劉金娟，方建鋒

（上海市教育科學研究院，上海200032）

一、基金會辦學成為新時期非營利性民辦高校發(fā)展的重要選擇

（一）引入基金會是改進非營利性辦學制度設(shè)計的關(guān)鍵一環(huán)

長期以來，我國民辦高等教育處于制度上要求的非營利性辦學與實踐中明顯的營利性辦學的沖突之中。隨著民辦教育新法新政的頒布出臺，我國民辦教育正式進入非營利性和營利性分類管理的時代。然而，民辦學校分類管理改革并不能直接調(diào)節(jié)民辦高校的辦學行為。從實踐來看，我國民辦高等學校選擇非營利性辦學面臨著一系列挑戰(zhàn)：在舉辦者變更方面，一部分舉辦者因為年齡等各種原因選擇退出，但也沒有適合的舉辦者接盤，現(xiàn)實中“無舉辦者的民辦學?！笔冀K存在，學校未來運行堪憂；在經(jīng)費來源方面，長期的營利性辦學實踐使得財政資助和社會捐贈較難成為民辦高校辦學經(jīng)費的有效補充，民辦高校的貸款也缺乏有效的抵押擔保途徑；在剩余財產(chǎn)處置方面，《民法總則》規(guī)定，非營利法人終止時剩余財產(chǎn)無法按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機構(gòu)的決議處理的，由主管機關(guān)主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的法人，而行政部門在執(zhí)行這一規(guī)定時缺乏資產(chǎn)處置的專業(yè)性，易引起糾紛。

針對非營利性辦學制度設(shè)計缺失的問題，國家層面在法規(guī)政策上已經(jīng)有所設(shè)計。一是鼓勵基金會作為辦學主體辦學?！睹褶k教育促進法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《實施條例》）提出，“鼓勵設(shè)立基金會依法舉辦民辦學校”。二是強化對非營利性學校剩余資產(chǎn)的管理?！睹褶k教育促進法》規(guī)定，“非營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學”。三是拓寬民辦學校融資渠道?！秾嵤l例》第五十六條提出“鼓勵具備條件的地方利用社會力量設(shè)立民辦教育發(fā)展基金會或者專項基金”，第五十九條提出“舉辦民辦學校的基金會等法人組織可以利用自身資產(chǎn)或者向?qū)W校提供的服務等合法權(quán)益進行融資，用于學校發(fā)展”。從各地配套意見來看，相當一部分地區(qū)鼓勵基金會參與辦學，著重發(fā)揮教育類基金會在籌集資金、接收剩余資產(chǎn)和學校治理方面的優(yōu)勢。

（二）基金會辦學有助于推動非營利性民辦高等教育長遠發(fā)展

區(qū)別于傳統(tǒng)的救濟式慈善機構(gòu)，現(xiàn)代基金會是由專業(yè)人士參與的理事會代替?zhèn)€人、家庭或組織對基金進行專業(yè)的管理和運作，以支持探討社會問題為宗旨，通過為慈善團體、學校、醫(yī)院等提供資金援助，推動社會持續(xù)變革和發(fā)展。世界上分布最為廣泛的基金會為私人基金會，僅美國私人基金會（獨立基金會+運作型基金會）就有82940家，占美國基金會總數(shù)的96%①，較為常見的還有公司基金會及附屬于公共慈善組織或教育機構(gòu)的社區(qū)基金會②。通常，基金會可視為“資金+公益+法人形態(tài)”的集合，在吸收捐贈、運行安排及終止時的近似原則都受制于公益目的，具有組織屬性。[1]在法律允許的條件下，基金會具有分配財產(chǎn)的絕對自主權(quán)，不受其他組織、團體尤其是政府機構(gòu)的影響。捐贈者既能夠最大限度地實現(xiàn)意愿，又能夠?qū)€人的責任與基金會的責任分離開來。

