●張新宇

疫苗對于防止疾病傳播，保證公共衛(wèi)生安全具有重要意義。正是因此，我國才在一定范圍內(nèi)實(shí)施了實(shí)質(zhì)意義上的疫苗強(qiáng)制接種制度?！?〕根據(jù)《疾病流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》第2條第2款的規(guī)定，第一類疫苗，是指政府免費(fèi)向公民提供，公民應(yīng)當(dāng)依照政府的規(guī)定受種的疫苗。我國雖然并沒有確立對不接種疫苗者的罰則，但由于第一類疫苗的接種者主要是兒童，因此，我國通過將疫苗接種與入托、入學(xué)掛鉤的方式，同樣形成了一種強(qiáng)制。根據(jù)《疾病流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》第27條的規(guī)定，兒童入托、入學(xué)時，托幼機(jī)構(gòu)、學(xué)校應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)預(yù)防接種證，發(fā)現(xiàn)未依照國家免疫規(guī)劃受種的兒童，應(yīng)當(dāng)向所在地的縣級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者兒童居住地承擔(dān)預(yù)防接種工作的接種單位報告，并配合疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者接種單位督促其監(jiān)護(hù)人在兒童入托、入學(xué)后及時到接種單位補(bǔ)種。2019年6月29日通過的《疫苗管理法》第48條也大體延續(xù)了《疾病流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》第27條的規(guī)定，免疫規(guī)劃疫苗強(qiáng)制接種，非免疫規(guī)劃疫苗自愿接種。疫苗固然能夠預(yù)防疾病，但倘若疫苗本身存在質(zhì)量缺陷，同樣可能釀成嚴(yán)重的公共安全事件，近幾年來屢次發(fā)生的諸多疫苗案件或事件，就引發(fā)了社會對于疫苗安全的高度關(guān)注。同樣需要注意的問題是，限于目前的科技水平，疫苗并不可能絕對安全，即使疫苗不存在任何的質(zhì)量問題，接種疫苗也可能造成受種者的身體損害。雖然多數(shù)情況下，接種疫苗僅會造成受種者短時間的低燒或局部紅腫等輕微損傷，但其也可能對受種者的個體健康造成嚴(yán)重?fù)p害，甚至可能造成公民癱瘓、死亡等極端后果。

對于因預(yù)防接種造成的嚴(yán)重?fù)p害，雖然早期也存在“特異體質(zhì)論”，認(rèn)為損害是完全由個人健康等體質(zhì)差異所導(dǎo)致，疫苗接種行為和損害之間并無直接因果關(guān)系，因而排除相關(guān)各方的救濟(jì)責(zé)任?！?〕參見杜儀方：《日本預(yù)防接種行政與國家責(zé)任之變遷》，《行政法學(xué)研究》2014年第3期。但是，考慮到預(yù)防接種往往由國家主導(dǎo)甚至強(qiáng)制進(jìn)行。而且，由于需要進(jìn)行預(yù)防接種的人群過于龐大，雖然預(yù)防接種致害發(fā)生的概率很低，但其仍可能導(dǎo)致大量公民受到損害。因此，學(xué)界對于預(yù)防接種致害的性質(zhì)認(rèn)定雖不盡相同，〔3〕參見杜儀方：《論合規(guī)藥品致害之國家責(zé)任——基于合規(guī)藥品致害的民事和行政救濟(jì)的局限之展開》，《政治與法律》2013年第7期；［日］南博方：《行政法》第6版，楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第151頁；伏創(chuàng)宇：《強(qiáng)制預(yù)防接種責(zé)任的性質(zhì)與構(gòu)成》，《中國法學(xué)》2017年第4期；等等。但卻普遍認(rèn)為國家至少需要承擔(dān)部分合格疫苗導(dǎo)致?lián)p害的救濟(jì)義務(wù)，即承擔(dān)我國所說的“預(yù)防接種異常反應(yīng)”的救濟(jì)義務(wù)。是以，國家在預(yù)防接種領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)建完善的國家責(zé)任體系，對預(yù)防接種致害進(jìn)行公平的賠償和補(bǔ)償具有當(dāng)然的重要意義。

我國已經(jīng)構(gòu)建了相應(yīng)的國家責(zé)任體系，允許公民對預(yù)防接種致害申請行政補(bǔ)償或國家賠償。但是，由于我國預(yù)防接種致害涉及民事和國家責(zé)任兩個體系，包括民事、行政補(bǔ)償、國家賠償這三種責(zé)任形式。因此，如果各個責(zé)任形式之間不能有效銜接，就有可能出現(xiàn)對受種者不能充分救濟(jì)，對行政機(jī)關(guān)不能有效監(jiān)督等問題。本文即主要針對責(zé)任銜接中的問題展開研究，并提出相應(yīng)的完善建議。

一、現(xiàn)行預(yù)防接種致害救濟(jì)制度存在三種責(zé)任形式

我國的預(yù)防接種致害救濟(jì)主要由民事和國家責(zé)任兩個體系構(gòu)成。民事責(zé)任體系主要針對質(zhì)量不合格疫苗以及接種單位違反接種規(guī)范造成的損害進(jìn)行賠償。而國家責(zé)任體系則以行政補(bǔ)償制度為其主要內(nèi)容，針對合格疫苗造成的預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償?！?〕按照《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》的規(guī)定，疫苗在我國分為一類疫苗和二類疫苗兩類。目前行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)范圍僅及于政府免費(fèi)向公民提供，并實(shí)施強(qiáng)制接種的一類疫苗。對于合格的二類疫苗導(dǎo)致的預(yù)防接種異常反應(yīng)，則需要由疫苗生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的民事補(bǔ)償責(zé)任。《疫苗管理法》雖不再使用一類疫苗、二類疫苗這種名稱，但實(shí)質(zhì)上延續(xù)了這種分類及補(bǔ)償模式。

根據(jù)《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，對于合格疫苗導(dǎo)致的預(yù)防接種異常反應(yīng)由政府承擔(dān)相應(yīng)的行政補(bǔ)償責(zé)任。對于何謂“預(yù)防接種異常反應(yīng)”，《條例》采用了概括加列舉排除的方式進(jìn)行了明確?！稐l例》第40條對預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行了概括，要求預(yù)防接種異常反應(yīng)必須是相關(guān)各方均無過錯，且由合格疫苗導(dǎo)致的不良反應(yīng)。而《條例》第41條則對預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行了列舉式的排除，一般不良反應(yīng)、因質(zhì)量問題導(dǎo)致或接種不規(guī)范導(dǎo)致的疫苗接種致害、偶合反應(yīng)、心因性反應(yīng)，以及受種者或其監(jiān)護(hù)人導(dǎo)致的疫苗接種致害皆被排除在預(yù)防接種異常反應(yīng)的范圍之外。2019年6月29日通過的《疫苗管理法》也基本沿用了《條例》的規(guī)定?！?〕參見《疫苗管理法》第52條?？梢钥闯?，“相關(guān)各方均無過錯”既是進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，也是對民事和行政責(zé)任的一種明確劃分。簡而言之，對于一類疫苗而言，有過錯的預(yù)防接種致害要進(jìn)行民事救濟(jì)，而無過錯的疫苗接種致害則適用行政補(bǔ)償。對此，《條例》第47條亦明確，因疫苗質(zhì)量不合格給受種者造成損害的，依照藥品管理法的有關(guān)規(guī)定處理；因接種單位違反預(yù)防接種工作規(guī)范、免疫程序、疫苗使用指導(dǎo)原則、接種方案給受種者造成損害的，依照《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定處理。

