黃 迪，溫 巖, 張子平

(湖北清江水電開發(fā)有限責任公司，湖北 宜昌 443000)

生態(tài)補償即生態(tài)保護補償，是一個基于環(huán)境而言的法學新興概念。生態(tài)補償是當前國際上保護生態(tài)環(huán)境占主導(dǎo)地位的重要市場經(jīng)濟手段，它將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部的、非市場的價值轉(zhuǎn)化為提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的財政激勵措施[1]。在地理和生態(tài)角度，流域是一個完整的地理系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)。以流域為單元開展生態(tài)保護，可體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。由于流域內(nèi)的人口分布較為集中、經(jīng)濟活動更為頻繁、生態(tài)問題尤為突出、生態(tài)保護恢復(fù)工作十分急切，故流域生態(tài)補償研究是當前生態(tài)補償研究的熱點之一。

國內(nèi)生態(tài)補償問題已經(jīng)受到學者的廣泛關(guān)注，其研究主要集中于補償標準確定[2-3]、補償機制與政策[4-5]、時空格局分析等[6]，取得了一定研究成果。生態(tài)價值和生態(tài)補償?shù)难芯恳仓饾u增多，特別是流域生態(tài)補償越來越受到關(guān)注[7-8]。

補償標準是生態(tài)補償機制中的重要組成部分，也是我國區(qū)域生態(tài)補償實踐的難點之一[2]。生態(tài)補償涉及到生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一。為了平衡三者，需要對生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效益、社會效益進行量化評估。而與區(qū)域生態(tài)補償相關(guān)的大尺度影響過程，其補償標準的評估存在各種制約。因此，生態(tài)補償標準的量化研究對于生態(tài)補償機制運行起著重要作用。

1 流域生態(tài)經(jīng)濟價值

1.1 生態(tài)價值當量

生態(tài)系統(tǒng)價值的量化和貨幣化已經(jīng)受到國內(nèi)外學者的廣泛關(guān)注。目前大多采取替代法計算，暫無比較公認成熟的生態(tài)價值定價方法。Costanza等人于1997年從科學意義上明確了生態(tài)系統(tǒng)價值估算原理和方法[9]，謝高地等結(jié)合我國國情，在其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估體系基礎(chǔ)上展開兩次調(diào)查，得出了新的評估體系[10]。按照歸一化思路，生態(tài)價值當量指具備森林基本相同生態(tài)功能當量，其主體包括草地、農(nóng)田、濕地、河流、湖泊等[11]。或者說，單位生態(tài)價值當量就是單位面積森林與其他生境功能強弱的量化值。生態(tài)價值當量指標體系結(jié)構(gòu)如表1所示，價值當量表[12]如表2所示。

表1 生態(tài)價值當量指標體系結(jié)構(gòu)

表2 不同生態(tài)系統(tǒng)的單位生態(tài)價值當量

1.2 生態(tài)經(jīng)濟價值

生態(tài)價值當量由不同生態(tài)系統(tǒng)的當量標準和各生態(tài)系統(tǒng)的面積構(gòu)成。對于流域有限范圍內(nèi)，只要確定其中某個系統(tǒng)的生態(tài)經(jīng)濟價值，其他系統(tǒng)的生態(tài)經(jīng)濟價值也可依據(jù)不同生態(tài)系統(tǒng)之間生態(tài)價值當量關(guān)系換算。有限流域范圍內(nèi)某系統(tǒng)生態(tài)經(jīng)濟價值即可由測算的單位生態(tài)價值當量的經(jīng)濟價值與該系統(tǒng)生態(tài)價值當量的乘積換算。有限流域范圍(如流域下某支流)生態(tài)價值當量由2.1所述6類當量構(gòu)成，其生態(tài)價值當量計算式為

Nj=Sj·Ej·α(j=1,2,…,6)

(1)

(2)

式中：N為流域范圍的生態(tài)價值當量；Nj為某生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值當量；Sj為某生態(tài)系統(tǒng)面積，hm2；Ej為某生態(tài)系統(tǒng)對應(yīng)的單位生態(tài)價值當量，hm-2；α為修正系數(shù)，取決于有限流域范圍的自然地貌、區(qū)位等，一般取1。

則流域生態(tài)經(jīng)濟價值為

VN=N·U

(3)

