易承志 張開羽

摘 要：網(wǎng)絡式協(xié)同治理作為一種不同于科層-集中型治理和市場-分散型治理的新型治理方式，在環(huán)境治理中具有自身的優(yōu)勢。對“中國零廢棄聯(lián)盟”（簡稱“零盟”）的案例分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理中的網(wǎng)絡式協(xié)同由成員網(wǎng)絡、項目網(wǎng)絡和區(qū)域網(wǎng)絡構成，不同層級的網(wǎng)絡彼此嵌套，強調行動者平等的合作地位與治理行為的整合。環(huán)境治理中的網(wǎng)絡式協(xié)同遵循國家主動調適、社會自主成長和行動嵌入情境的邏輯。在環(huán)境治理實踐中，網(wǎng)絡式協(xié)同提升了環(huán)境治理的績效，但也受到一些因素的制約，表現(xiàn)出一定的限度，需要通過強化行動者的合作共識、優(yōu)化子整體的彈性整合與實現(xiàn)全網(wǎng)絡規(guī)則的嵌入等措施予以優(yōu)化。

關鍵詞：環(huán)境治理；網(wǎng)絡式協(xié)同；限度；優(yōu)化

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2019）03-0003-14

作者簡介：易承志，華東政法大學政治學與公共管理學院教授；張開羽，倫敦大學學院研究生 （上海 201620）

一、問題的提出與文獻綜述

環(huán)境是一種基本的公共產(chǎn)品。工業(yè)化、城市化和全球化的推進，在促進物質繁榮的同時也帶來了嚴峻的資源和環(huán)境壓力，甚至釀成危機。環(huán)境問題作為一個跨越國界的全球性問題，也是制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。面對環(huán)境問題呈現(xiàn)的復雜性、動態(tài)性和不確定性等特征，傳統(tǒng)以政府為單一主體的科層-集中型治理方式日益不能適應環(huán)境治理的需要①。市場-分散型治理方式因其在系統(tǒng)性和整體性上的缺陷，也難以達到合而有力的治理效果。新形勢下環(huán)境治理難題的破解，要求治理體系予以有效回應，創(chuàng)新環(huán)境治理思路和治理機制。網(wǎng)絡式協(xié)同治理作為一種不同于科層-集中型和市場-分散型的新型治理方式，在環(huán)境治理中有其自身的優(yōu)勢。實際上，網(wǎng)絡式協(xié)同的環(huán)境治理也受到了國家頂層設計的重視，為著力解決環(huán)境問題，黨的十九大報告強調構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。那么，與科層-集中型和市場-分散型治理相比，環(huán)境問題的網(wǎng)絡式協(xié)同治理遵循何種邏輯？具備哪些優(yōu)勢？是否也存在限度？如果有的話，應該如何優(yōu)化？對上述問題的深入分析和回答，關系到新形勢下環(huán)境治理績效的提升，也是本文的宗旨所在。

環(huán)境治理是當代公共治理實踐的基本領域和當代公共治理研究的重點議題。國家-社會關系作為當代中國環(huán)境治理實踐變遷的一條基本線索，也是研究者分析當代中國環(huán)境治理的一個基本框架。在國家-社會關系的框架中，對中國環(huán)境治理的研究大致可以梳理為科層-集中型與市場-分散型治理兩種視角。

市場-分散型治理的形成是國家向社會放權、社會空間釋放和自主力量發(fā)展的結果，表現(xiàn)為“多中心”的治理。1970年代末開始的經(jīng)濟社會體制改革，帶動公共治理逐漸從以群眾性動員為特征的總體性支配向法理型權威主導的技術性支配轉變渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。，但彼時以國家為中心的治理模式仍然影響著社會生活的各個領域，成為這一時期環(huán)境治理的基本背景和約束條件。20世紀90年代以來，隨著城市化、工業(yè)化和社會轉型的不斷推進，一方面，日漸復雜、動態(tài)和不確定的環(huán)境治理形勢進一步挑戰(zhàn)著政府單中心治理的能力；另一方面，社會發(fā)展呈現(xiàn)出多元主體不斷發(fā)育的局面，包括公民、市場、社會組織在內的行動者積極與國家合作互動，而這恰恰是治理——作為那一時期興起的新的學說話語——所指向的核心所在郁建興：《治理與國家建構的張力》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2008年第1期。。在環(huán)境領域，1989年出臺的《環(huán)境保護法》和后續(xù)的一系列法律法規(guī)，都明確強調公民保護環(huán)境的義務與參與環(huán)境監(jiān)督的權利曾盛紅、樊佩佩：《發(fā)展型政府條件下環(huán)境治理機制的構建及其局限》，《學?！?016年第6期。，環(huán)保NGO開始涌現(xiàn)并積極爭取環(huán)境政策制定過程中的話語權。此后，環(huán)境治理日益被賦予現(xiàn)代治理的內涵。政府、社會和市場組織對環(huán)境問題及其解決方法有不同的看法，都試圖通過自己的方式與策略實現(xiàn)目標。已有研究或是側重分析參與主體的多元化，主張環(huán)境治理領域不同利益團體之間形成自發(fā)競爭、平等協(xié)作的多中心格局王名、邢宇宙：《多元共治視角下我國環(huán)境治理體制重構探析》，《思想戰(zhàn)線》2016年第4期；黃德林、陳宏波、李曉瓊：《協(xié)同治理：創(chuàng)新節(jié)能減排參與機制的新思路》，《中國行政管理》2012年第1期；朱德米：《從行政主導到合作管理：我國環(huán)境治理體系的轉型》，《上海管理科學》2008年第2期。；或是強調環(huán)境治理多元參與主體自主性的邊界和邊界范圍內的權威司林波、聶曉云、孟衛(wèi)東：《跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理困境成因及路徑選擇》，《生態(tài)經(jīng)濟》2018年第1期；唐任伍、李澄：《元治理視閾下中國環(huán)境治理的策略選擇》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第2期。，研究問題則多關注于環(huán)境治理主體間的矛盾與沖突楊立華、張云：《環(huán)境管理的范式變遷：管理、參與式管理到治理》，《公共行政評論》2013年第6期。，反思治理失效的可能性。

與多中心分散治理相反，科層-集中型環(huán)境治理強調國家作為一個權威組織體在特定利益追求基礎上所形成的目標選擇與行動表現(xiàn)。這一治理方式表現(xiàn)為層級治理，包括政府通過上下級關系及借助其領導、管轄、監(jiān)督的組織進行治理?？v向來看，環(huán)境治理形成了中央政府決策統(tǒng)一性和地方政府執(zhí)行靈活性之間的動態(tài)關系周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期?！，F(xiàn)有研究或是闡釋科層制是主導環(huán)境治理的制度邏輯荀麗麗、包智明：《政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐——關于內蒙古S旗生態(tài)移民的社會學分析》，《中國社會科學》2007年第5期；王樹義、蔡文燦：《論我國環(huán)境治理的權力結構》，《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。，即環(huán)境治理的法律及政策的實施依靠自上而下的行政管理體系并調動財政資源；或是基于“行為聯(lián)邦制”的解釋框架鄭永年：《“行為聯(lián)邦制”：中央地方關系的變革與動力》，《決策》2014年第8期。，分析國家與科層制權力的特殊互動關系，尤其是諸如政治性監(jiān)管手段在內的“超科層化”環(huán)境治理機制的局限杜輝：《論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉換》，《法商研究》2013年第1期；曾盛紅、樊佩佩：《發(fā)展型政府條件下環(huán)境治理機制的構建及其局限》，《學海》2016年第6期。。橫向來看，環(huán)境治理逐步吸納“有序的政治參與”，通過“參與式治理”的制度設計吸納政府以外的組織、資源來強化政府治理的合法性。這構成了科層-集中形態(tài)的又一表現(xiàn)形式，即以政府為中心，包括社會組織在內的其它外圍和從屬的組織被整合到科層制的權力結構安排之中?，F(xiàn)有研究集中探討了政府與社會組織間關系問題，或是強調國家法團主義模式的特征[日] 辻中豐：《比較視野中的中國社會團體與地方治理》，社會科學文獻出版社2016年版，第59頁。，提出分類控制論康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》2005年第6期。；或是強調兩者關系的復合性，提出從屬性互補合作關系論以及發(fā)展與支配之間的混合論文軍：《中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期；田凱：《發(fā)展與控制之間：中國政府部門管理社會組織的策略變革》，《河北學刊》2016年第2期。。總之，在科層-集中型環(huán)境治理中，政府主導了可供選擇的治理方案、可以參與決策的利益相關者以及互動的規(guī)則與協(xié)商的進程李延偉：《治理環(huán)境爭議：一項分析框架》，《公共管理與政策評論》2018年第2期。。