從基金會的特性來看，基金會辦學具有推動非營利性民辦高校長遠發(fā)展的優(yōu)勢。首先，由基金會性質(zhì)的法人組織創(chuàng)辦的學校帶有“共有”性質(zhì)，即私立學校的財產(chǎn)為法人所有。對于這類學校，投資人自然不能在法人解散后再收回自己的財產(chǎn)所有權(quán)。[2]因此，引入基金會作為辦學主體，從法理上進一步明確了捐資辦學主體與民辦學校的關(guān)系，在捐資者和非營利性學校之間建立了一個緩沖地帶，有助于確保所舉辦的民辦學校的公益性和非營利性。其次，捐資人向基金會捐贈資金之后，盡管失去了資金的所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)，但是捐資人的意志并不會消失在這個過程中，相比于直接向?qū)W校捐資，其個人的辦學理念、改革意志等可以通過基金會的運作得到更有效的實現(xiàn)。同時，又可以避免以個人名義舉辦民辦學校承擔無限法律責任等法律風險。因此，從行業(yè)發(fā)展來看，規(guī)范嚴謹?shù)幕饡瓤梢晕{更多的社會資金、撬動更多的社會資源注入教育領(lǐng)域，緩解非營利性民辦高校的資金困境，又可以接收社會公益性資產(chǎn)，學校剩余資產(chǎn)進入基金會后屬性不變，即資產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)不改變，同時可以通過協(xié)議確保資產(chǎn)使用范圍仍然限定于非營利性學校辦學。

二、基金會參與非營利性高校辦學的國際經(jīng)驗

19世紀末20世紀初，現(xiàn)代意義的基金會在美國誕生，之后在全球迅速發(fā)展，廣泛參與到公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、公眾倡導乃至國際關(guān)系、全球貧困等社會領(lǐng)域。隨著私立高等教育在社會中的地位和作用日益凸顯，越來越多的基金會涉入其中，并逐漸成為非營利性私立高校的運作核心，推動其成為國際高等教育領(lǐng)域的重要組成部分。

（一）基金會創(chuàng)建和培育新的高校

部分基金會通過創(chuàng)立和培育新的非營利性私立高校，推動私立高等教育質(zhì)量提升和多樣化發(fā)展。在世界私立高等教育發(fā)展史上，出現(xiàn)了不少由大企業(yè)家、慈善家根據(jù)自身意愿及社會發(fā)展需要，通過基金會這一中間組織完成注資和籌建的高校，如美國的斯坦福大學、杜克大學、萊斯大學、倫斯勒理工學院，土耳其的科馳大學、薩班哲大學[3]，德國的赫爾提政治學院等。另有部分私立高校盡管沒有通過基金會來完成學校創(chuàng)建，但是后續(xù)的資金、管理均由基金會提供，實際上與前文所述基金會直接創(chuàng)立的大學無異，如美國的芝加哥大學、洛克菲勒大學雖均由洛克菲勒個人捐資創(chuàng)辦，但在洛克菲勒基金會成立之后，均轉(zhuǎn)由基金會捐贈運營。

非營利性私立高校在基金會的持續(xù)捐助下逐漸具備獨立生存的能力，其中一部分高校發(fā)展為高等教育史上的翹楚，為整個高等教育行業(yè)樹立了質(zhì)量標桿，如美國的斯坦福大學、芝加哥大學。在匈牙利高等教育變革時期，由基金會建立的5所學院注冊學生的增長速度在所有私立高校中是最高的，在校生總數(shù)超過了28所教會學校的總和，培養(yǎng)的畢業(yè)生相比教會學校不僅更受勞動力市場的歡迎，還得到更多的升學機會。[4]相當一部分基金會大學的建立是源于特定知識生產(chǎn)領(lǐng)域或社會實際發(fā)展的需要，這些學校的出現(xiàn)豐富了私立高等教育的類型。例如，德國赫爾提基金會為應對德國人口結(jié)構(gòu)變化及全球化和專業(yè)化帶來的挑戰(zhàn)，在柏林成立了赫爾提政治學院，致力于培養(yǎng)政府、企業(yè)和非政府組織的年輕領(lǐng)導者。該學院現(xiàn)已成為歐洲領(lǐng)軍的大學之一，被納入全球公共政策網(wǎng)絡(luò)。[5]赫爾提政治學院的出現(xiàn)彌補了德國乃至歐洲高校國際政治人才培養(yǎng)的不足，有助于搭建國際政治關(guān)系的對話平臺。