疫苗的生產(chǎn)方和接種方是否存在過錯是劃定民事和國家責(zé)任界限的關(guān)鍵，而在國家責(zé)任體系內(nèi)，理論上亦存在行政補(bǔ)償與國家賠償?shù)膮^(qū)分問題。實(shí)際上，在其他國家和地區(qū)，要求國家對預(yù)防接種致害承擔(dān)賠償責(zé)任也并不鮮見。例如，日本《預(yù)防接種法》在第20條第2款中對于厚生大臣的注意義務(wù)做出了明確規(guī)定，厚生大臣在推進(jìn)預(yù)防接種實(shí)施的過程中必須履行以下義務(wù)：“明確該疾病采取預(yù)防接種的意義、有效性以及安全性；普及針對該疾病采取預(yù)防接種的相關(guān)知識；制定該疾病預(yù)防接種相關(guān)的正確實(shí)施方針；確保該疾病預(yù)防接種的研究開發(fā)和疫苗的供給；致力于推進(jìn)與該疾病預(yù)防接種有關(guān)的國際合作事宜；推進(jìn)其他與該疾病預(yù)防接種相關(guān)的重要事項(xiàng)?！币虼耍热粢蚝裆蟪歼`反上述義務(wù)導(dǎo)致受種者遭受損害，國家需要承擔(dān)的責(zé)任就是國家賠償，而非國家補(bǔ)償。為避免上述規(guī)定略顯空洞，無法準(zhǔn)確界定何時須由國家承擔(dān)賠償責(zé)任，日本法院在一系列判決中逐漸明確，在如下情況下，國家需要承擔(dān)國家賠償責(zé)任：（1）并未及時對效果不明或不必要的疫苗停止接種；（2）未對兒童的最小接種年齡進(jìn)行規(guī)定；（3）未設(shè)置完整的禁忌條款；（4）未對各類疫苗設(shè)定充分的接種間隔。〔6〕參見杜儀方：《“惡魔抽簽”的賠償與補(bǔ)償——日本預(yù)防接種損害中的國家責(zé)任》，《法學(xué)家》2011年第1期。

之所以要求國家在特定情形下承擔(dān)一定的國家賠償責(zé)任，是因?yàn)閲?yán)格來說，在預(yù)防接種過程中除了疫苗生產(chǎn)方和接種方可能存在過錯外，國家也可能存在怠于履行監(jiān)管職責(zé)的情況。而國家賠償除了具備損害救濟(jì)功能外，也具有一定的違法抑制功能。如此，通過國家賠償制度亦可以起到督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員積極履行法定職責(zé)的作用。畢竟，相對于事后的救濟(jì)來說，盡可能地避免危害結(jié)果的發(fā)生才更為關(guān)鍵。我國的《國家賠償法》雖未明確列舉預(yù)防接種致害屬于國家賠償?shù)姆懂牎５?，考慮到《條例》和《疫苗管理法》均明確規(guī)定，藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)疫苗監(jiān)督管理工作，衛(wèi)生健康主管部門負(fù)責(zé)預(yù)防接種監(jiān)督管理工作。再加上《國家賠償法》第3條第5項(xiàng)也將“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”作為一項(xiàng)兜底條款。因此，至少理論上而言，倘若相關(guān)行政機(jī)關(guān)未依法履行監(jiān)管職責(zé)，存在行政不作為或其他違法行為，無論疫苗是否存在質(zhì)量或接種規(guī)范問題，公民亦可針對預(yù)防接種致害申請國家賠償。

在司法實(shí)踐過程中，這類案件也已出現(xiàn)。比如，在“方致和與上海市寶山區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會行政賠償案”中，原告方致和在接種肺炎疫苗當(dāng)晚發(fā)生了異常反應(yīng)，造成原告腦梗、高血壓等嚴(yán)重后果，原告認(rèn)為，被告上海市寶山區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會在原告向其反映情況后不做調(diào)查就進(jìn)行推諉，診斷書亦不合法，也未幫助原告進(jìn)行鑒定，存在行政不作為、亂作為，并因此將被告訴至法院，請求判令被告對原告進(jìn)行賠償?！?〕參見（2016）滬0113行賠初1號上海市寶山區(qū)人民法院行政判決書。同樣，在“李普仁、李琳慧等行政賠償案”（以下簡稱“李普仁、李琳慧案”）以及“溫生才、羅有娣行政賠償案”（以下簡稱“溫生才、羅有娣案”）中，原告家屬均因接種狂犬疫苗導(dǎo)致死亡，兩案原告均認(rèn)為：首先，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，供應(yīng)治療用的抗狂犬病血清是法律法規(guī)賦予樂昌市人民政府的法定職責(zé)。但是，樂昌市人民政府沒有依法定職責(zé)供應(yīng)抗狂犬病血清，造成曹有鳳、溫宇曦因狂犬病病發(fā)死亡。其次，樂昌市疾控中心在給曹有鳳、溫宇曦進(jìn)行預(yù)防接種時，不符合注射程序，注射第一針時也沒加倍量的注射。上述事實(shí)可證明樂昌市衛(wèi)生局在預(yù)防接種程序上監(jiān)管失職，有法不依。曹有鳳、溫宇曦的死亡與樂昌市衛(wèi)生局在對疫苗監(jiān)督管理和預(yù)防接種中程序錯誤以及使用假疫苗等事實(shí)有直接的因果關(guān)系。最后，樂昌市疾控中心在診治過程中存在重大過錯。其使用的疫苗并非來源于逐級供應(yīng)的正規(guī)渠道，且已被行政主管部門認(rèn)定為假藥，在治療方法上未按規(guī)定用藥，未及時注射血清，使曹有鳳、溫宇曦錯過最佳治療時機(jī)。綜上，兩案原告認(rèn)為，樂昌市人民政府、樂昌市衛(wèi)生局和樂昌市疾控中心的不作為導(dǎo)致曹有鳳、溫宇曦死亡，并請求法院判令樂昌市人民政府、樂昌市衛(wèi)生局和樂昌市疾控中心承擔(dān)國家賠償責(zé)任?！?〕參見（2016）最高法行賠申5號中華人民共和國最高人民法院行政裁定書，以及（2016）最高法行賠申6號中華人民共和國最高人民法院行政裁定書。所以說，目前無論理論還是實(shí)踐上都允許公民針對行政機(jī)關(guān)違法造成的預(yù)防接種致害申請國家賠償。

二、現(xiàn)行預(yù)防接種致害救濟(jì)制度責(zé)任銜接中的問題

實(shí)際上，已有不少學(xué)者針對現(xiàn)行預(yù)防接種致害的行政補(bǔ)償制度展開了研究，指出現(xiàn)行行政補(bǔ)償制度在救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)方式等方面存在的問題。〔9〕同前注〔3〕，伏創(chuàng)宇文。但正如前文所述，預(yù)防接種致害涉及民事、行政補(bǔ)償和國家賠償三種責(zé)任形式。因此，各個責(zé)任形式能否有效銜接也是必須予以重視的問題。

（一）民事責(zé)任與行政補(bǔ)償之間存在救濟(jì)漏洞

從前文分析可知，相關(guān)各方是否存在“過錯”是區(qū)分民事責(zé)任和行政補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵，疫苗接種方和生產(chǎn)方有“過錯”行為造成的損害自然應(yīng)由他們承擔(dān)責(zé)任，而如果相關(guān)各方均無過錯還是導(dǎo)致了損害的發(fā)生，這時則由國家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。粗略看來，這種區(qū)分方式似乎已經(jīng)構(gòu)建了一種理想的無漏洞救濟(jì)體系。但實(shí)際上，由于除了“過錯”之外，“因果關(guān)系”也是確定是否進(jìn)行救濟(jì)的關(guān)鍵因素，“因果關(guān)系”的復(fù)雜性很可能導(dǎo)致民事責(zé)任與行政補(bǔ)償之間出現(xiàn)救濟(jì)漏洞。