實際上，科層-集中與市場-分散兩種視角所反映的環(huán)境治理實踐，均存在著各自的內在缺陷。對于前者，權力的分散與公共領域的競爭將增加主體間的不信任與封閉，阻礙治理資源的共享；而后者一方面受困于生態(tài)整體性與行政管理體制分割性之間的矛盾楊妍、孫濤：《跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機制研究》，《中國行政管理》2009年第1期，另一方面可能壓縮社會參與的空間，由政府壟斷絕大多數(shù)治理資源，公眾的環(huán)境利益訴求無法充分表達任丙強：《農(nóng)村環(huán)境抗爭事件與地方政府治理危機》，《國家行政學院學報》2011年第5期。。為彌補上述兩種治理形態(tài)的不足，研究者開始關注介于上述兩種治理形態(tài)之間但又與兩者截然不同的網(wǎng)絡式協(xié)同治理實際上，并非所有研究者都使用了網(wǎng)絡式協(xié)同治理這一概念，除網(wǎng)絡式協(xié)同治理外，一些研究者基于網(wǎng)絡治理、協(xié)同治理、整體性治理等理論，提出了相近的觀點。本文將上述觀點也統(tǒng)一放在網(wǎng)絡式協(xié)同治理的概念框架下分析。，并從不同視角對合作式治理的邏輯與過程進行了有側重的具體分析楊煜、胡偉：《生態(tài)治理體系中的信任治理網(wǎng)絡研究》，《青海社會科學》2017年第1期；劉偉：《論鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的行動者網(wǎng)絡及其優(yōu)化策略》，《學?！?018年第2期；余敏江：《論區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制度基礎——基于社會學制度主義的分析視角》，《理論探討》2013年第2期。。總的來說，對于中國環(huán)境治理，現(xiàn)有研究已經(jīng)基于國家-社會關系的分析框架，從科層-集中和市場-分散的研究視角進行了較多的研究，也從合作的視角進行了一定的探討，有助于深化對于中國環(huán)境治理的理解。但是，相對于科層-集中型和市場-分散型，網(wǎng)絡式協(xié)同的環(huán)境治理遵循怎樣的邏輯，又有哪些優(yōu)勢和不足，當前還相對缺乏微觀細致的研究。這也是本文力圖在研究上有所創(chuàng)新的地方。

二、當代中國環(huán)境治理網(wǎng)絡式協(xié)同的內涵與特征

（一）網(wǎng)絡式協(xié)同的內涵

環(huán)境的網(wǎng)絡式協(xié)同治理是指圍繞某一環(huán)境問題，角色差異、地位平等的行動者經(jīng)由分散的多中心構建、發(fā)展、維系集中的共同體網(wǎng)絡，以應對日益復雜與非確定的環(huán)境現(xiàn)實的合作過程。這一概念有著復合的內涵，首先，網(wǎng)絡式協(xié)同既是治理主體的分散化，又是治理主體的集中化。網(wǎng)絡式協(xié)同對內指眾多個體或組織的聯(lián)合，尤其強調自組織間的協(xié)同及共同規(guī)則的制定，對外這一聯(lián)合體又作為大環(huán)境中的一個治理主體，在平等、自治的基礎上建立合作伙伴關系，由此形成自主自治與合作共治的統(tǒng)一安排。其次，網(wǎng)絡式協(xié)同既是一種靜態(tài)的結構，又是一種動態(tài)的過程。政府、社會與市場組織共同作為行動者被納入治理網(wǎng)絡中，其實現(xiàn)不單是“有序治理結構的產(chǎn)生”李輝、任曉春：《善治視野下的協(xié)同治理研究》，《科學與管理》2010年第6期。，更要求具有包容性和流動性的治理網(wǎng)絡的拓展完善與動態(tài)穩(wěn)定。其三，網(wǎng)絡的形成既是對主體行為的制約，又是集體行動的促進力量。作為一種新的治理形態(tài)，網(wǎng)絡式協(xié)同與科層-集中型治理和市場-分散型治理的一個重要區(qū)別在于，其既遵循網(wǎng)絡中的規(guī)則，又具有一定的自主性。

本文選擇以環(huán)境領域的中國零廢棄聯(lián)盟作為具體案例，對當代中國環(huán)境治理的網(wǎng)絡式協(xié)同進行分析。中國零廢棄聯(lián)盟（以下簡稱“零盟”）是由一些環(huán)保組織和環(huán)保人士于2011年建立的以促進垃圾管理過程中的多元主體溝通合作和推動中國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展為目標的非營利行動網(wǎng)絡與合作平臺?！傲忝恕钡睦砟钪饕▋蓚€方面：一方面，通過多元主體的協(xié)同努力不斷減少垃圾的焚燒和掩埋，從而最終達到或接近垃圾零排放的目標；另一方面，最大程度降低垃圾處置過程中的溫室氣體和有害物質排放，繼而最大程度減少對環(huán)境和人體健康的負面影響。作為一個行動網(wǎng)絡和合作平臺，“零盟”由認同其章程的組織和個人組成。到目前，“零盟”共有成員93個，其中包括23個個人成員和70個團體成員（見表1），不同成員又有著不同的專注方向（見表2）。

事實上，以上信息并未展現(xiàn)出“零盟”成員網(wǎng)絡的全貌。對“零盟”成員的概念應做擴大解釋，在秘書處看來，許多穩(wěn)定、長期的合作伙伴，雖因各種原因未正式申請成員資格，但也應被視作廣義的“零盟”成員。除零廢棄議題的行動者外，還包括為“零盟”提供經(jīng)費支持的基金會、實踐“零盟”理念的企業(yè)及追蹤報道“零盟”實踐的媒體人。他們不享有成員大會上的選舉權、被選舉權與表決權，但可以參與到“零盟”聯(lián)合行動中來，分享“零盟”內部資源。同時，他們不受《“零盟”成員管理細則》中參加成員大會等義務的限制，但在具體項目的合作中，自愿地支持秘書處及其它成員行動，尊重“零盟”決議、維護“零盟”聲譽。自成立以來，“零盟”在垃圾分類、塑料減量、污染監(jiān)督等方面展開了一系列行動。例如，在垃圾分類方面，“零盟”在壹基金聯(lián)合公益計劃的支持下發(fā)起“壹起分”社區(qū)計劃，帶動社區(qū)公眾開展垃圾分類。2017年，“壹起分”社區(qū)計劃推廣會在全國六地舉辦，聯(lián)合了更多的公益組織和個人參與垃圾分類的實踐。在塑料減量問題上，2017年，“零盟”聯(lián)合其他環(huán)保組織發(fā)起了“擺脫塑縛”聯(lián)合行動，促進因塑料污染而引起的環(huán)境與健康問題的解決。在污染監(jiān)督方面，自2016年至今，“零盟”成員組織對全國四省共計121座垃圾焚燒廠進行調研，同時，持續(xù)關注和發(fā)布全國垃圾焚燒廠環(huán)境信息公開情況案例資料來源包括零廢棄聯(lián)盟網(wǎng)站的介紹，零廢棄論壇會議記錄，“零盟”年會旁聽記錄，“零盟”秘書長、副秘書長訪談記錄，樞紐中心訪談記錄。。這些活動引發(fā)了社會的關注，取得了積極的成效。