（二）基金會成為高校改革的運作關(guān)鍵

相對于創(chuàng)建和培育新的高校，國外大型基金會更傾向于與已有高校合作，通過資助高校建立新的院系或研究中心，實現(xiàn)自己的辦學主張。基金會通常都有一定的目標和戰(zhàn)略，一旦該戰(zhàn)略涉及辦學方面，譬如推動一些冷門研究領(lǐng)域的發(fā)展，它們往往會選擇符合自身戰(zhàn)略的高校，通過向其提供資助并對資金用途加以限定來快速地實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。合作的基金會和受贈組織需要共同管理和承擔責任[6]，這意味著基金會雖然失去了一定的控制權(quán)，但仍可以參與到高校新的院系或研究中心的管理中，而且節(jié)省了投入時間和精力，常常能達到事半功倍的效果。例如，20世紀80年代早期，威廉與弗洛拉·休利特基金會注意到，國內(nèi)外沖突和爭端的增多可能會阻礙技術(shù)進步和經(jīng)濟增長。為解決爭端，該基金會從1984年向哈佛大學提供50萬美元開始，幫助建立了18個“休利特理論中心”以推動該領(lǐng)域文獻和學術(shù)研究的發(fā)展，其中許多中心建立在名牌大學里，推動跨學科對話，并促進該領(lǐng)域的快速發(fā)展，而這樣的跨學科對話在其他地方則不太可能發(fā)生。[7]

毫無疑問，基金會是眾多私立高校建立之初主要的資金來源，更是私立高校發(fā)展過程中的重要推動力量，甚至常常起到引導者和領(lǐng)導者的作用?；饡樗搅⒏咝Ｌ峁┐罅抠Y金，削弱教派傾向和政治傾向，從而確保學校的自治和學術(shù)自由，推動私立高校世俗化、自主化的發(fā)展。同時，較之于個人零散的捐贈，基金會組織化、專業(yè)化、制度化、規(guī)?；木栀浶纬闪烁鼜姷募詈图s束，推動私立高校主動加強內(nèi)部治理、提高教育教學質(zhì)量，對社會需求的反應更加靈敏。較之于其他慈善組織的捐贈，基金會往往在自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上使用資金，進而在高等教育領(lǐng)域取得更大的社會成效，推動高等教育的多樣性和多元化發(fā)展。

三、我國基金會參與辦學的主要實踐形式

我國基金會誕生的邏輯不同于國外基金會，它們首先是作為一個籌款機構(gòu)存在，先進行資源的聚集，再進行資源的分配。在相當長的時間里，我國公募基金會大都以政府主導型為主。近些年，隨著民間非公募基金會的快速增長，基金會總數(shù)突破6000家。[8]民間基金會和帶有官方色彩的基金會以不同的方式零散地參與到民辦高等教育的發(fā)展實踐中來。

（一）民間基金會培育大學

我國高等教育與基金會的淵源可以追溯到百年前洛克菲勒基金會創(chuàng)辦北京協(xié)和醫(yī)學院。然而，當代中國基金會辦大學或參與辦大學的實踐尚處于起步階段。20世紀80年代，李嘉誠創(chuàng)辦的李嘉誠基金會、吳慶星家族創(chuàng)辦的仰恩基金會為推動內(nèi)地高等教育發(fā)展，分別出資在廣東、福建興建汕頭大學、仰恩大學。從這兩所高校的發(fā)展歷程來看，盡管基金會創(chuàng)立了大學，在學校建立初期為其提供了資金來源，但是學校的資金和發(fā)展過于依賴基金會，在后期發(fā)展中沒有形成獨立生存的能力，包括籌集資金和自治的能力。汕頭大學最終成為教育部、廣東省、李嘉誠基金會三方共建的大學，需要依靠政府支持；而仰恩大學在歷經(jīng)捐資公辦向捐資私辦的轉(zhuǎn)變后，學校內(nèi)部管理、教師隊伍建設(shè)等方面問題突出，人才流失也較為嚴重，甚至出現(xiàn)無法確定法人代表的情況。[9]