民法上因果關(guān)系的判定是一個很復(fù)雜的過程。比如，在比較法上，侵權(quán)法上因果關(guān)系的判定基本上都分兩步進(jìn)行。第一層次的因果關(guān)系，在德國等大陸法系侵權(quán)法上被稱為責(zé)任成立上的因果關(guān)系，在普通法系侵權(quán)法上被稱為事實(shí)因果關(guān)系。倘若第一層次的因果關(guān)系不存在，無須考察第二層次的因果關(guān)系。第二層次的因果關(guān)系，被德國等大陸法系國家稱為責(zé)任范圍的因果關(guān)系，而在普通法上稱為法律因果關(guān)系?！?0〕關(guān)于“因果關(guān)系”，可參見程嘯：《侵權(quán)責(zé)任法》，法律出版社2015年版，第222～225頁；陳聰富：《因果關(guān)系與損害賠償》，北京大學(xué)出版社2006年版，第20～27頁。雖然對這種因果關(guān)系的二分法也有一定的批評，但整體上而言，這種因果關(guān)系的二分法仍為通說。正如我國臺灣地區(qū)學(xué)者陳聰富所言，傳統(tǒng)學(xué)說上堅持的因果關(guān)系二分論，應(yīng)予維持，蓋兩者顯不相同。〔11〕參見陳聰富：《因果關(guān)系與損害賠償》，北京大學(xué)出版社2006年版，第27頁。

因果關(guān)系二分論雖將因果關(guān)系分為事實(shí)因果關(guān)系（責(zé)任成立的因果關(guān)系）和法律因果關(guān)系（責(zé)任范圍的因果關(guān)系）兩個層次，但在因果關(guān)系的實(shí)際判定中，卻并非只需進(jìn)行兩個步驟的判斷。例如，事實(shí)因果關(guān)系又可再細(xì)分為因果關(guān)系I和因果關(guān)系II。因果關(guān)系I關(guān)注的問題是，發(fā)生了什么；而因果關(guān)系II關(guān)注的問題則是，如果侵權(quán)行為人小心行事，會發(fā)生什么?！?2〕Richard A.Epstein，Torts，中信出版社，2003，p.251.轉(zhuǎn)引自馮玨：《民事責(zé)任體系與無過錯補(bǔ)償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟(jì)體系建設(shè)為中心》，《中外法學(xué)》2016年第6期。雖然在理論上尚存爭議，但是在侵權(quán)法中區(qū)分這兩類事實(shí)因果關(guān)系問題，考察行為的不當(dāng)方面與損害后果的因果關(guān)系，已經(jīng)成為事實(shí)原因中的一類問題?！?3〕參見馮玨：《民事責(zé)任體系與無過錯補(bǔ)償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟(jì)體系建設(shè)為中心》，《中外法學(xué)》2016年第6期。具體在預(yù)防接種致害的判定過程中，因果關(guān)系I解決的問題是，判定損害結(jié)果是否是由預(yù)防接種所引起，如果損害結(jié)果不是由預(yù)防接種所引起，那么損害結(jié)果自然與預(yù)防接種不存在事實(shí)因果關(guān)系，也就無需對受種者進(jìn)行救濟(jì)。若損害結(jié)果與預(yù)防接種之間滿足因果關(guān)系I，那么還需判斷是否存在因果關(guān)系II。具體而言，則是需要判定損害結(jié)果是否是由疫苗的缺陷或者是接種單位的過錯所引起，考量如果疫苗不存在缺陷或者接種單位不存在過錯，是否仍會導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生。如果疫苗不存在缺陷或者接種單位不存在過錯，損害是可以避免的，那么就可以認(rèn)定同時存在因果關(guān)系II，需要對受種者進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)。如果疫苗不存在缺陷或者接種單位不存在過錯，但損害仍然難以避免，那么損害就不是疫苗缺陷或接種機(jī)構(gòu)的過錯所導(dǎo)致，侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系II，侵權(quán)行為在整體上與損害結(jié)果并無事實(shí)上的因果關(guān)系，這時也就無需對受種者進(jìn)行救濟(jì)。

從上述因果關(guān)系的判定過程中就可以發(fā)現(xiàn)，至少在理論上存在這樣一種可能，疫苗接種中的民事主體存在過錯，但是，過錯與損害結(jié)果之間僅存在因果關(guān)系I，卻不存在因果關(guān)系II。在這種情況下，受種者顯然無法獲得民事上的賠償。但是，由于預(yù)防接種致害行政補(bǔ)償以“相關(guān)各方均無過錯”為基本前提，在民事主體存在過錯的情況下，受種者自然也無法取得行政補(bǔ)償。這樣一來，雖然損害結(jié)果與疫苗接種具有一定的因果關(guān)系，但受種者卻陷入了救濟(jì)無門的困境。

已有案例證明，在比較法層面上，前述的理論假設(shè)確實(shí)存在現(xiàn)實(shí)的可能。在Robinson v Post Office案中，原告遭受工傷因而前往醫(yī)院接受治療，醫(yī)生為原告注射了抗破傷風(fēng)疫苗。但是，醫(yī)生在注射抗破傷風(fēng)疫苗之前并未進(jìn)行過敏檢查。后來，患者果然發(fā)生嚴(yán)重過敏反應(yīng)并導(dǎo)致大腦損害。由于過敏反應(yīng)是在三天之后才發(fā)現(xiàn)，法院遂認(rèn)為，即便作了過敏測試，也不可能及時發(fā)現(xiàn)過敏，從而不進(jìn)行疫苗注射。因此，原告主張對其進(jìn)行賠償?shù)脑V訟請求被駁回?！?4〕參見［英］馬克·施陶赫：《英國與美國的醫(yī)療過失法——一個比較研究》，唐超譯，法律出版社2012年版，第53頁。在該案當(dāng)中，醫(yī)生在對原告進(jìn)行抗破傷風(fēng)疫苗注射前并未進(jìn)行過敏檢查，明顯違反疫苗接種的規(guī)范，存在過錯。在存在過錯的情況下，醫(yī)院的賠償責(zé)任得以免除，正是由于因果關(guān)系的原因。原告因接種疫苗才發(fā)生了嚴(yán)重的過敏反應(yīng)，導(dǎo)致了大腦損害，可以預(yù)見的是，如果沒有疫苗接種行為，原告不會發(fā)生上述損害，因而疫苗接種與原告的損害之間存在因果關(guān)系I。但是，由于原告的過敏反應(yīng)是在三天后才最終得以發(fā)現(xiàn)，正如法院所認(rèn)為的，即使進(jìn)行了過敏測試，實(shí)際上也不能及時發(fā)現(xiàn)過敏情況。因此，沒有進(jìn)行過敏測試與損害結(jié)果之間并不存在因果關(guān)系II，醫(yī)院正是因此而不必承擔(dān)賠償責(zé)任。

而在我國的司法實(shí)踐當(dāng)中，其實(shí)也存在類似的案例。在郭某與某中心醫(yī)療損害責(zé)任糾紛一案中，〔15〕參見（2013）黃浦民一（民）初字第353號上海市黃浦區(qū)人民法院民事判決書。原告郭某在家長的帶領(lǐng)下至被告某中心接種麻疹和乙腦疫苗，但被告某中心并沒有按照上海市預(yù)防接種工作規(guī)范的要求對郭某進(jìn)行書面告知及簽字。在接種后，原告開始出現(xiàn)過敏性皮疹等反應(yīng)，其遂以被告違反接種規(guī)范，未盡告知義務(wù)為由，要求被告對其進(jìn)行賠償。上海市黃浦區(qū)醫(yī)學(xué)會出具的鑒定結(jié)論雖然認(rèn)定被告違反接種規(guī)范，且不能排除接種疫苗引起過敏。但是，由于原告郭某在疫苗接種前并無過敏病史，鑒定結(jié)論最終認(rèn)定，書面告知與損害結(jié)果并無因果關(guān)系，郭某與某中心不構(gòu)成醫(yī)療事故。顯然，醫(yī)學(xué)會認(rèn)為，在沒有過敏史的情況下，即使進(jìn)行書面告知也不能避免損害的發(fā)生，因而雖然不能排除因果關(guān)系I的存在，但由于不具備因果關(guān)系II，是以整體上仍不存在因果關(guān)系。