（二）網(wǎng)絡式協(xié)同的特征

相比“科層-集中”和“市場-分散”兩種形態(tài)，當代中國環(huán)境治理的網(wǎng)絡式協(xié)同實現(xiàn)了分散的集中和集中的分散的統(tǒng)一，具有自身的內在特征，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.嵌套的關系網(wǎng)絡

隨著社會共治系統(tǒng)構建的嘗試，環(huán)境治理的各方主體需要在一個共同的互動平臺上塑造新的關系模式，環(huán)境治理的網(wǎng)絡式協(xié)同由此成為了可能的選擇。網(wǎng)絡式協(xié)同中的“網(wǎng)絡”是由不同節(jié)點構成的一種協(xié)作與依賴的現(xiàn)實關系，具有區(qū)別于科層制垂直命令與市場系統(tǒng)分散競爭的水平合作特征。進一步地，對于“零盟”，一個成員的加入不僅帶入了一個點，也帶入了其擁有的網(wǎng)絡關系。網(wǎng)絡式協(xié)同治理不單指點與點、點與線之間的協(xié)同，它也包括網(wǎng)絡與網(wǎng)絡間的關系。而靜態(tài)地看，分層的網(wǎng)絡間是彼此嵌套的，協(xié)同也因此得以逐級、有序地進行。

同時，網(wǎng)絡可被視為由既作為部分又作為整體的子整體聚合而成的關系結構子整體作為復雜系統(tǒng)研究中的一個重要概念，既是上一級系統(tǒng)的構成部分，又是由下一級系統(tǒng)構成的整體，兼具整體和部分的特征。關于子整體理論的具體內容，參見張昕《國外大都市治理模式探討：一種理論分析途徑》，《國外社會科學》2018年第2期。。借用子整體的概念，由社會、市場組織自愿聯(lián)合的“零盟”網(wǎng)絡也是這樣一個“子整體”，它本身又是其它子整體的聚合，向下聯(lián)結其它子整體，向上整合進更高層級的系統(tǒng)。在此意義上，形成政府、社會、市場組織等多元主體彼此依賴、溝通合作的動態(tài)治理網(wǎng)絡。在嵌套的兩個網(wǎng)絡之間，信息的流動和影響力的作用是雙向的。協(xié)調集體行動所必需的各種資源被分散的多元行動者所擁有，網(wǎng)絡式協(xié)同治理通過“在網(wǎng)絡結點的信息互動與傳播過程中不斷建構、解構與重構”劉霞、向良云：《我國公共危機網(wǎng)絡治理結構——雙重整合機制的構建》，《東南學術》2006年第3期。，保持其開放系統(tǒng)動態(tài)的生命力。在此過程中，行動者的一系列社會關系、資源、信息、回報甚至風險，在“包括多元主體在內的相互依賴結構”中流動和分享Jr. OToole and J. Laurence， “Treating Networks Seriously： Practical and ResearchBased Agendas in Public Administration”， Public Administration Review， 57（1）， 1997， pp. 45-52.。

2.平等的行動主體

相較于科層-集中形態(tài)的治理，網(wǎng)絡式協(xié)同拒絕單中心的控制與自上而下的權力作用方式，強調行動者平等的合作地位，即作為行動主體的自主權。在“零盟”的案例中，作為子整體的“零盟”其內部網(wǎng)絡是平等的，秘書處不占據(jù)支配地位，不存在中心-邊緣的組織結構。在治理行動中，每一個成員組織或個人都享有自主行動的空間，依其自身的潛能與優(yōu)勢擔負職責；“零盟”在外部網(wǎng)絡中也更多地表現(xiàn)出平等的治理主體特征，享有參與或獨立開展治理行動的權利，而非在政府的單一主導下被動接受和參與。

網(wǎng)絡式協(xié)同中多元主體間的平等是合作的前提，但它不排斥差異。網(wǎng)絡式協(xié)同所要求的治理主體間關系是平等與差異的統(tǒng)一。差異所指并非自組織間，或政府與社會組織間地位的差別，而是具體治理情境中角色與分工的不同：由于網(wǎng)絡中資源分配的不均勻，每個行動者在影響力、信息、資金、能力等方面存在差異；但是作為網(wǎng)絡中的一個節(jié)點，不同行動者所處的聯(lián)結地位是平等的，都有傳輸資源、表達意見、貢獻力量等義務及共享信息、接受互助、實現(xiàn)共同目標等權利。這種差異既是合作的原因，也當然地服務于合作的需要。其中，尤其值得關注的是政府在整個環(huán)境治理網(wǎng)絡中的引導者角色：它間接地（有時是不完美地）引導協(xié)同網(wǎng)絡的運作R. A. W. Rhodes， “The New Governance： Governing without Government”， Political Studies， 44（4）， 2010， pp. 652-667.。為了促進平等，政府應支持社會組織成為主動的行動者；而為了避免失序，政府有責任維護治理主體共同制定的規(guī)則。因此，網(wǎng)絡式協(xié)同的出現(xiàn)并非減弱了對政府責任的要求，相反，“政府要在其所掌握的公共權威運行范圍內承擔起更大的責任”高衛(wèi)星：《善治視野下的政府責任探析》，《鄭州大學學報》2008年第1期。。

3.整合的集體行為

環(huán)境問題的復雜性、跨界性意味著單個組織或單一主體在解決問題方面往往力不從心，這對多元主體的行動提出了要求。在治理理論的涵攝下，環(huán)境治理的概念本身蘊含多中心、開放、合作等治理的價值。網(wǎng)絡式協(xié)同治理也首先尊重多元主體的自發(fā)性，一個突出的表現(xiàn)是，子整體并非由政府或單一主體召集而是基于利益相關的組織或個人因共同關心的環(huán)境問題或集體行動的需要而聚合，其組織結構、規(guī)則制定也在很大程度上體現(xiàn)了集體協(xié)商的精神。而越是復雜的行動情境，對規(guī)則的要求越高，共同行動中行動者之間的協(xié)調和配合，不可避免地對規(guī)則和權威提出了要求張康之：《論社會治理中的權力與規(guī)則》，《探索》2015年第2期。。范伯格將規(guī)則定義為“控制、解放和擴張個人行動的集體行動”[德] 維克多·J. 范伯格：《經(jīng)濟學中的規(guī)則和選擇》，史世偉等譯，陜西人民出版社2011年版，第202頁。，其中解放和擴張意在允許和鼓勵特定的行為，即以規(guī)則達成的合作共治。在網(wǎng)絡式協(xié)同中，正式和非正式規(guī)則均是以合作為導向的，后者來源多樣，既可能是子整體內部被共同認可的約章，也可能是長期集體行動中形成的慣例和習慣。這些規(guī)則的不同組合共同界定了個人不同的機會集合，使協(xié)同網(wǎng)絡保持相對穩(wěn)定的形態(tài)和有序的運作。對政府來說，需要的不再僅僅是規(guī)范權力運作，治理能力更體現(xiàn)為能否促進合作與協(xié)調的規(guī)則。

因而，從規(guī)則角度來看，網(wǎng)絡式協(xié)同也具有區(qū)別于科層-集中、市場-分散兩種環(huán)境治理方式的特征?？茖咏M織形式通常采取集中決策、人為設計、分層管理的模式，市場組織形式的價值是分散決策、自發(fā)形成、自由競爭，而環(huán)境治理的網(wǎng)絡式協(xié)同則是自發(fā)與規(guī)制的結合，遵循其自身的邏輯，實現(xiàn)分散自治與聯(lián)合共治的統(tǒng)一。