式中：VN為有限流域范圍的生態(tài)經(jīng)濟價值，元；U為單位生態(tài)價值當量的經(jīng)濟價值，元。

2 流域橫向生態(tài)補償標準研究

2.1 流域橫向生態(tài)補償

流域即分水線所包圍的集水區(qū)，是以河流和水資源的定向運動識別的地域系統(tǒng)，屬自然地理概念[13]。流域生態(tài)補償以保護流域生態(tài)環(huán)境、減小人類社會活動對環(huán)境的破壞、促進上下游協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)流域內(nèi)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系[4]。

根據(jù)補償者與受償者之間的行政隸屬關(guān)系，可將生態(tài)補償分為縱向生態(tài)補償和橫向生態(tài)補償兩種形式。如果補償者與受償者之間存在行政隸屬關(guān)系，則為縱向生態(tài)補償，比如中央政府對不同層級地方政府開展的生態(tài)補償，省政府對本行政轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開展的生態(tài)補償?shù)?。若補償者與受償者之間不存在行政隸屬關(guān)系，則為橫向生態(tài)補償，比如省際之間和市際之間的生態(tài)補償[14]。橫向生態(tài)補償作為生態(tài)補償?shù)囊环N重要途徑，其目的是保護及持續(xù)性利用生態(tài)系統(tǒng)，借助公共政策或市場手段，理清和調(diào)節(jié)不具行政隸屬關(guān)系而又生態(tài)關(guān)系緊密的地區(qū)之間的利益關(guān)系。其相關(guān)地區(qū)可以是同級行政區(qū)，也可以是不同級行政區(qū)。

由于行政區(qū)劃與流域的特殊關(guān)系，流域內(nèi)生態(tài)補償跨行政區(qū)劃且不存在行政隸屬關(guān)系的情況較為普遍。長江上游省份如四川、陜西、重慶生態(tài)相關(guān)性較為密切，即補償方和受償方之間的生態(tài)利益關(guān)系十分明確，且互相之間不存在行政隸屬關(guān)系，利于建立橫向生態(tài)補償制度，通過公共政策手段或市場化手段開展橫向生態(tài)補償。

2.2 橫向生態(tài)補償標準的主要模式

補償標準是生態(tài)補償制度中的重要組成部分，它解決的是補償多少的問題。補償資金額度測算是補償標準量化的基礎(chǔ)，是生態(tài)補償機制運行的前提和關(guān)鍵。生態(tài)補償標準的計算就是確定流域生態(tài)保護受益主題應(yīng)當具體分擔的投入量，確定受益主體對投入主體的補償支付金額標準[15]。結(jié)合國內(nèi)外研究，生態(tài)補償額度應(yīng)介于補償者經(jīng)濟發(fā)展機會成本損失與受償者生態(tài)服務(wù)價值產(chǎn)出之間。

王軍鋒基于流域功能需求從環(huán)境治理角度提出流域生態(tài)補償可劃分為環(huán)境質(zhì)量改善和水源地功能保護兩種類型，據(jù)此設(shè)計了生態(tài)補償標準設(shè)計的兩種模式——一般流域水污染控制生態(tài)補償和水源地保護生態(tài)補償[16]。兩種模式下的上下游均不存在行政隸屬關(guān)系，前一種模式上下游經(jīng)濟基礎(chǔ)一般處于對等地位，后一種模式因上游牽涉水源地生態(tài)保護，本地經(jīng)濟開發(fā)受到一定限制。

1)一般流域生態(tài)補償。若上游選擇向水體環(huán)境排污或破壞上游生態(tài)，則應(yīng)就其環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為對下游造成的損失進行補償。若上游行政區(qū)域所屬主管部門維持自然生態(tài)環(huán)境，則其因放棄開發(fā)而損失的經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)得到補償；對于水體生態(tài)保護而言，其直接受益方是下游行政區(qū)域，故下游應(yīng)對上游進行生態(tài)補償。若上游行政區(qū)域所屬主管部門對生態(tài)環(huán)境加以改善，則其投入應(yīng)得到補償；對于流域河流，其下游受益方應(yīng)對上游補償。

2)水源地保護生態(tài)補償。水源地因其地理區(qū)位、功能區(qū)劃等原因，其經(jīng)濟基礎(chǔ)一般較為薄弱，卻擔負著其他城市飲用水的重要任務(wù)。水源地作為受償方為了提高其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力，會對轄區(qū)的生態(tài)資源實施更為嚴格的管制措施，對企業(yè)排污標準的制定更為嚴格。為了平衡利益關(guān)系，取水行政單位應(yīng)對水源地提供補償。