進入21世紀以來，我國出現(xiàn)了兩個典型的基金會舉辦特色民辦高校的案例，分別為臺灣王雪紅和陳文琦夫婦名下的威盛信望愛公益基金會舉辦貴州盛華職業(yè)學院、杭州市西湖教育基金會舉辦西湖大學，在資金籌措和學校內(nèi)部治理上做進一步的探索。相比而言，威盛信望愛公益基金會和西湖教育基金會更加重視吸引社會力量的捐贈，同時嘗試建立校董會領(lǐng)導下的校長負責制的治理結(jié)構(gòu)，并爭取更多的政府支持。目前，盛華學院得到了中國惠普公司和美國Nielsen公司等多方愛心資助。截至2017年底，西湖教育基金會到賬7.7億人民幣，向籌資200-250億的目標邁出了第一步。但是，這兩個學校都比較年輕，從目前的運行情況看，離獨立生存還有很長的距離。

（二）帶有官方色彩的基金會作為接手高校的后備選擇

民辦教育領(lǐng)域不僅面臨著很多其他領(lǐng)域同樣面臨的困境——社會資源籌集的問題，還面臨著其他領(lǐng)域所沒有的困難，如舉辦者為自然人的學校未來可能出現(xiàn)舉辦者缺失、民辦學校退出或終止后公益資源何去何從等問題。為保證民辦教育持續(xù)健康發(fā)展，業(yè)務主管單位囿于自身合法性的約束，選擇另外培育具備籌資功能和舉辦者功能的基金會組織。

這方面，上海做出了新的探索。2014年，由上海市教委牽頭，由非營利性民辦學校聯(lián)合發(fā)起，以各校辦學結(jié)余經(jīng)費作為原始基金，捐贈7730萬元，成立了我國首家以支持公益性民辦教育發(fā)展為主要宗旨的基金會——上海市民辦教育發(fā)展基金會。2015-2016年，基金會從社會吸納贈款1700萬元，公益支出1410.42萬元?；饡嵤┝艘幌盗忻褶k教育項目，包括獎勵上海民辦高校優(yōu)秀輔導員、獎勵民辦教育突出貢獻者等。區(qū)域性民辦教育發(fā)展基金會除了在解決當前民辦高等教育面臨的現(xiàn)實問題（如籌款和項目運作）方面發(fā)揮了較大的作用外，更重要的是作為解決舉辦者為自然人的學校未來可能出現(xiàn)舉辦者缺失、民辦學校退出或終止后公益資源去向等問題的后備機構(gòu)選擇。但是，這類基金會存在的主要問題是自身力量較弱，更偏向于政府功能的補充。

四、基金會參與非營利性民辦高校辦學的關(guān)鍵要素

如前文所述，國外基金會在提高私立高校教育質(zhì)量和多樣性上展現(xiàn)出不凡的影響力，借鑒基金會來推進我國非營利性民辦高等教育發(fā)展不失為明智之舉。但我們也要看到，我國基金會在高等教育實踐領(lǐng)域，尤其是民辦高校中活動單一、影響有限的事實。實際上，基金會涉入民辦高等教育領(lǐng)域并不能當然地解決當前民辦高校發(fā)展中存在的一系列龐雜的問題。借鑒國外基金會的經(jīng)驗，必須適應我國社會、政治及經(jīng)濟發(fā)展實情，尋找到基金會在非營利性民辦高等教育發(fā)展中的獨特使命和所應扮演的角色，不斷探索創(chuàng)新推進我國非營利性民辦高等教育發(fā)展的運作模式。