三、當代中國環(huán)境治理網(wǎng)絡式協(xié)同的形成邏輯

當前環(huán)境治理中政府與社會組織的合作關系是相互調適的結果郁建興、沈永東：《調適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》，《政治學研究》2017年第3期。。對這一合作關系的研究，意味著將國家-社會置于一種具象的分析中，追問國家與社會關系在現(xiàn)實生活中是如何運作的。在實踐中，無論國家還是社會都是分殊的張昱、焦志勇：《統(tǒng)治、治理、自治：國家與社會關系視角》，《社會建設》2015年第2期。，將二者具體到不同的活動、不同活動所構成的事件以及活動所展開的場域中，能夠避免對現(xiàn)實情境中正式權力與社會力量之間復雜關聯(lián)的簡化。另外，相互調適的概念意在突破國家-社會靜態(tài)、結構性的分析框架，關注政府與社會組織間的彼此影響、彼此塑造，從而獲得關于協(xié)同的相對微觀的機制性解釋。

（一）國家主動調適

生態(tài)環(huán)境的存在與衍變本身遵循其自然規(guī)律，同時又因人類活動的廣泛介入，與社會系統(tǒng)緊密關聯(lián)。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，環(huán)境問題日益呈現(xiàn)規(guī)模性、嵌套性、復雜性和不確定性，環(huán)境治理難題愈發(fā)凸顯。

政府作為“代理者”履行提供公共服務的職能，掌控社會公共資源的調配權。然而，將認知環(huán)境問題和治理環(huán)境的重任單一托付給政府并非良方。政府主導的直控型環(huán)境治理模式具有結構性缺陷，即不完整的治理主體，又具有早生性、形式性和脆弱性等特征洪大用：《試論改進中國環(huán)境治理的新方向》，《湖南社會科學》2008年第3期。。尤其是隨著非點源污染的擴散，“自上而下”的管理方式無法有效應對新興的跨界環(huán)境問題劉小泉、朱德米：《合作型環(huán)境治理：國外環(huán)境治理理論的新發(fā)展》，《國外理論動態(tài)》2016年第11期。。以政府為中心的科層治理形態(tài)與當前環(huán)境治理需求的不適應性促使政府主動調適自我角色，尋求與包括市場和社會組織在內的其他主體的合作。政府主動提出簡政放權，轉變政府職能，改進社會治理方式，為多元主體與政府合作創(chuàng)造了更多的合法性空間。

國家的主動調適集中體現(xiàn)在正式制度領域的改革，這些制度由國家制定并推進實施。如社會組織雙重管理體制改革，政府出臺一系列鼓勵性政策，支持環(huán)境社會組織發(fā)展，動員公眾參與環(huán)境保護事務王名、藍煜昕：《社會新政：從管理到治理》，《前線》2014年第6期。，隨著政府職能轉變的推進，越來越多的社會組織積極參與承擔公共服務項目。而中央生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略導向及制度層面的頂層設計，則為地方政府探索新的環(huán)境治理模式進一步明確了方向，與之同步的是，隨著社會公眾對環(huán)境議題日趨關注，社會資源和力量進一步投入該領域。

（二）社會自主成長

此處的社會主要指環(huán)境治理領域中有著自身獨特結構、邊界和運行邏輯，自覺追求獨立性和自主性的社會組織。由于文化與制度背景差異，我國社會組織與國家關系的構建，與西方公民社會語境中對自治權的要求有本質的區(qū)別?；谠撜J識，馬莎秋強調對中國社會組織實踐自治的測度，轉而關注其在成為國家體系外的推動力量方面取得的進展Q. Ma， “Defining Chinese Nongovernmental Organizations”， Voluntas： International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations， 13（2）， 2002， pp. 113-130.。從這一意義理解，自主性即使在與國家聯(lián)系緊密的社會團體中也有體現(xiàn)，如托尼·塞奇提出了中國國家與社會團體的“協(xié)商關系”模式T. Saich， “Negotiating the State： The Development of Social Organizations in China”， China Quarterly， 161（161）， 2000， pp. 124-141.，認為社會團體積極參與公共政策制定，并以主動的姿態(tài)與國家建立起一種共生關系。

在既有制度安排下，我國社會組織往往采取策略性行動影響政府的合作意愿與行為，在系統(tǒng)施加的限制中爭取自主活動的空間。這種策略性首先是參與導向的。就此，郁建興提出，我國公民社會追求參與性優(yōu)先于獨立性，并通過參與公共事務治理而逐步增強獨立性郁建興、周?。骸豆彩聞展芾碇械墓裆鐣袊裆鐣l(fā)展路徑的批判與反思》，《21世紀》2008年第4期。。日本筑波大學的研究團體對中國社團的實證研究提出了類似的觀點，即社會組織選擇對政府的依附是獨立性的缺失或策略行為尚未可知[日]辻中豐：《比較視野中的中國社會團體與地方治理》，社會科學文獻出版社2016年版，第191頁。。除依據(jù)自身具體需要選擇是否進入由政府管理的正式系統(tǒng)之外，社會組織開始注重通過私人關系、媒體宣傳、集體行動等途徑向政府部門展示社會組織的服務能力，完善其對社會組織的認知，強化其合作意愿與合作行為。

策略性也體現(xiàn)為對行動空間和機會的把握，這種機會往往隱藏于實踐中國家的碎片化之中Joel S. Migdal， State in Society， Cambridge： Cambridge University， 2004.，即不同層級、部門及代理人之間利益和行為具有差異性。如雷米克認為，地方性政權“變量重要的原因在于其帶來了國家與社會關系的變動”Elizabeth J. Remick， Building Local States， Cambridge， MA： Harvard University Press， 2004， pp. 5-6.。社會組織與其環(huán)境的關系存在內在不確定性，并因此生長出自主和選擇的枝蔓。

（三）行動嵌入情境

國家與社會的相互調適從主體角度解釋了合作關系的生成，而具體合作形態(tài)與合作方式的建立，則是特定問題結構下建構的結果。李文釗提出“治理多樣性”的解釋范式，認為“治理模式必須與治理情景、公共事務和參與者屬性相一致，是一個社會實驗的過程和試錯的過程”李文釗：《理解治理多樣性：一種國家治理的新科學》，《北京行政學院學報》2016年第6期。。在這一意義上，環(huán)境治理的網(wǎng)絡式協(xié)同可視為“治理多樣性”與某一特定情境相適應的產(chǎn)物。它既堅持治理本身的價值，又有其適應特定公共問題或公共物品治理的規(guī)模、結構和機制。

生態(tài)環(huán)境問題往往涉及多個地方行政轄區(qū)、多種治理功能和治理組織，牽涉多元主體的利益。借用弗里曼的“利益相關者”理論，環(huán)境利益相關者的投入與參與是治理成敗的關鍵，合宜的治理安排關注利益相關者的整體利益，而非某些主體局部的利益。這使得環(huán)境治理理應被視作國家與社會互滲的場域，在這里，兩者的相互干預是一種常態(tài)張昱、焦志勇：《統(tǒng)治、治理、自治：國家與社會關系視角》，《社會建設》2015年第2期。。與前文對“國家”的分析相似，“社會”本身同樣是復雜甚至破碎的，不同行動者面臨環(huán)境問題的不同處境，在目的、行動上皆有顯著差異。各利益相關主體參與到治理方式的討論或治理實踐中，一方面彌補了政府作為單一主體的不適應，另一方面也可能引發(fā)矛盾和沖突，影響資源的有效整合。如何協(xié)調不同的治理安排，優(yōu)化治理秩序，進而提升治理的績效？作為治理安排與相應的公共問題不斷契合的產(chǎn)物，網(wǎng)絡式協(xié)同給出的回答是強調構建自組織間與多元治理主體間的雙重網(wǎng)絡，其中，自組織間的網(wǎng)絡整合了社會組織與行動者個人的豐富形態(tài)，而這一復雜構成又在整個環(huán)境治理網(wǎng)絡中參與協(xié)同，促成治理目標的達成。

