張元啟

【摘要】本文通過強調(diào)“整合”和“協(xié)同”的“整體政府”這一概念構(gòu)建了保障性住房投資相關(guān)利益者的協(xié)同投資路徑，包括政府主導(dǎo)模式、合理定位、共同協(xié)商以及信息共享集體行動這四個方面。保障性住房投資相關(guān)利益者的協(xié)同發(fā)展機制能夠?qū)崿F(xiàn)保障性住房供給主體的協(xié)同合作，并能形成保降性住房發(fā)展的持續(xù)性和常態(tài)化。

【關(guān)鍵詞】保降性住房 投資主體 協(xié)同合作

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加劇，商品房的價格也在不斷地攀升，房價與居民收入水平明顯不相適應(yīng)。如果連基本的“住”都無法解決，大城市吸納人才的能力必將下降，中國的發(fā)展必然隨之放緩遲滯，因此住房問題已經(jīng)成為一個嚴重的社會問題。黨的十九大報告更是指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！?/p>

一、我國保障性住房現(xiàn)狀

1998年，國務(wù)院發(fā)布了城鎮(zhèn)住房制度相關(guān)的文件，停止了住房實物分配方式，逐步建立了住房貨幣化分配方式，并針對不同收入水平的家庭實行不同的住房供應(yīng)政策，以多層次的住房供應(yīng)體系來保障居民的“住房權(quán)”。但伴隨著保障房建設(shè)工作的推進，出現(xiàn)了諸多問題：保障房投資建設(shè)資金來源渠道單一，資金規(guī)模不足，保障房供需失衡;由于制度的不完備，保障房市場化傾向顯著，保障化傾向不足，特別是經(jīng)濟適用房與部分享受住房保障資源的人群的收入不匹配。1998年房改目標未能實現(xiàn)的根本原因在于保障性住房各投資主體沒有根據(jù)保障性住房的福利性質(zhì)和房地產(chǎn)的市場機制對自身性質(zhì)及內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行清晰的職責(zé)定位，從而不能建立保障性住房各主體的協(xié)同發(fā)展機制。因此，明晰相關(guān)主體的本質(zhì)及協(xié)作發(fā)展機制，構(gòu)建保障性住房投資主體協(xié)同路徑是解決這一問題的關(guān)鍵。

二、保障性住房投資主體協(xié)同路徑構(gòu)建

（一）以政府為主導(dǎo)

相較于保障性住房供給體系中其它利益相關(guān)方，由于政府對公共權(quán)力最大程度的掌握、對社會資源絕對的分配，因此在保障性住房投資主體的協(xié)同合作過程中，政府以全局性視角及時掌握不同參與者的狀態(tài)及它們之間的合作情況。為保證保障性住房的可持續(xù)發(fā)展，首先，政府需通過完善的法律法規(guī)明確非政府組織和其它投資主體在保障性住房建設(shè)、運營管理過程中的合法性以及應(yīng)享受和承擔(dān)的權(quán)力義務(wù)，所獲得的利益，合理配置資源，推進各主體單位或社會力量積極參與保障性住房的發(fā)展建設(shè);其次，政府應(yīng)合理設(shè)置與市場之間的關(guān)系，保障性住房的發(fā)展最終通過市場來實施，市場和政府的關(guān)系是相輔相成的，政府需要市場資源和機制的支持，以此提高資源供給效率，市場需要政府為其創(chuàng)造有序的競爭環(huán)境，協(xié)調(diào)各方利益;最后，通過財稅、戶籍制度的改革建立正確的住房市場供給制度，杜絕利用保障性住房套利行為，形成不同住房供給渠道，去掉商品房的資本化特征，重建多層次的住房體系以及多層次的住房投資體系。

（二）合理定位

政府對保障性住房的合理定位是實現(xiàn)保障性住房多層次供給體系目標的關(guān)鍵所在。政府必須將保障性住房產(chǎn)業(yè)正確定位于準公共產(chǎn)品，而非帶來經(jīng)濟效益的產(chǎn)業(yè)，并完善相應(yīng)的責(zé)任機制，主要包括對立法、政策、資金、技術(shù)人才等層面的完善和支持。如果將保障性住房定位于能帶來財政收入及政府業(yè)績的產(chǎn)業(yè)，那么大部分政府工作部門仍將注意力放置于傳統(tǒng)的保障性住房開發(fā)建設(shè)方面，未能對保障性住房進行專項化、系統(tǒng)性地研究和總結(jié)，未能對保障性住房目前作為準公共產(chǎn)品的重要性和緊迫性予以充分認識，具體工作的開展缺乏力度和強度。在成本投入增加及利潤空間壓縮的背景下，地方政府缺乏積極性的情況下，只有將其定位為準公共產(chǎn)品，才能確保中低收入人群，特別是低收入人群的住房權(quán)。保障性住房屬于準公共產(chǎn)品，不可能完全依靠市場來發(fā)展，有些方面必須由政府來推動。