當前我國民辦高校發(fā)展類型單一、活力不足，推動其多樣化發(fā)展的一條重要路徑是創(chuàng)立、培育新型非營利性民辦高校。在這一過程中，基金會作為舉辦者，最重要的是把握好如下幾個環(huán)節(jié)：

（一）完善內(nèi)部權(quán)力制衡體系，實現(xiàn)控制權(quán)社會化

如何在最大化實現(xiàn)捐資者辦學主張的同時充分保障高校自治，這實際上涉及作為舉辦者的基金會與被舉辦的民辦高校的關(guān)系。基金會處于“強控制”地位可能會損害高校自治，反之則可能影響捐資者辦學意志的實現(xiàn)。

從產(chǎn)權(quán)上講，基金會與捐資者不存在隸屬關(guān)系，而非營利性高校一旦完成籌設(shè)進入正式運營階段，就成為獨立的法人，享有法人財產(chǎn)權(quán)。但是，基金會作為舉辦者，可以根據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學和管理。在法理上，基金會和非營利性高校的治理結(jié)構(gòu)均采用源自現(xiàn)代公司的理事會、監(jiān)事會等分權(quán)設(shè)置。在實踐中，主要捐贈人或者作為法人的捐贈者負責人往往擔任基金會的理事長，在主導基金會的目標設(shè)定、理事人選乃至理事會決策等方面起著“強控制”作用。舉辦者在學?；I建過程中，不僅在相當程度上決定章程的制定，對于學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及人員聘用也起到?jīng)Q定性作用，實際上掌握著學校內(nèi)部治理的最終決策權(quán)和控制權(quán)。因此，在基金會辦學過程中，很可能會出現(xiàn)發(fā)起人或者主要捐贈者通過把控基金會來控制非營利性民辦高校的局面，在這種情況下捐資者的個人意志會得到比較徹底的貫徹，但是會干涉學校的自主權(quán)。

保障學校的自主權(quán)，破除發(fā)起人或主要捐贈者對學校的“強控制”，一方面須建立完善的基金會內(nèi)部權(quán)力制衡體系。由于我國基金會設(shè)立時間較短，發(fā)起人、主要捐贈者對基金會的普遍控制是難以避免的，但是捐贈人應有合理的自我約束和限制。在選擇基金會理事時，應該圍繞參與非營利性民辦高校辦學這一使命制定選擇標準，并謹慎任命子女或其他親屬。另一方面，則要實現(xiàn)學?？刂茩?quán)的社會化。高校不同于基金會，它有眾多的利益相關(guān)者，包括教職工、大學生及其家庭、商業(yè)界和企業(yè)界、公共和私營經(jīng)濟部門、社區(qū)、專業(yè)協(xié)會等，具備控制權(quán)資本化轉(zhuǎn)向控制權(quán)社會化的條件。學校應當將與之相關(guān)的外部專業(yè)人士引入到學校董事會中，建立利益相關(guān)者導向的內(nèi)部治理機制。

（二）逐步形成捐贈、政府資助、學費等多元籌資渠道

基金會創(chuàng)立新的非營利性民辦高校，對該組織機構(gòu)的專項捐贈顯然是一種工具性捐贈，能否真正地實踐其辦學主張取決于非營利性民辦高校能否真正運作起來。

基金會持續(xù)捐贈是非營利性民辦高校生存的條件之一。高等教育不同于基礎(chǔ)教育，其辦學成本非常高昂，需要持續(xù)、大量的資金投入。因此，創(chuàng)建新的非營利性民辦高校的基金會要么有強大的籌款能力，要么有龐大的資金池和高超的基金投資能力。從我國現(xiàn)階段的發(fā)展情況看，純民辦基金會很難有強大的募款能力，可以鼓勵一些先富起來的企業(yè)和個人，以企業(yè)或個人名義設(shè)立大型非公募基金會，并通過投資方式來管理資產(chǎn)，以商業(yè)化模式來進行運作。