四、當代中國環(huán)境治理中網(wǎng)絡式協(xié)同的限度

環(huán)境治理中的網(wǎng)絡式協(xié)同具有自身的優(yōu)勢，有助于提升環(huán)境治理的績效，但也受到一些因素的制約，表現(xiàn)出一定的限度。

（一）有限理性制約下的組織目標

西蒙最早提出了有限理性思想，即人們的信息加工能力是有限的，無法按照充分理性的模式去行為。遵循這一思路，一般來說，通過組織設計系統(tǒng)地收集、加工和分析信息，有助于克服有限理性。但事實上，有限理性所指出的困境遠比信息問題更為復雜。與單個行動者不同，在環(huán)境治理的網(wǎng)絡式協(xié)同中，有著不同利益與目標的個人或群體相互作用。環(huán)境治理的過程可以視作這些利益群體相互影響、相互妥協(xié)的過程。利益因素的引入有助于觀察治理主體決策與行動有限理性的局限。

就社會組織聯(lián)結而成的環(huán)境治理網(wǎng)絡來說，其治理目標幾乎不可避免地具有模糊性，這種模糊性不會因為網(wǎng)絡匯聚的信息數(shù)量提高而得到改進。不管其核心成員多么努力地想把目標具體化與精細化，都不得不在行將引發(fā)分歧之處戛然而止。誠然，對子整體中的組織和個人來說，其在進入網(wǎng)絡之初，便已經(jīng)表達了對網(wǎng)絡基本目標和行為標準的認同，這種表達甚至通過成員章程等文本被固定下來。但那些在共同使命和戰(zhàn)略目標之下同時存在的子目標，對不同利益的組織及其成員來說有不同的意義，這導致了它們解釋網(wǎng)絡目標、執(zhí)行網(wǎng)絡決策的不同行為。人們對利益最大化的理性追求，恰恰加劇了集體行為中的非理性。一個典型的表現(xiàn)是，成員組織往往會優(yōu)先考慮本組織的利益而非網(wǎng)絡的整體利益，而在“零盟”的案例中，如何實現(xiàn)這兩者的平衡，依然處在探索階段。

對更高一層的治理網(wǎng)絡來說，目標的模糊性則更加突出。政府與社會、市場組織在協(xié)同行動中所關心的不僅僅是環(huán)境治理的問題，還有各自的利益、責任和后果。這些關心是其按照各自的身份、從各自的立場出發(fā)考慮問題的結果，也都反映了其各自社會角色內含的有限性。心理學中有關“社會范疇”的實驗H. Tajfel， M. G. Billig， R. P. Bundy and C. Flament， “Social Categorization and Intergroup Behaviour”， European Journal of Social Psychology， 1， 1971， pp. 149-178.說明了社會角色對人們行為的影響：被隨機分為兩組的觀察對象自然地根據(jù)所屬群體的成員角色行為并維護群體利益。這一實驗可能的提醒是，人們并不總是追求理想的最大化目標，而是依據(jù)其社會角色，或者說受到約束的社會規(guī)范，做出符合該角色一般邏輯的行動。這些并非單純問題導向的考量影響了不同治理主體決策與行動的方向和進展，理性基礎上的合作這一理想狀態(tài)也因之受到極大的挑戰(zhàn)。其一，網(wǎng)絡間信息的生產(chǎn)和傳遞將是策略性的，為促成最符合自身意愿的治理行動，各個主體都意圖在網(wǎng)絡中貫徹一套自己的話語和方式。其二，協(xié)同網(wǎng)絡最終的治理合作將是主體間妥協(xié)和折衷的產(chǎn)物，即使如此，在實際行動過程中“目標替代”的現(xiàn)象依然不可避免，尤其是網(wǎng)絡的總體治理目標會被執(zhí)行者本身的目標替代。若執(zhí)行者曾被排斥在決策過程之外，二者之間的差異之大可能直接致使協(xié)同行動失去其應有的效果。這意味著在網(wǎng)絡式協(xié)同中，網(wǎng)絡的各個節(jié)點作為行動主體總是有機會將自己的意志賦予實際的治理行為，即使這與整個網(wǎng)絡的理性目標背道而馳。

（二）文化屬性影響下的問題解釋

網(wǎng)絡式協(xié)同的具體治理活動涉及多元主體和多重議程，在協(xié)同治理網(wǎng)絡的任一合作行為實現(xiàn)之前，不同主體的決策過程往往同時發(fā)生且相互獨立，各組織依據(jù)自身的慣性，界定自己的問題、答案與行動機遇。這使得治理行動在其發(fā)端就面臨難以聚焦的注意力分布問題。組織注意力分配的決定來自對網(wǎng)絡系統(tǒng)中各種需求的認識與詮釋，再由一致的解釋發(fā)展出關于行動的認同。但在實踐中，在組織決策過程中，這樣的認同絕不是輕易發(fā)生的。網(wǎng)絡式協(xié)同信息傳遞通道和共享功能的實現(xiàn)一定程度上解決了組織間信息不對稱的問題，但即使組織事實上面對相似的信息，他們作出的認識和解釋也可能完全不同。這意味著單純依靠網(wǎng)絡提高信息質量的作用是有限的，組織中的解釋者在協(xié)同中扮演了更為主動的角色。

協(xié)同網(wǎng)絡中的組織或行動者個人均處于特定的社會文化環(huán)境之中，如傳統(tǒng)、習慣、價值、觀念等，表現(xiàn)出各自獨特的文化屬性。其一，不同的人在不同的文化背景中即會有不同的解釋，如就“什么是風險”這一問題，道格拉斯和懷爾德斯基指出，對風險的認知是一個社會過程，會受到不同社會準則的影響Mary Douglas and Aaron Wildavsky， Risk and Culture， Berkeley， CA： University of California Press， 1982， p. 6.。再者，處于某種既定文化背景下的人們出于對文化的認同，通常將自發(fā)、自然地遵循該文化為其指引的價值觀念和行為準則，這種文化慣性不受外力作用時將具有相當?shù)姆€(wěn)定性白景坤：《組織的文化惰性及其矯正》，《改革與戰(zhàn)略》2008年第6期。。由之，環(huán)境治理的問題界定環(huán)節(jié)一開始就會受到文化背景的影響而使得實現(xiàn)同一觀念語境下的對話面臨困難。進一步地，文化因素不僅影響到組織“做什么”的決策，也影響到其關于“和誰做”的選擇即交互對象偏好。例如，克雷默和布拉韋爾指出，參與者屬于同一群體將比屬于不同群體產(chǎn)生更高的合作水平R. M. Kramer and M. B. Brewer， “Effects of Group Identity on Resource Use in a Simulated Commons Dilemma”， Journal of Personality and Social Psychology， 5， 1984， pp. 1044-1057.。而賈德的信任博弈實驗則適宜地證明了這一點C. Fershtman， U. Gneezy and F. Verboven， “Discrimination and Nepotism： The Efficiency of The Anonymity Rule”， The Journal of Legal Studies， 2， 2005， pp. 371-396.，被試者對相同民族、宗教、語言的圈內人的貢獻明顯高于圈外人。人們傾向于相信，同類型成員具有相同偏好，而異質性群體很難達成一致意見Alberto Alesina， Reza Baqir and William Easterly， “Public Goods And Ethnic Divisions”， The Quarterly Journal of Economics， 114（4）， 1999， pp. 1243-1284.。由于環(huán)境治理中的多元組織具有不同文化因素，文化因素的差異性則可能影響到協(xié)同的意愿和水平。

