執(zhí)法工作考核獎(jiǎng)懲制度體系。”——大部制范圍強(qiáng)調(diào)對(duì)工作考核，獎(jiǎng)懲對(duì)象是城管部門的工作績(jī)效。

（3）對(duì)高位考核的制度安排

“市、縣政府應(yīng)當(dāng)建立主要負(fù)責(zé)同志牽頭的城市管理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)城市管理工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核獎(jiǎng)懲。”——市縣政府負(fù)責(zé)建立市縣城市管理協(xié)調(diào)機(jī)制，并承擔(dān)城市范圍的城管工作監(jiān)督、考核和獎(jiǎng)懲，而不是由某個(gè)部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和考核。

（二）適用的智慧技術(shù)

以“云、物、移、大、智”技術(shù)為代表的智慧城市大潮涌動(dòng)，泥沙俱下，一時(shí)間智慧城管呼之欲出。但是，9年智慧城市建設(shè)繁華褪盡，智慧城管落地的時(shí)間表和路線圖愈發(fā)撲朔迷離。數(shù)字城管發(fā)展的實(shí)踐啟示我們，要解決37號(hào)文提出了方向而沒有答案的智慧升級(jí)問題，我們要端正基本的研究態(tài)度，要堅(jiān)持從實(shí)踐中來(lái)再到實(shí)踐中去的認(rèn)識(shí)論，擯棄從技術(shù)概念出發(fā)主觀臆斷應(yīng)用需求的認(rèn)識(shí)論。

當(dāng)前城管行業(yè)面臨著矛盾的處境。一方面是城市領(lǐng)導(dǎo)基于智慧城市的概念，顧名思義地要求城管部門發(fā)展智慧城管；另一方面是城管行業(yè)對(duì)智慧城管的內(nèi)容和效果是什么，眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。

智慧技術(shù)概念的緣起與模擬技術(shù)概念、數(shù)字技術(shù)概念截然不同，十年過(guò)去了，智慧技術(shù)概念的演化依然是處在持續(xù)變化的混沌狀態(tài)。與模擬技術(shù)一詞源于模擬信號(hào)，數(shù)字技術(shù)一詞源于數(shù)字信號(hào)的情況不同，智慧技術(shù)概念一誕生就與地球、與城市的管理體系密不可分，經(jīng)過(guò)九年又衍生出幾十個(gè)智慧行業(yè)管理概念。因此，我們對(duì)數(shù)字城管的智慧升級(jí)探討，不能套用技術(shù)名詞朔源的形式主義方法，必須采用從實(shí)踐中來(lái)再到實(shí)踐中去的科學(xué)方法。

智慧城管依賴性

（一）智慧城管效果對(duì)制度的依賴性

大城管體制決定的城市管理效果：如《合肥市城市管理?xiàng)l例》明確，合肥市實(shí)行大城管的管理體制，其監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)和職責(zé)隸屬于市政府，監(jiān)督考核對(duì)象范圍是規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、園林綠化、公安機(jī)關(guān)、房產(chǎn)、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、民政、交通運(yùn)輸、體育、文化廣電新聞出版、商務(wù)等行政主管部門，以及其他有關(guān)部門和單位，監(jiān)督考核收到的實(shí)際效果是，城市管理不再是城管執(zhí)法局一個(gè)部門的責(zé)任，而是城市所有涉管部門和單位的履職義務(wù)。

大部制決定的城市管理效果：相當(dāng)一部分城市實(shí)行37號(hào)文提倡的大部制城管體制，其管理職責(zé)范圍是市政公用、市政環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法，其監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)設(shè)在局內(nèi)，監(jiān)督考核實(shí)際效果是將市政公用、市政環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法等四個(gè)行業(yè)納入監(jiān)督考核范圍。

單獨(dú)城管執(zhí)法體制的城市管理效果：還有不少城市監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)設(shè)在城管執(zhí)法局內(nèi)，管理范圍只有城管執(zhí)法一個(gè)行業(yè)，其監(jiān)督考核效果局限在一個(gè)行業(yè)內(nèi)。

在城管體制既定的前提下，城市管理監(jiān)督考核效果取決于管理體制設(shè)置，任何技術(shù)手段無(wú)力改變管理體制設(shè)置的優(yōu)劣，更無(wú)力改變體制優(yōu)劣導(dǎo)致的監(jiān)督考核效果優(yōu)劣。事實(shí)證明，管理體制智慧對(duì)智慧升級(jí)具有決定性作用，反之技術(shù)智慧不具備決定性作用。

（二）智慧城管技術(shù)對(duì)實(shí)踐的依賴性

第一，智慧化技術(shù)列入國(guó)策的時(shí)間長(zhǎng)的五年，短的一年，表明智慧技術(shù)起步晚，發(fā)展短，距離技術(shù)和應(yīng)用成熟還有很長(zhǎng)的路要走。