必須要注意的問題是，無論醫(yī)生的過錯是否在事實(shí)上導(dǎo)致了損害結(jié)果的發(fā)生，只要這一損害結(jié)果確實(shí)是由疫苗接種所造成或無法排除疫苗造成的可能，即使免除了相關(guān)主體的民事賠償責(zé)任，也不應(yīng)該讓受種者自行承擔(dān)如此巨大的風(fēng)險和損失。但是，由于上述案件不符合我國行政補(bǔ)償要求的“相關(guān)各方均無過錯”這一前提性條件，受種者顯然也無法取得行政補(bǔ)償。因此，目前的預(yù)防接種救濟(jì)制度以相關(guān)各方是否存在“過錯”作為判定救濟(jì)方式的標(biāo)準(zhǔn)，這種區(qū)分方式雖然看似嚴(yán)絲合縫，實(shí)際上卻存在一定的救濟(jì)漏洞，使得一部分損害既無法獲得民事賠償，也不能獲得行政補(bǔ)償。對于受種者而言，這顯然是不公平的。

（二）國家賠償?shù)倪`法抑制功能難以發(fā)揮

正如前文所述，根據(jù)我國現(xiàn)行的《國家賠償法》，受種者在接種疫苗致害后，除了可以申請行政補(bǔ)償外，如認(rèn)為相關(guān)機(jī)關(guān)存在不作為等違法情形，也可以申請國家賠償。實(shí)際上，如果僅從損害救濟(jì)角度而言，似乎并無必要再維持補(bǔ)償與賠償?shù)倪@種二元區(qū)分。這種區(qū)分能夠得以維持的重要原因是，國家賠償具有行政補(bǔ)償所不具備的違法抑制功能。日本學(xué)者較為支持這一觀點(diǎn)。比如鹽野宏認(rèn)為，從依法律行政原理這一法治國原理來看，國家賠償制度，在受害者救濟(jì)的同時，還具有違法行為抑制功能。這一點(diǎn)，不僅限于制度的客觀性認(rèn)識，在其運(yùn)用時，也是應(yīng)該留意的?！?6〕參見［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第449頁。宇賀克也則認(rèn)為，國家賠償具有被害人救濟(jì)功能、損害分散功能、制裁功能、違法行為抑制功能、違法狀態(tài)排除功能。〔17〕參見［日］宇賀克也：《國家補(bǔ)償法》，肖軍譯，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第6頁。我國學(xué)者多數(shù)也承認(rèn)國家賠償在此方面的功能。比如沈巋認(rèn)為，國家賠償制度的基本目標(biāo)之一便是，在必要的范圍內(nèi)保持公務(wù)人員對職務(wù)侵權(quán)行為的應(yīng)責(zé)性。所謂在必要的范圍內(nèi)保持公務(wù)人員對職務(wù)侵權(quán)行為的應(yīng)責(zé)性是指，在公務(wù)人員職務(wù)侵權(quán)行為之中，有些是不可避免的，有些是很難保證不會發(fā)生的，而有些則可能完全出于公務(wù)人員的故意濫用職權(quán)或者嚴(yán)重的失職。對于這些行為，不能不分情形地一概由國家賠償，否則，國家就會對公務(wù)人員失去有效的控制。可見，對公務(wù)人員進(jìn)行一定的監(jiān)督和控制同樣是國家賠償制度的目標(biāo)?！?8〕參見沈巋：《國家賠償法原理與案例》，北京大學(xué)出版社2011年版，第28～30頁。高家偉認(rèn)為，國家賠償制度應(yīng)具有貫徹憲法實(shí)施、權(quán)益保障、制約和預(yù)防、公務(wù)保護(hù)、平衡公共利益與個人利益、民主法治的標(biāo)志這六項(xiàng)功能。其中制約和預(yù)防即指，監(jiān)督和督促國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)?！?9〕參見高家偉：《國家賠償法》，商務(wù)印書館2004年版，第32頁。實(shí)際上，我國現(xiàn)行國家賠償中的追償制度，即是違法抑制功能的重要體現(xiàn)，一旦公務(wù)人員是因故意或重大過失而造成了損害，其便面臨著國家的追償，在此情況下，公務(wù)人員顯然更有可能謹(jǐn)慎行事。

因此，現(xiàn)行行政補(bǔ)償和國家賠償兩種制度并行的理想目標(biāo)是，對于國家合法的侵權(quán)行為進(jìn)行行政補(bǔ)償，對于國家違法的侵權(quán)行為則進(jìn)行國家賠償，并對可能存在的公務(wù)人員違法行為進(jìn)行追償。如此，國家賠償除了具有損害救濟(jì)的功能之外，也可以起到一定的違法抑制作用。如果現(xiàn)行制度可以良好運(yùn)行，那么以預(yù)防接種領(lǐng)域?yàn)槔?，現(xiàn)行制度除了可以盡可能地保證受種者獲得救濟(jì)，也可以同時對相關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行適度的監(jiān)督，促使其履行必要的監(jiān)管職責(zé)，從而盡可能地保證預(yù)防接種安全。但是，制度理想與實(shí)踐之間往往存在很大的落差，在預(yù)防接種致害救濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，國家賠償幾乎沒有發(fā)揮任何的違法抑制功能。

國家賠償在預(yù)防接種致害救濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)未能發(fā)揮作用是多方面原因造成的：

第一，在預(yù)防接種致害救濟(jì)領(lǐng)域，國家賠償在程序上處于較為末端的位置。實(shí)際情況當(dāng)中，預(yù)防接種致害一旦發(fā)生，能第一時間了解到損害發(fā)生的往往是疫苗接種機(jī)構(gòu)。其后，當(dāng)?shù)丶部夭块T一般也會參與到損害事件的調(diào)查中來，對損害發(fā)生的原因進(jìn)行調(diào)查診斷。這其中，疫苗接種機(jī)構(gòu)是潛在的民事賠償責(zé)任主體，而疾控部門則負(fù)責(zé)調(diào)查損害是否屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)，對確定損害是否由國家進(jìn)行行政補(bǔ)償具有關(guān)鍵性的作用。因此，在損害發(fā)生初期，民事賠償和行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)機(jī)構(gòu)就已經(jīng)參與到救濟(jì)程序當(dāng)中。畢竟對于多數(shù)受種者而言，首要問題是盡可能地獲取充分的救濟(jì)，而不是追究某個具體的機(jī)構(gòu)或者工作人員。因此，多數(shù)受種者會根據(jù)自己的實(shí)際情況，選擇接受民事賠償或者行政補(bǔ)償，或是與相關(guān)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的討價還價。除非受種者對于補(bǔ)償或賠償結(jié)果極不滿意，受種者幾乎不會越過民事賠償和行政補(bǔ)償，直接通過國家賠償尋求救濟(jì)。因此，在預(yù)防接種領(lǐng)域，國家賠償程序很少被啟動，這顯然使得國家賠償根本難以在該領(lǐng)域內(nèi)有所作為。