更復雜的情況是，文化因素的影響還可能在協(xié)同網(wǎng)絡中制造完全相反的危險，即組織之間認知趨同的現(xiàn)象及與之相關聯(lián)的認知惰性。這種情況并非普遍，但在合作關系緊密的組織之間卻是值得警惕的，尤其是當某種治理資源集中于某個組織，其所涉及的人員交往和信息交換增多，這一結點向外圍的文化影響和輻射能力則增強。除此之外，子整體本身的網(wǎng)絡結構和合作方式易于形成相似的思維方式。首先，由于前述交互對象偏好的存在，組成網(wǎng)絡的各個成員組織僅有有限的異質性；其次，網(wǎng)絡成員間獲得了更多社會交往的機會，也使得成員間文化學習和模仿變得容易，這種模仿的成功會激勵組織接納并延續(xù)那些習得的文化；再次，網(wǎng)絡式協(xié)同既是人的協(xié)同，也是人作為載體的文化的協(xié)同，共同學習和實踐生產(chǎn)了共同的組織經(jīng)驗與合作歷史，且任何一次治理行動的參與者都向協(xié)同網(wǎng)絡帶入了自身的文化特征，它們在網(wǎng)絡內部共同機制下的互動中創(chuàng)生出共同的文化元素。

作為一個相對穩(wěn)定的網(wǎng)絡，子整體發(fā)展出的相似的思維方式和觀念態(tài)度在慣性的作用下可能長期、持續(xù)存在，組織成員將越來越傾向于依照既有的共同思維行事。趨同的認知和解釋一方面架構出組織的群體理性，激發(fā)集體治理行動；另一方面又可能導致網(wǎng)絡適應性下降，其有能力應對的治理情境萎縮。

（三）合法性要求下的行動安排

網(wǎng)絡往往植根于制度背景發(fā)揮功能J. Owen Smith and W. Powell， “Networks and Institutions”， in R. Greenwood， C. Oliver and K. Sahlin， et al.， The Sage Handbook of Organizational Institutionalism， Thousand Oaks： Sage Publications Inc.， 2008， pp. 596-623.，因此有必要將網(wǎng)絡與制度相互結合進行考察。諾斯將制度界定為“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效應最大化利益的個人行為”[美] 道格拉斯·諾斯：《經(jīng)濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海人民出版社1994年版，第225-226頁。。多數(shù)新制度經(jīng)濟學家區(qū)分了正式制度和非正式制度兩種規(guī)則要素，前者將行為規(guī)范以某種明確的形式確定下來，通過監(jiān)督和強制力保證實施；后者則是不成文的限制，包括習俗、傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)等。這里主要關注正式制度對合作行為及其效果施加的影響。

在社會組織間的協(xié)同層面，可以觀察到網(wǎng)絡的規(guī)則往往在合法性追求中被構建起來。然而，合法性機制作用下制定的規(guī)章制度未必符合網(wǎng)絡發(fā)展的實際要求。“零盟”的樞紐中心這一制度安排所面臨的困境即體現(xiàn)了上述問題。目前，樞紐中心與區(qū)域伙伴的關系還只體現(xiàn)在文本上，實際工作中，樞紐機構與成員組織的溝通往往需要秘書處充當中間人，區(qū)域樞紐帶動區(qū)域發(fā)展的理想狀態(tài)并未顯形，反而直觀地增加了協(xié)調成本。這一情況很大程度歸因于樞紐中心起初就是秘書處強推的：基于網(wǎng)絡建設的先例、示范或普遍認可的經(jīng)驗，區(qū)域中心這一制度理應被設計出來。正因這一制度并非自然形成，成員對樞紐中心的認識不充分，認同感也不夠強。但這并不是說受外界條件或外部力量激發(fā)的制度就不合宜，當外界影響力與內部條件關聯(lián)、互補、甚至融合田聯(lián)進：《現(xiàn)代高等教育內生性制度邏輯比較研究》，《江蘇高教》2012年第6期。，外生型制度可向內生型制度轉化。許多內生型制度正是伴隨那些受到外力影響的人們尋找更好的組織方式的努力而演進的。

拓展到社會組織網(wǎng)絡之外的協(xié)同空間，治理主體的行動則無不是在國家或地方的法律、法規(guī)的制約下進行的。與社會組織聯(lián)合網(wǎng)絡的規(guī)章相比，這些制度具有更大的強制力，也給予組織更大的合法性壓力。諸多的規(guī)章制度常常在各個主體進入?yún)f(xié)同過程之前就已經(jīng)很大程度上決定了協(xié)同的結果。也正因如此，符合網(wǎng)絡整體效益的制度體系和行之有效的制度執(zhí)行機制是治理網(wǎng)絡有效運作的基本條件之一。又因為制度的效益往往與各方的認可程度有關，因而接近整體利益最優(yōu)的制度設計必然要求所有利益相關者的參與。然而，網(wǎng)絡結構本身內含特定的權力結構和權力關系，參與主體在網(wǎng)絡中占據(jù)的位置不同，對其它主體的影響力是不均等的。這一不對稱的權力關系在制度制定過程中將可能表現(xiàn)為話語權的失衡。在網(wǎng)絡中的治理主體就網(wǎng)絡規(guī)則相互沖突的情境中，相對弱勢的一方難以甚或自始不能進入制度議程發(fā)聲，其利益和訴求在最終適用于網(wǎng)絡的制度中被懸置或模糊化處理。這樣，由等級權力主導的制度體系勢必難以適應復雜網(wǎng)絡協(xié)同的需要。其結果，一方面是制度約束的相關主體無認同感、無配合的動力，另一方面是制度設計與協(xié)同網(wǎng)絡的實際需求不契合，或是制度缺位，或是制度供給過剩，一些多余、過時甚至無效的制度仍然發(fā)揮作用郝宇青：《制度供給過剩與蘇聯(lián)政治的衰朽》，《江西師范大學學報》2012年第2期。。

五、當代中國環(huán)境治理中網(wǎng)絡式協(xié)同的優(yōu)化路徑

網(wǎng)絡式協(xié)同作為當代中國環(huán)境治理的一種創(chuàng)新方式，彌補了科層-集中型治理和市場-分散型治理的不足，顯現(xiàn)了自身的優(yōu)勢。優(yōu)化當代中國環(huán)境治理中的網(wǎng)絡式協(xié)同，需要針對網(wǎng)絡式協(xié)同存在的限度，著力從以下幾個方面采取措施。

（一）強化行動者的合作共識

環(huán)境問題在多個維度表現(xiàn)出協(xié)同治理的需求。在區(qū)域上，涉及對單一行政區(qū)劃或行政層級的超越；在功能上，涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督等不同領域；在組織上，關系到多個利益相關者的分離或聚合。不同主體在區(qū)域、功能和組織等不同維度集體行動的起點是協(xié)同的目標體系，或者說意愿的共融。它不是簡單的意愿集合、重疊或化約，而是將各個相關方的意愿淬化并有機聚合的過程。

從利益的角度去認識和思考合作，意愿的共融始終是局限的。它要求個人把公共利益看作個人利益實現(xiàn)的前提，而當個人在挫敗中失去對公共利益的信心時，合作就失去了能夠為其提供支撐的力量。面對復雜的成員利益，如何擴大共融意愿呢？制度或結構安排不足以回答這一問題?；氐秸w性思維，可以發(fā)現(xiàn)，正是一種源于“共同做事”的社會文化為不同的意愿提供了共生的土壤：合作是給定的、當然的，跨區(qū)域、跨組織的行動是在場的、有序的，看待和處理問題的方式是從社會整體出發(fā)的、非孤立的。治理網(wǎng)絡中任何一方的付出不再被視為不計成本和代價的，而是受到網(wǎng)絡中其他人或其他組織合作行為的激勵回饋。