同時，學校要獨立運作還需要強大的自治能力。高校要盡可能從其他途徑獲得資金支持，形成多元化籌資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)財務自主。非營利性民辦高校應形成自身特色，建立有力的籌款隊伍和高效的籌款機制，由大學基金會、校友會以及各個院系的相關(guān)部門共同協(xié)助校長完成籌款目標；而研究型民辦高校則須不斷提高自身科研水平，從政府或其他機構(gòu)獲得科研類的競爭性贈款。高校除了在大的戰(zhàn)略規(guī)劃上遵從基金會的意志外，必須要形成細致的戰(zhàn)略部署。

（三）在專業(yè)人士的引導下，制定和實施科學的發(fā)展戰(zhàn)略

基金會應進一步明確其作為非營利性民辦高校特色化發(fā)展的推動者的使命，并形成決策制定過程及進度跟進系統(tǒng)，對資源進行戰(zhàn)略性安排，關(guān)注民辦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵性問題。

首先，基金會需要扮演非營利性民辦高校進入和退出的穩(wěn)定器的角色。一是由舉辦者個人來創(chuàng)建基金會，進而將已經(jīng)成立的學校，通過舉辦者變更，從個人轉(zhuǎn)到基金會名下?；饡非箝L遠的社會效益，由其來舉辦非營利性民辦高校，對于現(xiàn)有的學校起到穩(wěn)定器的作用。二是當民辦高校舉辦者提出退出或終止辦學時，基金會來接手。這個接手既可能是接手剩余公益性資產(chǎn)，也可能是接手整個學校。

其次，相對于關(guān)注某所具體高校，質(zhì)量提升、特色發(fā)展更需要關(guān)注的是整個非營利性民辦高等教育系統(tǒng)。基金會需要找到非營利性民辦高校最應關(guān)注和最需解決的問題，進而確定特定目標，通過不同的方式來實現(xiàn)目標。因此，基金會必須要有專業(yè)人士的引領(lǐng)和指導?；饡瓤梢酝ㄟ^雇傭?qū)I(yè)人士或者委托專業(yè)機構(gòu)長期開展關(guān)于民辦高等教育質(zhì)量提升和特色發(fā)展的研究，并將研究結(jié)果提供給各個高校，或者舉辦人員培訓、搭建信息平臺，又可以通過設(shè)立特色發(fā)展的資助項目，資助各個非營利性民辦高校開展實踐改革。

五、完善基金會參與非營利性民辦高校辦學的幾點思考

提升基金會在非營利性民辦高校運作中的影響力，推動民辦高等教育的特色發(fā)展，僅僅依靠基金會自身來提高“效力和效率”是遠遠不夠的。社會政治、經(jīng)濟、文化體系在很大程度上會影響基金會的“效力和效率”，因此政府和行業(yè)應當引導基金會在參與我國非營利性民辦高校運作過程中更加積極、準確、高效地使用資金，提高基金會的效益。

（一）由政府部門引導和鼓勵社會力量參與成立基金會

當前，我國民辦高等教育的整體水平和層次較低，相比頂尖高校，單一民辦高校對于社會關(guān)注的吸引力和風險抵抗能力較弱。寄希望于基金會來推動其發(fā)展，必然要明確基金會在民辦高等教育中的使命。要么找到現(xiàn)行宗旨與之符合的基金會，并對基金會推動民辦高校的現(xiàn)行戰(zhàn)略和策略進行重新審視和修訂；要么倡導創(chuàng)建以此為宗旨的基金會，并構(gòu)建相關(guān)戰(zhàn)略和策略，推動高校發(fā)展?？傮w來看，以推動民辦高等教育發(fā)展為宗旨的基金會是比較少的，因此，現(xiàn)階段還需要倡導創(chuàng)建一些新的基金會。

