? 中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長、南京大學(xué)教授 童 星

黨的十九大報(bào)告將養(yǎng)老列為民生領(lǐng)域的“短板”，坦承人民群眾在養(yǎng)老方面“還存在很多困難”，強(qiáng)調(diào)要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！痹邳h的十九大精神鼓舞下，新時(shí)代我國的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)如何才能補(bǔ)齊“短板”，取得跨越式發(fā)展？

一、穩(wěn)定和創(chuàng)新養(yǎng)老政策

首先，要穩(wěn)定養(yǎng)老政策。為促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，我國先后出臺(tái)了一系列的政策。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等10部委《關(guān)于加快社會(huì)福利社會(huì)化的意見》；2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》更是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑，該《意見》強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮政府作用，充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，努力使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地堅(jiān)持這些既定的方針政策，以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的原則。

其次，要?jiǎng)?chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)政策。堅(jiān)持深化改革的精神，利用本輪國家行政機(jī)構(gòu)改革將老齡辦劃歸衛(wèi)生健康委員會(huì)代管的契機(jī)，積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的政策對(duì)接，探索建立老年人長期照護(hù)保障制度，在醫(yī)養(yǎng)融合方面取得新進(jìn)展；以貫徹落實(shí)《中華人民共和國慈善法》為指導(dǎo)，加大政府購買服務(wù)的力度，引導(dǎo)更多的慈善組織投入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域；以落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)為依托，對(duì)養(yǎng)老、護(hù)理、醫(yī)療、康復(fù)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)的助餐中心、日托中心分類制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，建立健全行業(yè)自律、評(píng)估、監(jiān)管機(jī)制，提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度和服務(wù)水平；加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)，形成多種所有制、多種運(yùn)營模式的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)并存、競爭、發(fā)展的行業(yè)格局；開展并擴(kuò)大老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)等。

總之，通過穩(wěn)定和創(chuàng)新養(yǎng)老政策，進(jìn)一步推動(dòng)從單純保障城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村五保老年人向?yàn)槿鐣?huì)老年人提供養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變；從僅管理非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向營利性和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全行業(yè)管理轉(zhuǎn)變；從偏重發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)向促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展轉(zhuǎn)變；從政府直接辦服務(wù)向政府重點(diǎn)購買服務(wù)轉(zhuǎn)變；從單純培育發(fā)展向建管并重轉(zhuǎn)變，深化養(yǎng)老服務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革。

二、包容行業(yè)發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)兼具事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，需要明確政府、市場、社會(huì)三者的功能，厘清三者的邊界，處理好三者的關(guān)系。

當(dāng)前，政府在養(yǎng)老服務(wù)中的功能主要有：一是制定并落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃特別是信息化的頂層設(shè)計(jì)；二是制定并落實(shí)相關(guān)扶持政策；三是制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)規(guī)制監(jiān)管，以法治來保障“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”。

市場在養(yǎng)老服務(wù)中可以發(fā)揮強(qiáng)大的功能。作為市場主體的企業(yè)來說，一是積極介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，尋求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最佳結(jié)合點(diǎn)。二是積極開發(fā)、運(yùn)用智慧養(yǎng)老系統(tǒng)。建立養(yǎng)老電子服務(wù)平臺(tái)，開發(fā)便攜式養(yǎng)老服務(wù)軟件，完善養(yǎng)老服務(wù)熱線、養(yǎng)老服務(wù)求助系統(tǒng)和救援系統(tǒng)、養(yǎng)老服務(wù)反饋評(píng)估系統(tǒng)?？傊?，市場在資源配置上應(yīng)發(fā)揮決定作用，提供多樣化、多層次的服務(wù)項(xiàng)目，最大程度滿足老年人不同需要；推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新功能。

社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)中具有政府、市場所沒有的特殊功能，它緊貼居家老人家庭，可以通過實(shí)施“三社聯(lián)動(dòng)”（即社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作聯(lián)動(dòng)），發(fā)揮社會(huì)化養(yǎng)老的“樞紐”作用。其中，社區(qū)是平臺(tái)，社會(huì)組織是載體，社會(huì)工作人才是隊(duì)伍。以家庭、社區(qū)、社會(huì)組織為主體，通過家庭成員照護(hù)、社區(qū)鄰里互助、機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)、慈善幫扶等方式參與養(yǎng)老服務(wù)，可構(gòu)建滿足社會(huì)需求的新型服務(wù)模式。