這一文化價值的形成不能依賴“設計”，而只能寄托于“演進”T. Christensen and P. Lgreid， “The WholeofGovernment Approach to Public Sector Reform”， Public Administration Review， 67（6）， 2007， pp. 1059-1066.。在演進的過程中，行動者的異質性與意愿共融可能性的反相關關系被打破了。多樣化網(wǎng)絡的參與者為了向其它主體施加影響而尋找最基本的共同話語，這使得他們跳出對某一環(huán)境問題的利益考量，試圖將人的共生共在理解為一致的需求，潛在地發(fā)展和延續(xù)了人們所共同持有的意象或景象，創(chuàng)造出共同體的感覺。此時，合作不再是競爭或自利的手段，合作者之間也不再互為實現(xiàn)利益的手段，合作與合作者本身便是目的。

社會組織在協(xié)同治理中一個重要的作用空間，便是合作理念的孕育與生成。社會組織不僅是行動上的第三方機構，也具有關系上的中介性質，體現(xiàn)為它們是社會不同主體、不同領域交往、對話的場所。交往和對話的意義在于保護異質性，讓差別成為社會互動動力的同時又保證它們不會演化成對立和沖突。人們因而有可能在多樣的組織形態(tài)中找到合適的位置，通過自主的溝通對話與協(xié)商合作擴大社會共識。這樣看來，合作理念的孕育是從公民的權利與責任開始的。而在社會組織的聯(lián)合中，已經(jīng)初步體現(xiàn)了這種權利的運用和責任的承擔。在社群或是聯(lián)盟中，組織成員是自治的，而整個聯(lián)盟的自治則是由組織成員的自治匯流、賦予的。一個積極的設想是，來自組織成員的這種自治特征將通過社會組織間的協(xié)同及治理主體間的協(xié)同擴散到更廣泛的社會成員。每一個組織成員都是社會成員，都是自治者，他們找到組織在聯(lián)盟中的位置，同時也找到組織或個人在社會中的位置，統(tǒng)一地承擔起治理的責任。

需要強調的是，自治的成熟并不意味著他治的終結，而是自治能夠與他治統(tǒng)一與互動。同樣地，社會自治力量的發(fā)展，并不意味著政府逐漸虛化或衰微，政府將通過服務找到自己在多元治理體系中的位置，通過服務證明自己存在的價值，在根本目標上，通過服務促進社會自治。

（二）優(yōu)化子整體的彈性整合

環(huán)境治理的復雜情境要求網(wǎng)絡式協(xié)同具有一定的彈性。彈性特征表現(xiàn)為通過相對寬松的組織和紀律約束、較為自由的成員出入機制和較有限度的上下層級控制，在保留環(huán)境治理網(wǎng)絡各個子整體獨特性的同時，實現(xiàn)組織目標一致性。

前述分析已說明差異的文化因素對網(wǎng)絡協(xié)同的影響，各主體依其不同的信念、價值、經(jīng)歷、慣例采取不一致的行動目標和行為選擇，由此產(chǎn)生的離心傾向往往被描述為權力下放的“不幸成本”[美] 詹姆斯·馬奇：《決策是如何產(chǎn)生的》，王元歌等譯，機械工業(yè)出版社2007年版。。同時，對網(wǎng)絡內部成員趨同的擔憂表明，完全彌合差異的文化又將是危險的，協(xié)同網(wǎng)絡通常需要一定的松散耦合度來解決治理行動中的動機和信息互補等問題。更基礎的是，在網(wǎng)絡成員固有偏好、身份、目標不一致的情況下，維持聯(lián)盟的存在本身即需要使網(wǎng)絡結構變得彈性，使之免受緊密聯(lián)結所要求的集中強制。也就是說，彈性聯(lián)合的網(wǎng)絡結構并非消極地放任網(wǎng)絡內部的“不一致”，而是策略性地容忍甚至激勵“不一致”從而維持網(wǎng)絡的秩序。此時，對秩序的解釋不僅是網(wǎng)絡能否實現(xiàn)靜態(tài)目標的清晰一致，更關注動態(tài)視角下網(wǎng)絡對相互沖突環(huán)境的靈活適應能力。

一方面組織有必要進行分化，以有效應對被分隔開來的環(huán)境；另一方面，組織有必要進行整合，以控制離心的趨向。保羅·R. 勞倫斯和杰伊·洛奇的分析就始于這一基本矛盾，他們認為，在諸種外部變量、分化與整合的諸種內部狀態(tài)、解決沖突的諸種程序三要素之間存在一種基本關系，組織結構和程序應充分考慮這種關系[法] 米歇爾·克羅齊耶、埃哈爾·費埃德伯格：《行動者與系統(tǒng)——集體行動的政治學》，張月等譯，上海人民出版社2007年版，第132頁。。對于協(xié)同治理網(wǎng)絡，能夠總結的策略是，各層級的子整體間或子整體與行動網(wǎng)絡間，既不過分嵌入，也不過分疏離，整合與分化的合理程度取決于環(huán)境的特征。具體來說，在一層治理網(wǎng)絡中，組織聯(lián)結的緊密程度是相對的，隨網(wǎng)絡的成員構成、行動內容、行動規(guī)模和歷史經(jīng)驗等因素而改變。在“零盟”實踐中，可以觀察到，相對而言，項目運作是松散的，成員管理是緊密的；基于項目，宏觀的聯(lián)合行動是松散的，具體的議題互動是緊密的；基于成員，秘書處與核心成員的關系是緊密的，與外圍成員是松散的；穩(wěn)定條件下的項目或成員間合作是緊密的，在變化、不確定的環(huán)境中是松散的。松散的聯(lián)結允許各個網(wǎng)絡節(jié)點在不同方向上進行適應及多方面、多角度地探索，緊密的聯(lián)結則促進了合意的形成與協(xié)同效率的提高。在這種若即若離的網(wǎng)絡關系中找到一個平衡點，是網(wǎng)絡式協(xié)同治理必須面臨的選擇。

鼓勵與支持有條件的彈性聯(lián)結對實際網(wǎng)絡建設工作提出了柔性化的要求。在環(huán)境治理網(wǎng)絡中，被共同認可的公共權力代表，其功能的實現(xiàn)方式較少指向對其它網(wǎng)絡成員的檢查、監(jiān)督、批評，而是更多地依托于深入實踐、深入成員的自覺和積極性。以“零盟”為例，秘書處首先是垃圾治理的行動者之一，在項目之外，秘書處則扮演了理念的引領者、社群的聯(lián)結者或行動的支持者等角色。這些角色的獲得并非因為秘書處的權力地位，而是基于聯(lián)合行動的需要。由此，這些角色應該是流動的，在具體的合作情境中，角色的分配可以是不同的。

在更廣意義上的網(wǎng)絡協(xié)同中，政府因其特殊的合法性資源與長期的社會治理經(jīng)驗，更經(jīng)常地承擔起了網(wǎng)絡中引領者的角色。彈性聯(lián)結的網(wǎng)絡結構在政府與其它治理主體的關系方面體現(xiàn)為，政府將社會與市場組織從嵌入其管理體系的狀態(tài)中釋放出來，同時，政府對其它參與者又并非放任自流，其有責任依據(jù)網(wǎng)絡中既定的合作規(guī)則維護公平的談判機制，尤其在它自身作為主要利益相關者的環(huán)境治理行動中更是如此。整個行動網(wǎng)絡的各要素統(tǒng)一程度不是固定不變的，當網(wǎng)絡中的某種功能弱化時，政府職能的跟進是必要的；而當網(wǎng)絡自身能夠實現(xiàn)某種功能時，政府的介入就應及時退卻，此時聯(lián)結的適度疏離賦予網(wǎng)絡中的子整體在應對外部變量的諸種要求時享有較充分的自主領域。與單純的適應環(huán)境變化不同，彈性整合的網(wǎng)絡結構使得組織有能力與多樣性、不確定的環(huán)境周旋，甚至也能夠反過來對它們施加影響。