2.3 基于生態(tài)經(jīng)濟價值的流域橫向生態(tài)補償標準

在流域橫向生態(tài)補償中，補償方和受償方往往對彼此的責權(quán)利有明確規(guī)定。一般來說，若雙方事先做好書面協(xié)定，補償方需要受償方提供更多更好的生態(tài)服務(wù)，并由受償方為其額外增加的成本進行補償；因流域上游受償方生態(tài)環(huán)境破壞或保護不到位導(dǎo)致下游補償方所轄范圍內(nèi)出現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟損失的，受償方就應(yīng)對補償方賠償。協(xié)定中補償標準的確定以前文提及的生態(tài)經(jīng)濟價值為依據(jù)。

補償方與受償方的補償關(guān)系并不限于書面協(xié)定，以實際發(fā)生的生境改變情況為依據(jù)。以非隸屬關(guān)系的三個行政區(qū)域A、B和C為例(見圖1)，其在流域的區(qū)位關(guān)系示意如圖1所示，其中A相對位于最上游。A因生產(chǎn)、生活對流經(jīng)A、B、C三個行政區(qū)域的水體造成了污染，需要為其污染水體的行為受到懲罰，相應(yīng)地A與B構(gòu)成補償方與受償方。而B并未對水體造成污染，若對流經(jīng)B的水體進行改善，C因B改善水體而享受到滿足生態(tài)要求的環(huán)境，則B與C構(gòu)成受償方與補償方；另一方面，若B未改善水體，C因水生態(tài)環(huán)境遭到破壞可向B提出賠償，此時B與C構(gòu)成補償方與受償方。補償方與受償方明確后，三個行政區(qū)域之間的補償額度則依據(jù)影響水體的生態(tài)經(jīng)濟價值計算。

圖1 流域中行政區(qū)域示意圖

2.4 粵閩汀江-韓江橫向生態(tài)補償實例

韓江流域位于廣東東部、福建西南部，是廣東省除珠江流域以外的第二大流域。流域范圍包括廣東、福建、江西三省部分區(qū)域，流域面積30 112 km2，其中支流汀江流域為11 802 km2；按行政區(qū)域，廣東省17 851 km2(占59.3%)，福建省12 080 km2(占40.1%)，江西省181 km2(占0.6%)。汀江總長323 km，是福建流入廣東最大河流，與石窟河、梅潭河、象洞溪等其他福建主要河流大約占韓江流域水量的50%。由于上游養(yǎng)殖等影響，進入廣東省域的水質(zhì)下降為IV類和劣V類。

廣東、福建兩省于2016年簽訂了《關(guān)于汀江-韓江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》，將汀江、梅潭河、石窟河、象洞溪四條由福建來水納入考核目標，確立了“雙向補償”的原則，相關(guān)考核要求如表3所示[17]。當上游來水水質(zhì)達標時，由下游撥付資金補償上游；當上游來水水質(zhì)低于標準值時，上游需對下游補償。補償總額由雙方財政于2016～2017每年各出資1億元人民幣建立專項基金，根據(jù)考核標準進行獎懲。在監(jiān)測方面，為確保數(shù)據(jù)客觀，水質(zhì)監(jiān)測在國家環(huán)境監(jiān)測總站組織下進行。

表3 汀江-韓江流域橫向生態(tài)補償標準

3 結(jié) 語

生態(tài)經(jīng)濟價值和生態(tài)補償是近些年的研究熱點，本文從流域生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟學基礎(chǔ)出發(fā)，給出了流域生態(tài)經(jīng)濟價值的一般表述，以此展開流域橫向生態(tài)補償標準研究，探討了橫向生態(tài)補償標準的兩種模式。通過生態(tài)補償標準的量化分析，一方面可以使補償方直觀認識到自身因?qū)α饔蛏鷳B(tài)環(huán)境的破壞行為所應(yīng)承擔的懲罰成本，以避免生態(tài)環(huán)境進一步惡化；另一方面讓受償方因可見的補償收益而積極開展生態(tài)保護工作。這種量化的補償標準將6種主要生態(tài)資源有機聯(lián)系，有助于生態(tài)補償?shù)挠行嵺`。