（三）多層次投資主體協(xié)同合作

（1）中央政府和地方政府之間的協(xié)同合作。在房地產(chǎn)市場的管理和調(diào)控方面，地方政府和中央政府的出發(fā)點和決策目標不盡相同。地方政府希望投資產(chǎn)業(yè)鏈長的房地產(chǎn)業(yè)帶動城市建設(shè)發(fā)展，中央政府考慮的是房地產(chǎn)市場發(fā)展要平穩(wěn)、可持續(xù)，一方面高房價降低了全民的社會福利水平，另一方面高房價形成的資產(chǎn)泡沫嚴重影響國家金融的穩(wěn)定。因此，這些年幾乎所有的限制房地產(chǎn)市場發(fā)展的政策都是中央政府至上而下強令地方政府執(zhí)行的，絕大多數(shù)促進地方房地產(chǎn)市場發(fā)展的政策和規(guī)定都是地方政府自行制定并強力推行的。同時，也造成地方政府投資建設(shè)積極性難以調(diào)動，保障房建設(shè)質(zhì)量不高，入住率低等現(xiàn)象，因此中央政府和地方政府的協(xié)同合作不可能依靠行政命令來強制實現(xiàn)。

（2）政府和保障性住房開發(fā)商之間的協(xié)同合作。政府和開發(fā)商的協(xié)同合作，充分發(fā)揮了市場機制的作用，保障性住房的建設(shè)規(guī)模和質(zhì)量能夠得到保證，因此，政府和企業(yè)共同參與保障性住房的建設(shè)，并構(gòu)建它們之間的均衡機制顯得尤為重要。政府以相關(guān)企業(yè)為紐帶所建設(shè)的投融資平臺就不失為一種良好的均衡發(fā)展機制。2009年江蘇常州設(shè)立了“常州公共住房投資公司”，這種政府通過國有企業(yè)參與保障性住房的發(fā)展模式，是政府利用市場化模式來轉(zhuǎn)變其公共職能的有效模式，是企業(yè)作為市場主體參與公共事業(yè)的積極性的保證，滿足了保障性住房項目大規(guī)模建設(shè)資金以及市場化運作的需求。

（四）信息共享并集體行動

加強保障性住房管理的信息化，建設(shè)保障性住房信息共享協(xié)同平臺。首先，該信息系統(tǒng)要設(shè)置接口與各部委的信息系統(tǒng)組建網(wǎng)狀信息系統(tǒng)，實現(xiàn)住建部、財政部、人民銀行、稅務(wù)總局、民政局等部門信息的共享，保證住房保障系統(tǒng)信息交流的充分性和流暢性，促進住房保障系統(tǒng)各部門“被動”的接受保障性住房政策及建設(shè)信息，推動各部委的協(xié)同發(fā)展;其次，通過網(wǎng)狀信息系統(tǒng)主動收集企業(yè)、非政府組織和民眾對保障性住房發(fā)展的反饋意見。系統(tǒng)在獲取相關(guān)信息后，進行分類整理，按系統(tǒng)各主體設(shè)置的條件進行判斷并篩選，各主體迅速獲得相應(yīng)的信息，由此避免工作的重復(fù)交叉，并建立起主體之間的互動響應(yīng)、良性循環(huán)機制及評價反饋和糾偏機制。

在建立保障性住房信息平臺的基礎(chǔ)上，各主體采取集體行動能更好地解決系統(tǒng)內(nèi)部因反復(fù)協(xié)商、溝通、反饋等過程所產(chǎn)生的內(nèi)部成本消耗問題，這種集體行動機制通過確立主次關(guān)系，解決“搭便車”的困境，更好地確立主體之間協(xié)同合作的關(guān)系，系統(tǒng)中的參與者同時兼任了“實施者”和“監(jiān)督者”的角色，在執(zhí)行行動流程的過程中，一旦出現(xiàn)信息不暢，行動偏差的問題，各投資主體積極通過協(xié)商進行糾偏。

三、結(jié)語

政府主導(dǎo)機制、合理的定位機制、共同協(xié)商機制、信息共享及集體行動機制所構(gòu)建的保障性住房運行機制能夠?qū)崿F(xiàn)保障性住房投資主體的協(xié)同合作，并能形成保障性住房發(fā)展的持續(xù)性和常態(tài)化。