第二，申請國家賠償?shù)碾y度較大，這也很可能使得受種者傾向于接受民事賠償或行政補(bǔ)償。預(yù)防接種致害救濟(jì)屬于行政賠償?shù)姆懂?，而違法歸責(zé)是行政賠償?shù)奈ㄒ粴w責(zé)原則。受此影響，“法”經(jīng)常被進(jìn)行狹義理解。由于疫苗接種過程當(dāng)中的工作規(guī)范、免疫程序、使用指導(dǎo)原則等均不屬于法律、法規(guī)。因此，即使行政機(jī)關(guān)違反上述規(guī)范、程序等，例如，未按照預(yù)防接種工作規(guī)范對疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行報告，或者未依照規(guī)范展開督導(dǎo)工作，也很難被認(rèn)定為“違法”。甚至，這些接種規(guī)范、程序、指導(dǎo)原則等，也很可能被認(rèn)為不是強(qiáng)制性規(guī)定，因而根本不屬于可訴的行政行為。例如，在“金曉松與東臺市動物衛(wèi)生監(jiān)督所行政賠償案”中，原告金曉松認(rèn)為，東臺市動物疫病預(yù)防控制中心發(fā)布的疫控〔2005〕3號《關(guān)于發(fā)布蛋、種雞免疫程序的通知》及東動疫控〔2008〕1號《蛋、種雞免疫程序》、東動疫控〔2011〕01號《蛋、種雞免疫程序》，存在缺陷及給其誤導(dǎo)，導(dǎo)致其遭受了經(jīng)濟(jì)損失，東臺市動物衛(wèi)生監(jiān)督所應(yīng)予賠償。但法院認(rèn)為，東臺市衛(wèi)生監(jiān)督所作為東臺市境內(nèi)的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其具有對東臺市境內(nèi)的動物、動物產(chǎn)品實(shí)施檢疫的法定職責(zé)。本案中，東臺市衛(wèi)生監(jiān)督所發(fā)布疫控〔2005〕3號《關(guān)于發(fā)布蛋、種雞免疫程序的通知》及東動疫控〔2008〕1號《蛋、種雞免疫程序》、東動疫控〔2011〕01號《蛋、種雞免疫程序》，屬于與其職權(quán)有關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)性意見，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。相應(yīng)的發(fā)布行為即屬于行政指導(dǎo)行為，不屬于可訴的行政行為。原告也因此未能獲得國家賠償?！?0〕該案是因接種疫苗導(dǎo)致財產(chǎn)損失的案件，并不屬于通常意義上預(yù)防接種致害的范疇，但該案對于預(yù)防接種致害的國家賠償案件仍然具有很大的參照意義。參見（2017）蘇09行賠終10號江蘇省鹽城市中級人民法院行政賠償判決書。因此，在預(yù)防接種領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)幾乎不具有“違法”的可能，受種者取得國家賠償?shù)目赡苄钥梢哉f微乎其微。

而且，由于在預(yù)防接種領(lǐng)域，相關(guān)行政機(jī)關(guān)主要以不作為違法致害居多，這又使得申請國家賠償?shù)碾y度進(jìn)一步加大。這主要是兩方面的原因所導(dǎo)致：首先，司法實(shí)踐中往往并不因?yàn)榉伞⒎ㄒ?guī)的概括授權(quán)而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有積極作為的義務(wù)。例如，在前述的 “李普仁、李琳慧案”和“溫生才、羅有娣案”中，兩案原告均認(rèn)為，根據(jù)《傳染病防治法實(shí)施辦法》，傳染病防治是各級政府的職責(zé)之一，各級政府均需組織有關(guān)部分共同實(shí)施具體的傳染病防治工作。同時，由于《傳染病防治法實(shí)施辦法》第52條第8項(xiàng)規(guī)定，在傳染病暴發(fā)、流行區(qū)域，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)根據(jù)傳染病疫情控制的需要，組織衛(wèi)生、醫(yī)藥、公安、工商、交通、水利、城建、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、民政、郵電、廣播電視等部門，供應(yīng)用于預(yù)防和控制疫情所必需的藥品、生物制品、消毒藥品、器械等。因此，被告樂昌市人民政府沒有依法定職責(zé)供應(yīng)抗狂犬病血清，造成兩案原告家屬因狂犬病病發(fā)死亡，被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。但是法院認(rèn)為，關(guān)于樂昌市人民政府是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題，樂昌市人民政府負(fù)責(zé)制定包括狂犬病在內(nèi)的傳染病防治規(guī)劃并組織有關(guān)部門實(shí)施。故樂昌市人民政府對傳染病防治工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，但不承擔(dān)實(shí)施具體防治工作的職能。李普仁（溫生才）等援引的該行政法規(guī)第52條第1項(xiàng)、第7項(xiàng)和第8項(xiàng)的規(guī)定，傳染病暴發(fā)并流行的緊急狀態(tài)下人民政府應(yīng)當(dāng)組織各部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)采取預(yù)防和控制措施的情形，并非對人民政府在單獨(dú)個案中直接承擔(dān)具體的救治、隔離、接種及提供藥品等專門職責(zé)的規(guī)定。樂昌市人民政府并無違法行使職權(quán)致使李普仁等11人權(quán)利受侵害的情形，原判決認(rèn)定李普仁等11人主張樂昌市人民政府承擔(dān)行政賠償責(zé)任缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，并無不當(dāng)?！?1〕參見（2016）最高法行賠申5號中華人民共和國最高人民法院行政裁定書，以及（2016）最高法行賠申6號中華人民共和國最高人民法院行政裁定書。

此外，即使法律、法規(guī)對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了明確的規(guī)定，法院在對行政不作為案件進(jìn)行審查時，往往會認(rèn)為具體采用何種方式履行職責(zé)屬于行政機(jī)關(guān)的裁量空間，因而也傾向于對行政機(jī)關(guān)具體的行為方式予以尊重。同樣在前述的 “李普仁、李琳慧案”和“溫生才、羅有娣案”中，兩案原告均認(rèn)為，原告家屬因接種疫苗而死亡與樂昌市衛(wèi)生局在對疫苗監(jiān)督管理和預(yù)防接種中程序錯誤以及使用假疫苗等事實(shí)有直接的因果關(guān)系。依據(jù)《傳染病防治法》第5條第1款關(guān)于“各級政府衛(wèi)生行政部門對傳染病防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”、《預(yù)防用生物制品生產(chǎn)供應(yīng)管理辦法》第4條第2款關(guān)于“縣級以上衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)對所轄區(qū)域預(yù)防用生物制品的統(tǒng)一監(jiān)督管理”、第15條第2款關(guān)于“跨省區(qū)域間相互調(diào)劑預(yù)防用生物制品，需經(jīng)調(diào)劑各方所在地省級政府衛(wèi)生行政部門共同認(rèn)可，必要時可由中國生物制品總公司統(tǒng)一調(diào)配”的規(guī)定。上述規(guī)定足可證明樂昌市衛(wèi)生局對于預(yù)防接種有監(jiān)管職責(zé)。由于樂昌市衛(wèi)生局在預(yù)防接種程序上存在監(jiān)管失職，有法不依，所以樂昌市衛(wèi)生局也應(yīng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。關(guān)于樂昌市衛(wèi)生局是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，法院則認(rèn)為，雖然原告援引的法律、法規(guī)要求，衛(wèi)生行政部門要承擔(dān)傳染病防治工作的有關(guān)管理職責(zé)，但是，法律、法規(guī)并無應(yīng)由衛(wèi)生行政部門具體實(shí)施相關(guān)專業(yè)性工作的要求。根據(jù)原判決查明的事實(shí)，樂昌市衛(wèi)生局曾于2000年2月21日、3月15日和5月24日分別作出樂衛(wèi)字〔2000〕06號《轉(zhuǎn)發(fā)韶關(guān)市衛(wèi)生局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)預(yù)防用生物制品管理的通知》、樂衛(wèi)字〔2000〕69號《韶關(guān)市衛(wèi)生局轉(zhuǎn)發(fā)省衛(wèi)生廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)預(yù)防用生物制品管理的通知》和樂衛(wèi)字〔2000〕第24號《關(guān)于開展預(yù)防用生物制品管理工作檢查的通知》；于2001年8月30日作出樂衛(wèi)字〔2001〕42號《關(guān)于對付榮生、李志成非法經(jīng)營人用狂犬疫苗進(jìn)行處罰的通報》。上述事實(shí)說明樂昌市衛(wèi)生局已經(jīng)履行了應(yīng)盡的監(jiān)管職能。故原判決認(rèn)定李普仁等11人要求樂昌市衛(wèi)生局承擔(dān)行政賠償責(zé)任缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，并無不當(dāng)。〔22〕參見（2016）最高法行賠申5號中華人民共和國最高人民法院行政裁定書，以及（2016）最高法行賠申6號中華人民共和國最高人民法院行政裁定書。顯然，在法院眼中，無論行政機(jī)關(guān)的履職方式是否合理，履職效果是否達(dá)到要求，只要其采取了一定的方式進(jìn)行履職，就不能輕易認(rèn)定行政機(jī)關(guān)存在不作為違法的情形。正如有學(xué)者所言，在行政不作為的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)及其工作人員對于是否履行以及怎樣履行享有一定的判斷余地，如果僅以“違法”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，難免過于寬容?！?3〕參見杜儀方：《行政不作為的國家賠償》，中國法制出版社2017年版，第134頁。