（三）實現(xiàn)全網(wǎng)絡規(guī)則的嵌入

合作關系和行為只有在規(guī)則的引導下才可能是有效的，規(guī)則所引導的并非只是我們的行動，更包括這些行動與他人之間的協(xié)調[英] 齊格蒙特·鮑曼、蒂姆·梅：《社會學之思》，李康譯，社會科學文獻出版社2010年版，第18頁。。另一個看似與之齟齬的命題是，合作與自治、自律相聯(lián)系，無法依靠外在的強制力將社會成員牽引到合作的道路上。但這并非拒斥規(guī)則，而是要求合作的規(guī)則和規(guī)范必須是網(wǎng)絡中行動者普遍認同的，即行為約束的力量內化于治理主體當中，從而激發(fā)人的自覺意識與自覺行為。但進一步的問題是，如前所述，網(wǎng)絡中的規(guī)則往往是權力關系的反映，權力的不平衡又將產(chǎn)生不信任和沖突，影響網(wǎng)絡成員對規(guī)則的認可與內化。因此，治理網(wǎng)絡的規(guī)則體系不僅應關注制定什么樣的規(guī)章制度，也應把注意力更多地轉向誰來參與規(guī)則制定，及參與者如何影響規(guī)則的最終確定。在科層-集中形態(tài)的環(huán)境治理中，影響規(guī)則的權力和機會往往與行政系統(tǒng)內部的等級地位正相關；市場-分散形態(tài)下的治理規(guī)則突顯了規(guī)則制定者相對獨立的利益、需求或注意力；而網(wǎng)絡式協(xié)同治理因其需要廣泛地包容所有利益相關者，相應地要求具有開放性、包容性的規(guī)則體系。

開放式的規(guī)則制定可能是缺乏效率的，但是，規(guī)則的制定過程仍應向所有網(wǎng)絡成員開放。關鍵網(wǎng)絡成員的“缺席”將很可能削弱他們對規(guī)則的理解與認可，從而，即使他們具備了較強的行動力，卻缺乏意愿參與到規(guī)則規(guī)范下的合作方案或協(xié)同行動中來。此外，網(wǎng)絡參與者對規(guī)則的消極態(tài)度也可能源于規(guī)則本身不符合治理行動的需要。這又通常受制于時間與空間兩個因素。其一，單一主體的規(guī)則設計往往只能反映此間的社會存在，而對環(huán)境治理實踐的變化缺乏及時的觀察與反應。多主體參與制定網(wǎng)絡規(guī)則能夠提升規(guī)則對治理環(huán)境變化的反應速度，縮短規(guī)則調試的反應周期。其二，單一主體的制度設計往往只能反映此地的社會存在，在跨域環(huán)境治理合作中，如果制度安排與地方情境沖突，就有可能變成低效的安排[美] 詹姆斯·C. 斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2004年版，第282頁。。通過將不同地域的治理主體納入規(guī)則制定或修改過程，將能夠避免部分治理規(guī)則因與當?shù)丨h(huán)境不相符合而一定程度地失效。

使網(wǎng)絡規(guī)則容納各個成員的意愿并非僅是為了保證一個富有活力的網(wǎng)絡治理結構，網(wǎng)絡參與者對規(guī)則的積極改造也是網(wǎng)絡式協(xié)同治理多元主體、多樣資源參與的必然要求。哈耶克提出，經(jīng)濟效率取決于決策權威和對決策起支撐作用的知識的匹配關系F. Hayek， “The Use of Knowledge in Society”， American Economic Review， 35（4）， 1945， pp. 519-530.，這一觀點在環(huán)境治理領域同樣值得借鑒。應對環(huán)境問題所需的資源被不同治理主體所擁有，將它們集中到單一決策權威顯得不切實際，另一條路徑即將網(wǎng)絡中的權力與權威分散化，與知識、信息的分布相匹配劉霞、向良云：《我國公共危機網(wǎng)絡治理結構——雙重整合機制的構建》，《東南學術》2006年第3期。。需要強調的是，在網(wǎng)絡式協(xié)同治理中，不同的網(wǎng)絡參與者彼此間施加影響的能力總是不同的，但是，權力的不均等并不意味著權力的失衡。對權力優(yōu)勢者來說，關鍵在于避免對權力弱勢者不合理的控制。例如，約翰·埃切維里亞曾批評普拉特河流域的合作治理過程由于企業(yè)團體和環(huán)保團體迥然不同的參與能力而明顯向發(fā)展利益傾斜J. D. Echeverria， “No Success like Failure： The Platte River Collaborative Watershed Planning Process”， William and Mary Environmental Law and Policy Review， 25（3）， 2001， pp. 559-603.。開放、包容的規(guī)則體系發(fā)揮了“糾偏”的作用，它通過規(guī)定協(xié)同的主體、范圍、方式等，引導和規(guī)范多主體在協(xié)同網(wǎng)絡中的話語權與行動權楊光斌：《一份建設“有能力的有限政府”的政治改革清單——如何理解“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”》，《行政科學論壇》2014年第1期。。治理網(wǎng)絡參與者，同作為網(wǎng)絡規(guī)則的制定者，分享建構秩序的權力，也被真實地賦予參與合作的機會與能力。

格蘭諾維特的嵌入性概念強調社會對經(jīng)濟行動的影響，即經(jīng)濟行為嵌入社會關系。協(xié)同網(wǎng)絡的規(guī)則也應當是嵌入性的。規(guī)則的嵌入又具有雙重的內涵，其一，是治理的持續(xù)情境化，即治理規(guī)則嵌入治理情境中，它通過聯(lián)結多元的網(wǎng)絡參與者并將其納入規(guī)則制定過程來實現(xiàn)；其二，是不同治理機制的協(xié)同，即以“命令和控制”為特征的等級治理規(guī)則嵌入以“認同和遵守”為特征的社群治理規(guī)則，在網(wǎng)絡式協(xié)同治理中，體現(xiàn)為國家行動者與社會和市場行動者相協(xié)調及法律法規(guī)與社會習慣和規(guī)范相契合顧昕：《治理嵌入性與創(chuàng)新政策的多樣性：國家-市場-社會關系的再認識》，《公共行政評論》2017年第6期。。由此，網(wǎng)絡中規(guī)則的制定不再是國家行動者的單邊主義行動，它是不同的治理主體平等參與秩序治理的結果。此時，制度的主體與生活的主體之間達成了一種相對均衡的互構關系李友梅、黃曉春、張虎祥等：《從彌散到秩序——“制度與生活”視野下的中國社會變遷》，中國大百科全書出版社2011年版，第15頁。，來自政府、社會或市場組織的規(guī)則制定者相互承認其合理的利益追求和行動邏輯，在彼此對話中以一種自反性的方式互動，實現(xiàn)各方規(guī)則系統(tǒng)與行動目標的和諧統(tǒng)一。這些凝聚了廣泛的共識而對全網(wǎng)絡具有約束力的規(guī)則承擔起網(wǎng)絡內部的共識管理和目標引導的功能張乾友：《社會治理的話語重構》，中國社會科學出版社2017年版，第218頁。，而這又將反過來使行動者之間的信任得到鞏固和更新，從而增強網(wǎng)絡的向心力和行動力。

（責任編輯：瀟湘子）

Abstract： Networkbased collaborative governance， as a new type of governance that is different from bureaucraticcentralized governance and marketdistributed governance， has its own advantages in environmental governance. A case study of the “China Zero Waste Alliance” （referred to as “Zero Alliance”） finds that networkbased collaboration in environmental governance consists of member networks， project networks and regional networks. Networks at different levels are nested within each other， emphasizing equal cooperation status of actors and the integration of governance behavior. Networkbased collaboration in environmental governance follows the logic of national initiative adaptation， social autonomous growth and actionembedded context. In the practice of environmental governance， networkbased collaboration enhances the performance of environmental governance， but it is also constrained by some factors， showing certain limits. It is necessary to take such measures including strengthening the cooperation consensus of the actors， optimizing the elastic integration of the subentirety and realizing the embedding of whole network rules， to optimize the networkbased collaboration in environmental governance.

Keywords： Environmental Governance； Networked Collaboration； Limits； Optimization