從目前民辦高校的需求和基金會的發(fā)展現(xiàn)狀來看，主要有兩類基金會急需培育。其一，由業(yè)務主管單位推動成立區(qū)域性的民辦教育發(fā)展基金會，承擔接管公益性資產(chǎn)、為民辦高校擔?；蛲械?、推動教育改革等功能，基金會在努力平衡政府依賴和自主運作過程中借力發(fā)展成為類似美國卡耐基教學促進基金會的專業(yè)運作型基金會。其二，通過大環(huán)境的改變，鼓勵民辦高校舉辦者創(chuàng)建基金會，由基金會作為舉辦主體，或者鼓勵企業(yè)或個人成立大型基金會，進而捐資興辦特色型非營利性民辦高校。這是一個比較長期的過程，政府不宜直接介入，而應在塑造良好的外部環(huán)境上更有作為。

（二）使用稅收優(yōu)惠措施來提高基金會吸引力

稅收制度尤其是稅收優(yōu)惠，是基金會獲取重要慈善資源的重要比較優(yōu)勢，也是其開展公益性事業(yè)的政策對價。完善我國基金會稅收制度，規(guī)范對基金會的稅收優(yōu)惠，避免基金會公益待遇的濫用，是激勵更多潛在的捐贈者和管理者從事公益事業(yè)、做大做強基金會的重要外部支持。

我國有關(guān)基金會稅收的規(guī)定散見于《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》以及相關(guān)部門的規(guī)范性文件。[10]稅法對非營利組織的免稅資格與公益性捐贈稅前扣除資格實行分別申請、分別審批。從實踐來看，基金會向登記管理機關(guān)和財稅管理部門分別遞交申請，操作程序煩瑣，而且認定為享有公益捐贈稅前扣除資格較為困難。在稅收優(yōu)惠力度上，除銀行利息不征稅外，基金會投資收益仍需繳納25%的企業(yè)所得稅；企業(yè)公益性捐贈扣除比例為年度利潤總額的12%，個人捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。較之國外的相關(guān)規(guī)定，無論是企業(yè)還是個人的捐贈扣除比例都偏低。2017年《企業(yè)所得稅法》修訂后，改為“超過年度利潤總額12%的部分，準予結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應納稅所得額時扣除”，但效果如何仍然有待觀察。

未來一方面可以嘗試將免稅資格與稅前扣除資格相統(tǒng)一，即采用統(tǒng)一的標準和程序來認定免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格；另一方面，在優(yōu)惠力度上，除了貫徹落實企業(yè)所得稅中捐贈企業(yè)準予扣除比例和可抵扣捐贈額占個人所得稅應納稅所得額比例外，免除基金會消極投資收入的相關(guān)稅收。盡管目前基金會濫用稅收優(yōu)惠的現(xiàn)象較少，但在普遍實現(xiàn)基金會稅收優(yōu)惠的情況下，則需建立過程監(jiān)管機制和嚴格的責任追究機制，防止公益待遇的濫用。

（三）完善對基金會內(nèi)部費用支出的管理

深度聚焦于非營利性民辦高等教育領(lǐng)域的基金會，要解決這一領(lǐng)域復雜的專業(yè)問題，有賴于基金會創(chuàng)始人的影響力、項目人員的專業(yè)度和協(xié)作水平等人力資本因素。因此，對基金會內(nèi)部人員（如募款人員、專業(yè)基金運作人員、項目管理人員）的人力資本投入是非常必要的。

建立基金會內(nèi)部激勵機制看似屬于基金會內(nèi)部事務，實則受到外部公共政策的約束和影響。我國《慈善法》規(guī)定：慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十。另據(jù)《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規(guī)定》，不具有公開募捐資格的基金會年度慈善活動支出和年度管理費用標準按資產(chǎn)分檔執(zhí)行。

政府、捐贈者和媒體過分關(guān)注基金會管理費用支出比例，對于基金會參與民辦高等教育的運作而言并非完全有利。在實踐中，基金會工作人員的工資常常需要由政府、企業(yè)或理事來承擔或分攤，既不利于基金會形成良好的法人治理結(jié)構(gòu)，又不利于基金會吸引民辦教育領(lǐng)域的精英和復合型人才，還可能導致基金會減少員工培訓、弱化內(nèi)部系統(tǒng)建設(shè)，甚至放棄長期建設(shè)的項目而選擇短期項目，進而影響基金會的專業(yè)性和影響力。