第三，追償制度也并未有效運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，即使受種者獲得了國家賠償，國家賠償制度的違法抑制功能也未必能得以發(fā)揮。國家賠償中的追償制度是其違法抑制功能的重要體現(xiàn)，只有追償制度得到有效運(yùn)行，才可以使得公務(wù)人員在履行職責(zé)過程中有所顧忌。根據(jù)財政部對我國26個?。ㄊ?、區(qū)） 各級財政部門的調(diào)查，2002—2004年，我國向責(zé)任人追償賠償費(fèi)用合計約217萬元，僅占財政部核撥的賠償費(fèi)用總額的3%。湖南省2002—2004年核撥賠償費(fèi)用1109萬元，追償僅29萬元，追償率2.64%。黑龍江省發(fā)生61起國家賠償案件中，只有1起得到追償，核撥的447.9 萬元賠償費(fèi)中只追償了9.4 萬元，占核撥賠償費(fèi)用總額的2.1%?！?4〕參見張杰：《我國行政追償制度的困境與出路》，《法學(xué)雜志》2017年第10期。對此，有學(xué)者認(rèn)為，這是由于《國家賠償法》本身對如何追償未做出具體規(guī)定，致使“休眠條款”在大多數(shù)地方未被喚醒?！?5〕參見陳春龍：《中國國家賠償法律制度的確立、發(fā)展與健全——紀(jì)念〈中華人民共和國國家賠償法〉頒布20周年》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第5期。但無論如何，追償制度未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)卻是不爭的事實(shí)，這就使得國家賠償從總體上就沒能發(fā)揮多少違法抑制或是權(quán)力監(jiān)督的功能。在這種情況下，針對預(yù)防接種領(lǐng)域而言，現(xiàn)行行政補(bǔ)償與國家賠償二元并立的制度設(shè)計，自然也難以發(fā)揮其預(yù)期的制度功能。

可以看出，由于程序設(shè)計不盡合理、求償難度大，鮮少有受種者愿意通過國家賠償這一途徑進(jìn)行預(yù)防接種致害救濟(jì)，再加上追償制度本就運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，國家賠償在預(yù)防接種領(lǐng)域未能發(fā)揮其應(yīng)有的違法抑制功能。

三、預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系的必要調(diào)整

現(xiàn)行的預(yù)防接種致害救濟(jì)由多種責(zé)任形式共同構(gòu)成，由于民事和行政補(bǔ)償責(zé)任未能有效銜接，使得部分預(yù)防接種致害既無法獲得民事賠償，也無法獲得行政補(bǔ)償。而國家賠償制度不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，則使得國家責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)具有的違法抑制功能無從發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)考慮對現(xiàn)行的國家責(zé)任體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而確保救濟(jì)體系不存在漏洞，并促使國家責(zé)任體系發(fā)揮其應(yīng)有的違法抑制功能。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)主要從兩方面進(jìn)行。

（一）由行政補(bǔ)償進(jìn)行兜底性的損害救濟(jì)

預(yù)防接種致害救濟(jì)的首要目的在于對遭受損害的受種者進(jìn)行充分的救濟(jì)。但是，由于預(yù)防接種致害涉及多種責(zé)任形式，若想充分實(shí)現(xiàn)救濟(jì)功能，就必須考慮責(zé)任形式的銜接，特別是民事責(zé)任與行政補(bǔ)償之間的銜接問題。實(shí)際上，對于民事責(zé)任與行政補(bǔ)償之間究竟應(yīng)如何銜接并沒有一個固定的方案，例如，由于人身是無價的，有的國家允許受種者在獲得行政補(bǔ)償?shù)耐瑫r提起民事訴訟，有的國家則不允許同時在兩個體系中獲得救濟(jì)?！?6〕Geoffrey Evans，Vaccine Injury Compensatian Programs Worldwide，17 Vaccine，27（1999）.但無論如何，構(gòu)建一個無漏洞的救濟(jì)體系已經(jīng)是一個最低的要求。畢竟，對于受種者而言，雖然接種疫苗確實(shí)可以預(yù)防個人被傳染病感染，但接種行為也同時保障了公共衛(wèi)生安全。在這種情況下，不應(yīng)由公民個人承擔(dān)可能發(fā)生的風(fēng)險。也正是因此，本次《疫苗管理法》擴(kuò)大了行政補(bǔ)償?shù)姆秶?guī)定對于不能排除預(yù)防接種異常反應(yīng)的，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。〔27〕參見《疫苗管理法》第56條規(guī)定，國家實(shí)行預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度。實(shí)施接種過程中或者實(shí)施接種后出現(xiàn)受種者死亡、嚴(yán)重殘疾、器官組織損傷等損害，屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)或者不能排除的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍實(shí)行目錄管理，并根據(jù)實(shí)際情況動態(tài)調(diào)整。

雖然從應(yīng)然層面而言，預(yù)防接種致害的救濟(jì)體系應(yīng)當(dāng)沒有漏洞，但正如前述，部分預(yù)防接種致害雖與相關(guān)各方的過錯具有一定關(guān)聯(lián)，但由于不具備因果關(guān)系II，此種損害無法獲得民事救濟(jì)。而由于目前行政補(bǔ)償要求“相關(guān)各方均無過錯”，這部分預(yù)防接種致害也無法獲得行政補(bǔ)償。那么，需要考慮的問題就是，對于這個不該存在的救濟(jì)漏洞，到底應(yīng)當(dāng)通過民事途徑還是行政補(bǔ)償進(jìn)行救濟(jì)。

實(shí)際上，民事途徑也不失為一種選擇。但是，必須考慮的問題是，所謂的因果關(guān)系II至少為侵權(quán)訴訟中的被告提供了一種抗辯的可能，即如果能證明自己即使小心行事，也無法避免損害結(jié)果的發(fā)生，就可以免于被追究侵權(quán)賠償責(zé)任。如果對因果關(guān)系II一概不予考慮，通通要求疫苗生產(chǎn)方、接種方承擔(dān)賠償責(zé)任，顯然過于苛刻。況且，在此情況下，疫苗生產(chǎn)方為避免承擔(dān)過重的賠償責(zé)任很可能不愿研發(fā)新型疫苗，而只愿意繼續(xù)生產(chǎn)相對而言其更為熟悉且風(fēng)險更小的老式疫苗。疫苗接種方也很有可能作出類似選擇，盡可能地接種風(fēng)險可控的老式疫苗，而不向公眾推薦宣傳新型疫苗，從而避免可能產(chǎn)生的民事賠償問題。良好的預(yù)防接種致害救濟(jì)制度既應(yīng)當(dāng)為受害者提供必要的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)對疫苗生產(chǎn)企業(yè)的研發(fā)工作進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓膭??！?8〕美國疫苗傷害補(bǔ)償計劃即有這樣的雙重目的，參見齊曉霞：《美國疫苗傷害補(bǔ)償計劃及其對我國的啟示》，《行政與法》2011年第3期。從這個角度來說，顯然也不應(yīng)當(dāng)對相關(guān)民事主體過于苛刻。