政府、市場、社會(huì)三者在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮各自功能的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)厘清相互之間的邊界。

政府與市場之間的邊界是：市場有效率，政府不宜過多干預(yù)乃至代替市場，應(yīng)盡可能把服務(wù)供給從自管自辦讓渡給市場；資本要逐利，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化兜底責(zé)任，通過宏觀調(diào)控將資源向弱勢群體傾斜。

政府與社會(huì)之間的邊界是：社會(huì)及其細(xì)胞家庭、社區(qū)都是自我運(yùn)行的活的有機(jī)體，完全有可能自我管理、自我調(diào)節(jié)，對(duì)于家庭、社區(qū)的養(yǎng)老功能，政府應(yīng)當(dāng)幫助其恢復(fù)和增強(qiáng)，而不是簡單地去替代；同時(shí)要發(fā)揮社會(huì)組織在老年人組織化、需求表達(dá)、團(tuán)結(jié)互助中的作用，精準(zhǔn)掌握服務(wù)需求和效果。

市場與社會(huì)之間的邊界是：市場會(huì)主動(dòng)了解社會(huì)需求，準(zhǔn)確提供服務(wù)，推進(jìn)供給側(cè)和需求端有效對(duì)接；社會(huì)的公益慈善項(xiàng)目及社會(huì)組織的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和市場規(guī)則，避免干擾市場。

在實(shí)踐中不僅要促進(jìn)政府、市場、社會(huì)（含社區(qū)和家庭）的互助合作，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的包容發(fā)展，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的學(xué)術(shù)研究，也需要促進(jìn)多學(xué)科互助合作、包容發(fā)展。例如，社會(huì)學(xué)的研究有助于把握老年人的真實(shí)需求，充分利用各種社會(huì)資源，使養(yǎng)老服務(wù)更具有精準(zhǔn)性；經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究有助于合理配置資源，提高服務(wù)效率，使養(yǎng)老服務(wù)更具有可持續(xù)性；管理學(xué)的研究有助于在現(xiàn)實(shí)的約束條件下處理好各種關(guān)系，提出各方面和各代人都可接受的方案，使養(yǎng)老服務(wù)更具有可行性。

三、防止養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盲目追求數(shù)量和規(guī)模

在“社區(qū)居家養(yǎng)老”模式中，機(jī)構(gòu)承擔(dān)著通過社區(qū)，將自身的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)輻射到千百萬居家老人的任務(wù)，在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮著示范和引領(lǐng)作用，所以關(guān)鍵在于提升服務(wù)質(zhì)量，而非增加機(jī)構(gòu)數(shù)量、擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模。

有人提出要增加機(jī)構(gòu)數(shù)量，理由是我國面臨的快速老齡化，到2050年，60歲以上人口會(huì)達(dá)到4億，每4個(gè)人當(dāng)中就有1個(gè)老人。但實(shí)際上，許多老人不僅不需要?jiǎng)e人提供服務(wù)，反而還在務(wù)農(nóng)、打零工，幫助子女料理家務(wù)、照顧孫輩的老人則更多，只是失能半失能的老人才需要?jiǎng)e人提供養(yǎng)老服務(wù)，而失能半失能老人的總數(shù)不足4千萬人。如果不從實(shí)際需求出發(fā)，盲目追求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和床位的數(shù)量，恐怕會(huì)造成很大的浪費(fèi)。

還有人提出擴(kuò)大單個(gè)機(jī)構(gòu)規(guī)模，理由是為了提高規(guī)模效益。有些地方已經(jīng)建成、更多地方正在籌建可居住上萬老人的“老年公寓”“敬老院”“養(yǎng)老城”。東亞一些國家的社區(qū)將需要托管的老人、兒童、學(xué)生集中在一起，老少互幫，其樂融融，這是順應(yīng)規(guī)律、符合人性的。專業(yè)化的養(yǎng)老、護(hù)理、醫(yī)療、康復(fù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)小而精，集中為有需求的失能半失能老人服務(wù)，并通過社區(qū)提供的平臺(tái)，將服務(wù)輻射到有需求的居家老人，形成連鎖效應(yīng)，這同樣也可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

此外，特別要警惕有些房地產(chǎn)商以建設(shè)“老年公寓”“養(yǎng)老城”為名，實(shí)則“圈地”搞開發(fā)。對(duì)這類行為不僅不能鼓勵(lì)支持，還應(yīng)當(dāng)限制甚至禁止，確保養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不走彎路。