將來在修訂《慈善法》時，建議法律層面明確基金會管理費應合理支出，但具體數(shù)目由管理者決定，并將基金會進一步推向市場，由市場調(diào)節(jié)和公眾選擇來推動基金會合理使用管理費用；在修訂《基金會管理條例》時，則需要對《慈善法》中所規(guī)定的“特殊情況”進一步操作化，尤其是對運作型基金會的內(nèi)部培訓、項目規(guī)劃和運營系統(tǒng)支出方面，避免現(xiàn)實中政府難以把握特殊情況，仍按“10%”的限定比例執(zhí)行。

（四）建立以信息公開為基礎(chǔ)的基金會監(jiān)管體系

在激勵基金會做大做強的同時，應當確保其規(guī)范發(fā)展。政府和行業(yè)必須積極地參與其中，在反映基金會機構(gòu)運營狀況的眾多因素中，著力增強基金會領(lǐng)域的透明度和問責要求。

我國的法律法規(guī)在不同層面對基金會的信息公開提出了要求，如《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》等；民政部門也為此制定了專門的規(guī)章，如《基金會信息公布辦法》《公益慈善捐助信息公示指引》等。實踐中，基金會基本按照信息公開的底線，即“年度工作報告+審計”執(zhí)行，但是基金會按照會計準則編制的財務報告，公眾通常都較難理解。對于違反信息公開的問責，當前我國民政監(jiān)督部門仍然缺乏有效的處罰機制。而基金會行業(yè)治理尚處于起步階段，已有的第三方機構(gòu)偏向于信息中心的性質(zhì)，在資金來源保障、業(yè)務專業(yè)度，即信息披露的時效性和有用性等方面，均存在不足。

在社會選擇機制的作用下，不僅要使基金會滿足強制性的信息披露要求，還必須通過行業(yè)管理智慧進一步引導其共同創(chuàng)造一個高度透明的氛圍，來提升整個基金會行業(yè)的公信力，進而增強其在非營利性民辦高校中的影響力。從政府的角度，建立完善的以信息公開為基礎(chǔ)的基金會監(jiān)管體系迫在眉睫，在明確監(jiān)管的程序、標準和行政主體責任，細化信息公開的內(nèi)容和呈現(xiàn)方式、建立和完善基金會信息平臺標準化運用規(guī)范的基礎(chǔ)上，引入經(jīng)濟手段，在基金會免稅資格與稅前扣除資格認定及申請財政配比資金時，與信息公開制度相聯(lián)系，綜合考慮基金會的透明度，形成有效的處罰約束。從行業(yè)的角度，加快創(chuàng)建基金會的行業(yè)協(xié)會，致力于構(gòu)建行業(yè)統(tǒng)一的信息披露標準、建立統(tǒng)一的信息披露平臺、明確信息披露重點，構(gòu)建和完善基金會財務透明度的評估指標體系[11]，并將信息披露的范圍擴展到參與辦學的非營利性高校的辦學績效、風險承受能力等，對基金會的透明度進行公開評級。

注釋

①相關(guān)數(shù)據(jù)來源于美國基金會中心（Foundation Center）基金會統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，網(wǎng)址為http://data.foundationcenter.org/#/foundations/all/nationwide/total/list/2015.

②有關(guān)基金會的分類，無論學理上還是實踐中，均存在較大的分歧。美國基金會中心網(wǎng)將基金會分為四類：獨立（Independent）基金會、運作型（Operating）基金會、公司（Corporate）基金會和社區(qū)（Community）基金會。中國基金會中心網(wǎng)則將基金會分為公募基金會和非公募基金會。本文所稱的私人基金會僅指從個人或家庭等來源獲得資金、運作方式涵蓋了運作型和非運作型（獨立）的基金會。