正是因此，筆者認(rèn)為，由行政補(bǔ)償進(jìn)行兜底性的損害救濟(jì)，將行政補(bǔ)償導(dǎo)向一種純粹的結(jié)果責(zé)任，從而消除救濟(jì)漏洞更為合理。所謂“結(jié)果責(zé)任”是指，不論原因行為是合法還是違法，也不論行為人是否具有故意或者過失，只要作為行政活動的結(jié)果所產(chǎn)生的損害為一般社會觀念所不允許，那么，國家或者公共團(tuán)體就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。由于其不追求故意過失之類主觀性歸則是由，所以，這種觀點(diǎn)又稱為無過失賠償責(zé)任?！?9〕同前注〔3〕，南博方書，第151頁?？紤]到預(yù)防接種也有相當(dāng)大的國家強(qiáng)制因素在內(nèi)，公民個體并沒有充分的選擇自由。行政補(bǔ)償?shù)氖滓康木蛻?yīng)當(dāng)是對國家行為所造成的損害進(jìn)行填補(bǔ)，至于相關(guān)各方的行為是違法還是合法，以及其是否存在過錯，并不是行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)首要考慮的問題。〔30〕相關(guān)討論可參見［日］ 西埜章、田辺愛壹：《損失補(bǔ)償の理論と實(shí)務(wù)》, 株式會社プログレス2005 年版, 第18 頁。轉(zhuǎn)引自杜儀方：《“惡魔抽簽”的賠償與補(bǔ)償——日本預(yù)防接種損害中的國家責(zé)任》，《法學(xué)家》2011年第1期。只要公民確系因接種疫苗而導(dǎo)致了損害，若其無法取得民事賠償，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兜底性的救濟(jì)責(zé)任。因此，要求“相關(guān)各方均無過錯”才屬于“預(yù)防接種異常反應(yīng)”的規(guī)定實(shí)有進(jìn)一步討論的必要。

（二）強(qiáng)化國家責(zé)任體系的違法抑制功能

除救濟(jì)功能外，國家責(zé)任體系還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮相應(yīng)的違法抑制功能。傳統(tǒng)意義上，這一功能應(yīng)由國家賠償制度予以發(fā)揮。但前文已述，由于我國目前的國家賠償制度仍然存在一定的缺陷，這使得國家賠償在預(yù)防接種領(lǐng)域很難發(fā)揮其應(yīng)有功能。對此，依據(jù)常規(guī)思路顯然應(yīng)該考慮對現(xiàn)行的國家賠償制度予以完善。但是，如果想讓國家賠償制度在預(yù)防接種領(lǐng)域有所作為，既需要對違法歸責(zé)原則進(jìn)行修改，又要對追償制度進(jìn)行相應(yīng)完善，其難度顯然不小。而且，現(xiàn)階段民事責(zé)任、行政補(bǔ)償和國家賠償三種責(zé)任形式并存的局面，已經(jīng)造成程序銜接上的問題，過度復(fù)雜的求償程序，很可能使得公民在救濟(jì)過程中無所適從。既然多數(shù)受種者已經(jīng)出于理性選擇，不通過國家賠償尋求救濟(jì)，此時，是否可以通過其他方式來強(qiáng)化國家責(zé)任體系的違法抑制功能就顯得尤為重要。

國家責(zé)任之所以被劃分為補(bǔ)償和賠償兩個部分，其原因在于違法侵害原本就應(yīng)消除，而對合法侵害則應(yīng)承擔(dān)忍受義務(wù)，因而不能無視兩者的本質(zhì)差異?！?1〕同前注〔17〕，宇賀克也書，第4～5頁。但是，如果說國家賠償責(zé)任制度最終在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的分配正義，那統(tǒng)括以前在原理上區(qū)別適用的、以國家合法行為為基礎(chǔ)的損失補(bǔ)償與以違法行為為基礎(chǔ)的損害賠償，建構(gòu)統(tǒng)一的法理論——以公平負(fù)擔(dān)原則為核心——是可能且必要的，據(jù)此，國家的一般責(zé)任就有了基礎(chǔ)?！?2〕同上注，第3頁。正是因此，日本學(xué)者開始嘗試以國家補(bǔ)償法這一上位概念統(tǒng)括性地論述國家賠償與損失補(bǔ)償。同時，由于風(fēng)險社會的到來，國家在進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制的同時，勢必需要對規(guī)制行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而在這一過程中，“合法”和“違法”之間的界限并不分明，這也使得傳統(tǒng)意義上行政補(bǔ)償和國家賠償?shù)膮^(qū)分有進(jìn)一步消弭的可能。此外，追償是在國家承擔(dān)賠償責(zé)任后才啟動的程序后置制度，先進(jìn)行賠償或補(bǔ)償并不影響追償制度的啟動。而且，追償實(shí)際上是一種內(nèi)部制度，其是依靠國家主動啟動，并不需要受害人提出要求。所以，只要國家在進(jìn)行賠償或補(bǔ)償后，能夠及時地對違法行為進(jìn)行發(fā)現(xiàn)和識別，并不會對后續(xù)的追償造成影響。亦即，無需過度僵化地對行政補(bǔ)償和國家賠償進(jìn)行區(qū)分，在國家承擔(dān)損害救濟(jì)責(zé)任后，國家也可以通過后置的內(nèi)部程序，發(fā)揮國家責(zé)任體系的違法抑制功能。是以，從這個角度而言，至少在預(yù)防接種領(lǐng)域可以考慮，通過與其他制度的協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化國家責(zé)任體系的違法抑制功能，而不是硬性地要求國家賠償有所作為。

實(shí)際上，現(xiàn)行制度也并非對國家責(zé)任體系中應(yīng)有的違法抑制和監(jiān)督制裁功能完全予以忽視?！兑呙绻芾矸ā返?5條第2款就規(guī)定，因預(yù)防接種導(dǎo)致受種者死亡、嚴(yán)重殘疾或者群體性疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)等對社會有重大影響的疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)，由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門、承擔(dān)藥品監(jiān)督管理職責(zé)的部門按照各自職責(zé)組織開展調(diào)查、處理。如能及時展開調(diào)查，準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)造成異常反應(yīng)的原因，顯然可以對預(yù)防接種過程中的各方主體有所威懾，也能起到督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履職的作用。但是，由于衛(wèi)生部門和藥監(jiān)部門本身即為疫苗流通和接種的主管部門，如果沒有一定的外部監(jiān)督，這種內(nèi)部的調(diào)查仍可能存在避重就輕的問題。因此，在制定《疫苗管理法》的同時，也應(yīng)當(dāng)增加相應(yīng)的配套規(guī)定來強(qiáng)化國家責(zé)任體系的違法抑制功能。

四、可供選擇的完善方案

正如前文已述，目前預(yù)防接種致害救濟(jì)至少有兩方面的問題，其一，民事責(zé)任與行政補(bǔ)償之間未能進(jìn)行有效銜接，致使二者之間存在救濟(jì)漏洞；其二，國家責(zé)任體系的違法抑制功能未能發(fā)揮。顯然，對于上述兩個問題，也需要提出具體的完善方案。

（一）通過行政法規(guī)將部分“有過錯致害”納入行政補(bǔ)償?shù)姆懂?/h3>

前文已經(jīng)提到，考慮到不應(yīng)對民事主體過于苛刻，對于目前的救濟(jì)漏洞應(yīng)當(dāng)通過行政補(bǔ)償進(jìn)行救濟(jì)。但是，由于在此種情形下，相關(guān)各方確實(shí)存在過錯，這又顯然與行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件“相關(guān)各方均無過錯”明顯沖突。是以，若想將此種情形納入行政補(bǔ)償?shù)姆懂?，就不得不對行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件進(jìn)行一定的突破。

