(上海師范大學(xué) 上海 200000)

為保障政府預(yù)算最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代民主法治國(guó)家大多都建立了對(duì)政府預(yù)算全過(guò)程的監(jiān)督和控制體系，完善了相應(yīng)的政府預(yù)算監(jiān)督法律制度。目前國(guó)際社會(huì)預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐的總體情況是，政府預(yù)算監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體性質(zhì)的不同可以分為立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督以及作為政府預(yù)算的最高主權(quán)者——人民的社會(huì)監(jiān)督。

自199年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》以來(lái)，我國(guó)各級(jí)人大的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督進(jìn)入了一個(gè)比較相對(duì)快速發(fā)展的階段。許多地方的人大及其常委會(huì)根據(jù)本地的實(shí)際情況出發(fā)，在國(guó)家法律制度的框架內(nèi)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，完善預(yù)算制衡機(jī)制，在法規(guī)建設(shè)、程序規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制及自身建設(shè)等方面取得了一些新突破。

第一，在地方立法當(dāng)中，進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化了財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督和法規(guī)制度。二是，加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政預(yù)算報(bào)告的審查力度，促進(jìn)了預(yù)算編制的精細(xì)化。三是積極拓展財(cái)政監(jiān)督范圍。通過(guò)立法方式將預(yù)算外的收入納入了監(jiān)督范圍。一些地方人大開始通過(guò)立法方式將預(yù)算外財(cái)政收入逐步納入監(jiān)督范圍內(nèi)。四是財(cái)政監(jiān)督從事前監(jiān)督。事后監(jiān)督開始拓展到過(guò)程監(jiān)督，比如廣東和四川等建立了一套人大監(jiān)督政府部門開支的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?！霸诰€”監(jiān)督使政府花錢過(guò)程楊光化、透明化，大大提高了人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督能力。五是加強(qiáng)自身建設(shè)，提高了對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督能力。

盡管自1954年《憲法》賦予人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)以來(lái)，各級(jí)人大推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作方面進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新和改革，監(jiān)督水平也在不斷提高。但總體上人大預(yù)算監(jiān)督的效果仍然不夠理想，“橡皮圖章”現(xiàn)象沒(méi)有得到根本改變。地方人大預(yù)算監(jiān)督中的問(wèn)題有如下幾個(gè)方面：

(一)預(yù)算監(jiān)督組織乏力

隨著地方政府職能的擴(kuò)張和復(fù)雜，現(xiàn)在政府預(yù)算的內(nèi)容和形式也更加廣泛和復(fù)雜。作為預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地方人大，必須具備健全的組織和專業(yè)的人員才能完成職能。但是目前地方人大的預(yù)算監(jiān)督組織普遍比較乏力。預(yù)算監(jiān)督具體工作主要由財(cái)經(jīng)委員會(huì)或者預(yù)算工作委員會(huì)承擔(dān)。人大代表是兼職，本身都有各自的工作，且來(lái)自各行各業(yè)，并不具備專業(yè)的審計(jì)能力。隨著民主建設(shè)的加強(qiáng)和代表參政議政能力的增長(zhǎng)，人大代表越來(lái)越關(guān)注政府預(yù)算，行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)力的意愿也越來(lái)越強(qiáng)烈。只是在履行職能的過(guò)程中，受到了客觀支持保障條件和主管能力的種種制約。1、代表參與財(cái)政預(yù)算監(jiān)督還缺乏必要的制度保證和資源保障，比如申請(qǐng)程序等；2、大多數(shù)代表不具備專業(yè)的財(cái)政、審計(jì)、法律等知識(shí)，要在缺乏專業(yè)化的輔助機(jī)構(gòu)和人員的情況下，去充分了解本來(lái)就很粗線條的財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行情況的合法、真實(shí)和效益性，審查監(jiān)督難以深化；3、代表監(jiān)督面臨信息不對(duì)稱問(wèn)題?！额A(yù)算法》雖然規(guī)定了政府相關(guān)部門向人大報(bào)送有關(guān)材料，但在實(shí)際運(yùn)作中卻往往需要靠關(guān)系去獲取。即使獲得材料也常常是不規(guī)范的，代表們無(wú)法即使準(zhǔn)確完整地獲得財(cái)政預(yù)算的真實(shí)情況。

(二)財(cái)政預(yù)算審議程序簡(jiǎn)單，審查監(jiān)督流于形式。財(cái)政預(yù)算的審議監(jiān)督是政治性和專業(yè)性相結(jié)合的復(fù)雜過(guò)程，需要嚴(yán)格的程序和完備的條件來(lái)保障它的有效性。但是目前來(lái)看，人大的預(yù)算審批程序受到了主客觀因素的制約：預(yù)算編制粗糙、預(yù)算草案審議時(shí)間不足、預(yù)算表決方式實(shí)行的一次性表決，沒(méi)有辯論程序等難題。

(三)預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行缺乏剛性約束，浮于表面，最后淪為“橡皮圖章”。我國(guó)實(shí)行歷年制的預(yù)算年度與人大會(huì)議會(huì)期的時(shí)間差異，造成預(yù)算先執(zhí)行、后審批和預(yù)算待編問(wèn)題，既影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也降低了預(yù)算執(zhí)行的剛性。