第二，國(guó)家五個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃中，都不同程度地提到我國(guó)新技術(shù)整體發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在差距，缺少重大原創(chuàng)成果，在基礎(chǔ)理論、核心算法以及關(guān)鍵設(shè)備、高端芯片、重大產(chǎn)品與系統(tǒng)、基礎(chǔ)材料、元器件、軟件與接口等方面差距較大，適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系亟待完善等等。

第三，智慧化升級(jí)，需要面對(duì)新技術(shù)誕生晚、核心弱、待攻關(guān)、商用少等現(xiàn)實(shí)情況，摸著石頭過(guò)河，邊探索，邊實(shí)踐，邊總結(jié)，成熟應(yīng)用始終要排在研發(fā)和商用之后的信息技術(shù)普及規(guī)律，我們無(wú)法逾越。

智慧城管雙升級(jí)

（一）制度升級(jí)

37號(hào)文發(fā)布實(shí)施三年多，一批城市牢牢抓住黨中央、國(guó)務(wù)院給予的體制改革歷史機(jī)遇，緊密結(jié)合城市管理實(shí)際需要，通過(guò)地方立法、大部制改革和改進(jìn)數(shù)字城管標(biāo)準(zhǔn)等多種渠道，努力向37號(hào)文指引的城市管理從末端處罰向依法治理、源頭治理轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略目標(biāo)挺進(jìn)。

地方立法：在37號(hào)文改革精神指引下，武漢、合肥、南京、德陽(yáng)、上饒等城市通過(guò)地方立法，以法律形式固化城管體制改革的成果，為城市管理步入法制化軌道樹立了典范。在立法中他們突出解決城管體制改革兩個(gè)共性的核心問題，即以法律固化大城管的管理體制、以法律固化源頭治理保障措施。對(duì)推進(jìn)全國(guó)城管體改具有普遍意義。

如《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》通過(guò)地方性法規(guī)對(duì)武漢“大城管”工作格局加以規(guī)范，形成城市綜合管理長(zhǎng)效機(jī)制，該條例用了8個(gè)條款從四個(gè)方面固定武漢大部制體制改革的成果。《武漢市城市管理?xiàng)l例》在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、設(shè)施養(yǎng)護(hù)等城市管理上游、中游等城管源頭環(huán)節(jié)，為城市管理提供法制化的長(zhǎng)效保障。

大部體制：南京、?？?、合肥、上海、沈陽(yáng)等上百個(gè)城市，充分發(fā)揮大部制優(yōu)勢(shì)，形成城市設(shè)施管理、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護(hù)和城管執(zhí)法的城市源頭治理的行政資源和物質(zhì)資源的合力，以物質(zhì)資源合力填平補(bǔ)齊城市規(guī)劃和建設(shè)遺留的短板，以管理資源合力提升管理效率和水平。

城市管理主體可以看作兩類：一類主體是包括部分城市管理職責(zé)，如文化、食藥、交通等部門；另外一類主體的全部職責(zé)都是城市管理范疇，如市政、環(huán)衛(wèi)、園林，以及供水、供氣、供熱等專業(yè)單位。

37號(hào)文推進(jìn)的城市管理大部制改革的實(shí)質(zhì)是將第二種管理主體的機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，消除管理主體間體制性內(nèi)耗，以及物質(zhì)資源分散降效，從體制上保障城管中游管理、養(yǎng)護(hù)和下游處罰，各個(gè)職責(zé)和資源順暢銜接，權(quán)責(zé)一體，維持城管基本效率。根據(jù)對(duì)全國(guó)100個(gè)地級(jí)以上城市的調(diào)查，80%以上的城市實(shí)行管理與執(zhí)法相結(jié)合的城市管理體制。

城市實(shí)施大部制的實(shí)踐證明，大部制能夠最大限度地避免城市管理中下游部門間職能交叉、政出多門、內(nèi)耗嚴(yán)重的體制痼疾，有效維持行政效率，促進(jìn)1600多萬(wàn)市政、環(huán)衛(wèi)、園林和執(zhí)法職工，依法依規(guī)地為城市管理、養(yǎng)護(hù)和執(zhí)法履職盡責(zé)。幾十年城市管理的實(shí)踐證明，以市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化管理和養(yǎng)護(hù)的行政、物資、人力和財(cái)政資源的協(xié)力投入，是大幅減少城管執(zhí)法案件的數(shù)量，逐步減輕城管末端執(zhí)法單打獨(dú)斗壓力的可行路徑，能夠較快提升城市管理能力和取得較好的根治式城管效果。

源頭派案：例如泥頭車亂拋灑污染環(huán)境的問題，如從建筑工地出來(lái)的泥頭車亂拋灑，將以施工管理類的案件派遣至建筑工地的行政主管部門即建設(shè)局處理；從取土場(chǎng)所出來(lái)的泥頭車亂拋灑，將由取土審批的行政主管部門即國(guó)土局處理；交警、城管和交通等三家執(zhí)法單位和環(huán)衛(wèi)部門配合即可。

（二）技術(shù)升級(jí)