鑒于《條例》和《疫苗管理法》均始終要求，只有“相關(guān)各方均無過錯”的預(yù)防接種致害方才屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)，才需要進(jìn)行行政補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，可以考慮通過行政法規(guī)將部分存在“過錯”的預(yù)防接種致害納入行政補(bǔ)償?shù)姆懂?。例如，至少?yīng)通過行政法規(guī)明確：接種單位違反預(yù)防接種工作規(guī)范、免疫程序、疫苗使用指導(dǎo)原則、接種方案造成損害或不能排除接種疫苗造成損害，但人民法院認(rèn)定接種單位不需要承擔(dān)民事責(zé)任的，也應(yīng)視為預(yù)防接種異常反應(yīng)。如此，雖然突破了“相關(guān)各方均無過錯”這一預(yù)防接種異常反應(yīng)的構(gòu)成要件，但由于《疫苗管理法》第52條對不屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)的事項(xiàng)進(jìn)行了列舉，行政補(bǔ)償?shù)姆秶膊粫贿^度擴(kuò)大。同時，通過行政法規(guī)的規(guī)定，則既可以有效填補(bǔ)現(xiàn)有的救濟(jì)漏洞，也可以明確，在此種特殊情況下，只有民事主體不承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任，行政補(bǔ)償才承擔(dān)兜底性的補(bǔ)償義務(wù)。

從行政補(bǔ)償與國家賠償?shù)你暯佣裕瑢Α跋嚓P(guān)各方均無過錯”這一行政補(bǔ)償構(gòu)成要件的突破并不會對二者的銜接造成影響。因?yàn)?，所謂的“相關(guān)各方均無過錯”實(shí)際上僅指疫苗的生產(chǎn)方、接種方以及受種者或其家長，并不包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)。而是否需要進(jìn)行國家賠償需要考慮的則是行政機(jī)關(guān)是否“違法”，二者所指向的對象并不相同。所以，至少從構(gòu)成要件層面而言，通過行政法規(guī)對行政補(bǔ)償?shù)姆秶宰鲾U(kuò)大不會對行政補(bǔ)償和國家賠償?shù)慕缦拊斐捎绊?，也不會引發(fā)新的銜接問題。〔33〕當(dāng)然，目前的實(shí)際問題是，行政機(jī)關(guān)是否“違法”并無一個清晰的標(biāo)準(zhǔn)。這也造成了，行政補(bǔ)償與國家賠償在構(gòu)成要件上雖然并不重疊，但實(shí)務(wù)當(dāng)中二者的界限卻不夠清晰。對此，可以考慮通過具體的司法裁判，不斷明確二者的界限。

此外，從長遠(yuǎn)來看，如果能不再將“相關(guān)各方均無過錯”作為預(yù)防接種異常反應(yīng)的構(gòu)成要件，對于進(jìn)一步合理擴(kuò)大行政補(bǔ)償?shù)姆秶簿哂兄匾饬x。例如，有學(xué)者就指出，不考慮受種者的信息接受能力和理解能力，一旦受種者存在與有過失，就徑行將損害排除出行政補(bǔ)償?shù)姆秶猓膊⒉环铣浞志葷?jì)受種者的制度目標(biāo)。〔34〕參見馮玨：《民事責(zé)任體系與無過錯補(bǔ)償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟(jì)體系建設(shè)為中心》，《中外法學(xué)》2016年第6期。因此，通過行政法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)完善，也可以為逐漸擴(kuò)大行政補(bǔ)償?shù)姆秶A(yù)留空間。

（二）通過行政公益訴訟和信息公開強(qiáng)化外部監(jiān)督

實(shí)際上，由于疫苗事件頻發(fā)，目前預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系違法抑制功能有所缺失的問題已經(jīng)得到了一定程度的重視。在缺乏外部監(jiān)督的情況下，目前《疫苗管理法》雖然規(guī)定了極其嚴(yán)格的法律責(zé)任，但由于其僅規(guī)定由衛(wèi)生部門和藥監(jiān)部門組織調(diào)查、處理，實(shí)際的違法抑制效果恐怕仍不容樂觀。正是因此，除了主管部門的調(diào)查外，還需要將其他制度嵌入預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系當(dāng)中，從而真正地對國家責(zé)任體系的違法抑制功能有所強(qiáng)化。

在實(shí)踐當(dāng)中，已有一些相關(guān)制度開始發(fā)揮作用。比如，問責(zé)制度就發(fā)揮了一定的違法抑制功能。在“長生疫苗事件”后，吉林省和長春市就對共計13名干部作出了組織處理。除問責(zé)制度以外，行政公益訴訟制度也在實(shí)踐中發(fā)揮了一定作用，同樣在“長生疫苗事件”發(fā)生后，多地檢察機(jī)關(guān)就開展了公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督工作?！?5〕參見《多地檢察機(jī)關(guān)針對“疫苗事件”開展公益訴訟》，http:// finance.sina.com.cn/china/gncj/2018-08-06/doc-ihhhczfc4914117.shtml， 2019年3月17日訪問。但是，應(yīng)當(dāng)客觀承認(rèn)的是，目前無論是問責(zé)制度還是行政公益訴訟制度，其作用仍舊有限。比如，由于問責(zé)制度的制度化程度不高，其存在責(zé)任主體不清、問責(zé)范圍不明等問題。因此，問責(zé)制度往往僅是在爆發(fā)了比較嚴(yán)重的“疫苗事件”后方才啟動，其恐怕難以發(fā)揮長效的威懾作用。同樣，由于現(xiàn)行行政公益訴訟制度將檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索界定于“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。對于行政機(jī)關(guān)不嚴(yán)格執(zhí)法的案件，若行政相對人不告發(fā)，檢察機(jī)關(guān)無法獲知，因此，行政公益訴訟的案件線索也并不充分?！?6〕參見劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，《法學(xué)研究》2018年第3期。所以，行政公益訴訟制度實(shí)際上也僅是在發(fā)生了重大影響的“疫苗事件”后才得以啟動。

就上述兩個制度而言，由于問責(zé)制度制度化程度不高，將其嵌入預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系的難度較大。相對而言，行政公益訴訟主要是線索不足的問題，這一問題顯然更容易解決。因此，未來可以考慮通過相應(yīng)的配套規(guī)定，明確要求“衛(wèi)生健康主管部門及承擔(dān)藥品監(jiān)督管理職責(zé)的部門在對重大影響的疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行調(diào)查和處理后，應(yīng)將相關(guān)調(diào)查結(jié)論或處理結(jié)果通報同級人民檢察院”。如此，則可以為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供必要的線索，從而盡可能地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化，及時發(fā)現(xiàn)疫苗監(jiān)管中的問題，并進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。

同時，考慮到疫苗事件頻發(fā)，公眾對疫苗監(jiān)管及救濟(jì)情況均較為關(guān)注，也應(yīng)當(dāng)對預(yù)防接種異常反應(yīng)行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況進(jìn)行信息公開。這樣，既可以滿足公眾的信息需求，實(shí)際上也可以為公民提供便利，方便其對預(yù)防接種異常反應(yīng)行政補(bǔ)償工作進(jìn)行監(jiān)督。由于很難將預(yù)防接種異常反應(yīng)行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況歸屬于《政府信息公開條例》所列舉的主動公開的信息類型當(dāng)中?！兑呙绻芾矸ā芬膊⑽疵鞔_對行政補(bǔ)償實(shí)施情況的公開要求。因此，也應(yīng)當(dāng)考慮增加相應(yīng)配套規(guī)定，明確“各級衛(wèi)生健康主管部門對預(yù)防接種異常反應(yīng)行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況應(yīng)主動公開”。