(四)預(yù)算審查走過(guò)場(chǎng)，難以發(fā)揮作用。目前地方人大的決算審查實(shí)際上是對(duì)政府

預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的“事后追認(rèn)”，主要是因?yàn)椋?、人大審批決算沒(méi)有實(shí)際意義。對(duì)地方政府決算來(lái)說(shuō)，由于上下級(jí)政府財(cái)政分配最終要通過(guò)決算來(lái)確定，本級(jí)政府決算要等上級(jí)財(cái)政批復(fù)后才能報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，因而地方政府報(bào)給人大的決算草案已經(jīng)是第二次審批，審查監(jiān)督已然流于形式。2、人大借助審計(jì)手段監(jiān)督?jīng)Q算具有局限性。每年人大常委會(huì)都要結(jié)合審議政府審計(jì)工作報(bào)告審批上年度財(cái)政決算，但審計(jì)監(jiān)督屬于政府內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，讓審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的組成部門去監(jiān)督政府自身，力度肯定會(huì)受到一定影響。

我國(guó)人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督面臨一些問(wèn)題，我們應(yīng)該從實(shí)際著手，強(qiáng)化人大預(yù)算的監(jiān)督。具體的措施有一下幾點(diǎn)：

第一，完善有關(guān)法律，明確人大預(yù)算監(jiān)督的法律地位。建立一套預(yù)算監(jiān)督方面的法律法規(guī)，同時(shí)與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，以便增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性。并且要不斷完善《憲法》關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督方面的規(guī)定，權(quán)力與義務(wù)相一致，授權(quán)的同時(shí)更要明確違規(guī)要承擔(dān)的后果。權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，約束人大預(yù)算監(jiān)督者，防止權(quán)力濫用，樹立憲法和法律的權(quán)威，重視人大的監(jiān)督。另外要不斷完善《預(yù)算法》的相關(guān)內(nèi)容和修正其中內(nèi)容，從法律和法規(guī)的相關(guān)角度去完善漏洞，使其在法律和法規(guī)上得到必要的保護(hù)和保障。

第二，完善預(yù)算審批制度，確保人大能夠行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。我國(guó)相關(guān)法律明確規(guī)定各級(jí)政府的預(yù)算草案作為初查對(duì)象，但對(duì)于草案具體包括哪些內(nèi)容沒(méi)有明確規(guī)定。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算初查的主要內(nèi)容包括：上年度預(yù)算執(zhí)行的基本情況，本年度預(yù)算草案的指導(dǎo)基礎(chǔ)，國(guó)家大政方針對(duì)本年度預(yù)算的影響等?，F(xiàn)行《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)在預(yù)算初步審查的機(jī)構(gòu)設(shè)置上加以改正，構(gòu)建完善的初步預(yù)算審查機(jī)構(gòu)體系。

第三，完善預(yù)算公開制度。預(yù)算的公開透明是國(guó)家通行的慣例。預(yù)算公開制度是在現(xiàn)代民主政府的一項(xiàng)最基本制度。真正使預(yù)算公開，無(wú)形中使得社會(huì)大眾直接參與到政府的決策中來(lái)，對(duì)政府的預(yù)算審批和批準(zhǔn)形成了外部壓力，有效地影響了政府預(yù)算編制和審批，從根本上確保了政府財(cái)政活動(dòng)的高效性。近些年來(lái)我國(guó)制定了一系列制度規(guī)定來(lái)規(guī)范預(yù)算公開工作。預(yù)算法的修正完善應(yīng)該力圖規(guī)范化、完整化，力圖融入預(yù)算公開工作。預(yù)算法的修正完善應(yīng)該力圖規(guī)范化、完整化，力圖融入預(yù)算公開、透明等內(nèi)容滲透到法律法規(guī)中，使得預(yù)算公開有法可依。

第四，強(qiáng)化人大代表自身能力建設(shè)。提升人大代表的綜合素質(zhì)，尤其是有關(guān)經(jīng)濟(jì)會(huì)計(jì)專業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)，有助于預(yù)算監(jiān)督的完善和強(qiáng)化，從更廣泛的范圍使預(yù)算能得到有效的監(jiān)督合理實(shí)施，從社會(huì)各個(gè)方面和階層得到意見和建議。其次，要增加人大代表們對(duì)審查監(jiān)督工作的責(zé)任感和事業(yè)心，漸漸實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)的人員是由專職組成的，更好的發(fā)揮其履行職能的功能。與此同時(shí)，還要舉行專業(yè)知識(shí)講座和開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)的方式，傳授人大預(yù)算監(jiān)督審查的基礎(chǔ)知識(shí)和業(yè)務(wù)，使他們盡快掌握人大預(yù)算審查監(jiān)督的本領(lǐng)，從而提高工作效率和時(shí)效，通過(guò)完善預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)法律制度，從而提高人大代表和常委會(huì)人員的監(jiān)督權(quán)力和能力，從而保證預(yù)算能夠得到有效的監(jiān)督和預(yù)算能夠合理實(shí)施。

第五，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。首先是要規(guī)范預(yù)算調(diào)整。人大需要對(duì)預(yù)算的變更進(jìn)行監(jiān)管，在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中，可以賦予政府一定的預(yù)算調(diào)整的自主權(quán)?？梢酝ㄟ^(guò)備案制度的健全，來(lái)增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的及時(shí)性。在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算的各個(gè)工作環(huán)節(jié)期間，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)建立信息制度和抽查制度，使得各個(gè)部門將本部門有關(guān)預(yù)算的材料以書面的形式提交給人大。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等途徑來(lái)知曉其他地方的預(yù)算執(zhí)行情況。并且對(duì)預(yù)算執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，這種制度給財(cái)政預(yù)算帶來(lái)諸多益處。抽查制度就是根據(jù)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的使用情況隨機(jī)的抽查，這可以對(duì)相關(guān)部門的預(yù)算資金的使用起到監(jiān)督的效果。對(duì)財(cái)政預(yù)算的使用落實(shí)起到重要作用。