2016年到2018年，依據(jù)部分省市發(fā)布的推進(jìn)智慧城管建設(shè)的指導(dǎo)意見、建設(shè)方案和部分城市涌現(xiàn)出一定數(shù)量應(yīng)用成果的實(shí)踐，結(jié)合國(guó)家五個(gè)專業(yè)規(guī)劃的理解，數(shù)字城管智慧化升級(jí)的大致方向可以聚焦在三個(gè)推進(jìn)：推進(jìn)城管行業(yè)應(yīng)用智慧化改造升級(jí)；推進(jìn)數(shù)字城管平臺(tái)智慧化功能升級(jí)；推進(jìn)省級(jí)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和監(jiān)督體系完善。

（1）推進(jìn)城管行業(yè)應(yīng)用智慧化改造升級(jí)

安徽省于2018年5月份發(fā)布了《安徽省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于推進(jìn)智慧城管建設(shè)的指導(dǎo)意見》（建督〔2018〕72號(hào)），從加強(qiáng)省級(jí)平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)用、加強(qiáng)城市管理相關(guān)數(shù)據(jù)普查整合利用、拓展數(shù)字城管平臺(tái)功能、提升智慧城管系統(tǒng)運(yùn)行效能等四個(gè)方面明確主要任務(wù)。

重慶市2016年6月份發(fā)布了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)智慧城管建設(shè)的指導(dǎo)意見》（渝府辦發(fā)〔2016〕119號(hào)），提出了重慶市智慧城管“1322”整體構(gòu)架，建設(shè)智慧城管工程檔案、智慧市政設(shè)施、智慧城市照明、智慧市容環(huán)衛(wèi)、水務(wù)監(jiān)督、智慧城管執(zhí)法、智慧城管綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管平臺(tái)、智慧城管便民惠民服務(wù)平臺(tái)、停車誘導(dǎo)便民服務(wù)系統(tǒng)等。

（2）推進(jìn)數(shù)字城管平臺(tái)智慧化功能升級(jí)

基于物聯(lián)感知技術(shù)，對(duì)井蓋、廣告牌、公交站臺(tái)、橋梁、河道、城市照明、環(huán)衛(wèi)車輛、施工工地管理等城市管理部件對(duì)象，探索升級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)數(shù)據(jù)獲取、結(jié)果核查的物聯(lián)感知功能。

基于視頻人工智能分析技術(shù)，對(duì)店外經(jīng)營(yíng)、無(wú)照游商、占道經(jīng)營(yíng)、亂堆物料、非機(jī)動(dòng)車亂停、違規(guī)戶外廣告、打包垃圾、違規(guī)撐傘、垃圾箱滿溢、沿街晾曬等事件對(duì)象，探索升級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)監(jiān)督數(shù)據(jù)獲取、任務(wù)派遣、結(jié)果核查、績(jī)效考核分析和平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的智能化功能。

基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，以城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共客運(yùn)交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、公共水域（湖泊）等公共事務(wù)和秩序的管理難點(diǎn)問題為導(dǎo)向，逐步升級(jí)數(shù)字城管規(guī)律發(fā)現(xiàn)、源頭治理的輔助決策功能。

基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)APP服務(wù)、微信和微博自媒體形式，暢通群眾參與城市管理、政府宣傳的渠道，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法等便于服務(wù)市民的窗口服務(wù)事項(xiàng)，探索升級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)便民服務(wù)功能。

基于信息共享技術(shù)，加快城市管理應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)普查和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，建設(shè)共享的信息資源服務(wù)體系，探索升級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)在涉及城管緊急事件處置和輔助的功能。

（3）推進(jìn)省級(jí)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和監(jiān)督體系完善

開展省級(jí)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)城市信息基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃布局，整合城市管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，形成系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定、信息數(shù)據(jù)安全的省級(jí)平臺(tái)和省級(jí)數(shù)據(jù)中心。

開發(fā)省級(jí)應(yīng)用系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)平臺(tái)互聯(lián)互通。加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，在總結(jié)試點(diǎn)城市建設(shè)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索建立創(chuàng)新規(guī)范的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)模式，形成切實(shí)可行的組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)推進(jìn)、評(píng)價(jià)考核、政策促進(jìn)和制度標(biāo)準(zhǔn)體系。

加強(qiáng)對(duì)市縣平臺(tái)的運(yùn)行監(jiān)管，制定全省智慧（數(shù)字）城管系統(tǒng)運(yùn)行情況考核辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)各地系統(tǒng)平臺(tái)運(yùn)行情況的有效監(jiān)管與監(jiān)督考核，形成全省城市管理監(jiān)督到位、協(xié)調(diào)到位、指揮到位的信息化監(jiān)管體系。

中央巡視組要求，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要“提高政治站位，深入貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，加快推進(jìn)城市建設(shè)和管理等各項(xiàng)改革?！崩^續(xù)完成整合建設(shè)數(shù)字城管平臺(tái)任務(wù)，這是中央巡視組整改要求中明確的一項(xiàng)。我們堅(jiān)信在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，數(shù)字城管平臺(tái)建設(shè)和升級(jí)，道路雖然曲折，但前途一定光明。