楊秀明

(湖南省瀘溪縣林業(yè)局，湖南 湘西 416100)

林地資源為林業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供木材，為國(guó)土安全提供保障。尤其是在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，由于利益所驅(qū)，許多人不顧環(huán)境破壞的教訓(xùn)，隨意損毀林地，忽視了社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益發(fā)展?，F(xiàn)如今，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民對(duì)生活及住房品質(zhì)的要求越來越高，用于工程建設(shè)和房屋建設(shè)的土地規(guī)模逐年增加，耕地后備資源不足，土地的承載壓力不斷增大。為了保護(hù)好林地，營(yíng)造一個(gè)清新怡人的環(huán)境，建設(shè)好生態(tài)瀘溪、綠色瀘溪，社會(huì)發(fā)展對(duì)瀘溪縣林地資源保護(hù)提出了更高的要求。本文在分析了瀘溪縣林地資源現(xiàn)狀及其保護(hù)中存在的主要問題基礎(chǔ)上，對(duì)林地保護(hù)提出了相應(yīng)的對(duì)策和措施，為新形勢(shì)下的林地保護(hù)管理工作提供新思路和新探索。

1 瀘溪縣林地資源現(xiàn)狀

根據(jù)2014年“十二·五”森林資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，瀘溪縣林地總面積121 277.3 hm2，占全縣國(guó)土總面積的77.31%，其中森林面積87 968.8 hm2，森林覆蓋率為56.08%。

1.1 林地資源分類

1.1.1 林地面積按結(jié)構(gòu)組成分類 全縣林地面積按地類劃分，其中喬木林地59 761.4 hm2，占49.28%；竹林地426.1 hm2，占0.35%；灌木林地46 682.6 hm2，占38.49%；未成林造林地3 407.1 hm2，占2.81%，無立木林地1 042.1 hm2，占0.86%；宜林地9 940.6 hm2，占8.20%；苗圃地16.9 hm2，輔助生產(chǎn)林地0.5 hm2。[1]

1.1.2 林地面積按保護(hù)等級(jí)分類 全縣林地面積按照保護(hù)級(jí)別分為三級(jí)，其中Ⅱ級(jí)保護(hù)林地42 166.0 hm2，占林地面積34.77%；Ⅲ級(jí)保護(hù)林地37 340.6 hm2，占林地面積的30.79%；Ⅳ級(jí)保護(hù)林地41 770.7 hm2，占林地面積的34.44%，區(qū)域內(nèi)沒有Ⅰ級(jí)保護(hù)林地。[2]

1.2 林地資源特點(diǎn)

1.2.1 瀘溪縣林地面積121 277.3 hm2，占全縣國(guó)土總面積的77.31%，遠(yuǎn)高于湖南省59.13%的林地比例，湖南省大部分國(guó)土都分布著各種各樣的綠色植被，瀘溪縣也是如此，但是其森林資源及植被的覆蓋情況并不是十分均勻，集中分布在西北、北部、西南、西部等，而東南部林地較少。

1.2.2 瀘溪地形較復(fù)雜，主要以低山為主，林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展條件較好。不同的地貌類型的氣候和水量及溫度差異明顯，土壤的類型也有所不同，因此孕育了不同的植被類型。根據(jù)二調(diào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣喬木、灌木的樹種就有589種，方便了當(dāng)?shù)亻_展不同類型的林業(yè)生產(chǎn)。

1.2.3 公益林地、天然林保護(hù)林地比例較合理，但分布比較分散。瀘溪縣歷來十分重視公益林、天保林的保護(hù)和建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，21世紀(jì)初始，瀘溪縣政府就開展了公益林保護(hù)的工程，全縣省級(jí)以上生態(tài)公益林地面積已達(dá)到48 154.0 hm2。自2016年天保林工程實(shí)施以來，納入天然林的保護(hù)面積達(dá)23 213.3 hm2。由于公益林、天保林分布分散，相對(duì)來說商品林分布零星，造成公益林、天保林不便于管理，商品林不便于經(jīng)營(yíng)。

2 林地資源保護(hù)利用的成效

2.1 多種措施并行，現(xiàn)有林業(yè)資源得到了有效的保護(hù)，治理了水土流失。瀘溪縣先后實(shí)施了長(zhǎng)防林工程、退耕還林工程、鞏固退耕還林工程、世行貸款造林項(xiàng)目、天然林保護(hù)工程等，[3]有效地保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)植被。自2008年以來，全縣投入30億元，開展了封山育林(禁伐)、八百里綠色工程、千里生態(tài)走廊工程、沿江風(fēng)光帶建設(shè)、景觀提質(zhì)改造、通道河道濕地綠化提質(zhì)、灘地改造造林、沅江流域治理復(fù)綠、峒河流域生態(tài)修復(fù)等生態(tài)建設(shè)工程，確保了綠色植被的種類不斷豐富，提高了林木的成活率，森林蓄積量穩(wěn)步增長(zhǎng)，生態(tài)建設(shè)效益顯著。[4]2015—2017年，瀘溪縣再次大力整頓礦山，關(guān)閉了大部分礦山和尾礦庫，并投入2.5億元資金對(duì)其進(jìn)行治理復(fù)綠，完成礦山和尾礦庫生態(tài)修復(fù)，增加林地面積200.0 hm2。

2.2 通過實(shí)施國(guó)家大規(guī)模林業(yè)工程、重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)工程，綠色植被面積逐年增加，環(huán)境質(zhì)量日益改善，帶動(dòng)了周邊區(qū)域旅游觀光和自然風(fēng)景區(qū)的建設(shè)，建成一批如武水國(guó)家濕地公園、天橋山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、沅水省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、沿江風(fēng)光帶、馬王溪七彩花果園、潭溪鎮(zhèn)古樹名木群落、獅子山葡萄溝為代表的森林生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)。2017年全縣森林旅游業(yè)年平均接待游客30萬人次，旅游總產(chǎn)值達(dá)5.5億元。

2.3 嚴(yán)格執(zhí)行林地保護(hù)的有關(guān)政策。瀘溪縣始終堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》、《森林法實(shí)施條例》，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》(國(guó)家林業(yè)局令第35號(hào))、《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》及《關(guān)于嚴(yán)格采石(砂)取土場(chǎng)使用林地審批管理的通知》等相關(guān)規(guī)定。[5]堅(jiān)持合理利用林地資源，嚴(yán)格禁止任何人員占用國(guó)家的林地資源，對(duì)那些已經(jīng)占用的人員處以司法拘留及罰款，強(qiáng)化審核把關(guān)，確保林業(yè)資源的合理開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的合理開發(fā)。足額收取征占用林地植被恢復(fù)費(fèi)用，使其森林植被能夠在有限的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)，能持續(xù)地為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)木材和發(fā)揮生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)，為逐步形成“總量控制、定額管理、有限開發(fā)、合理利用”的保護(hù)林地資源的長(zhǎng)期模式，可以在某種程度上提高資源的利用率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)效益。

3 林地資源保護(hù)存在的問題和不足

3.1 林地生產(chǎn)力低，森林質(zhì)量整體較差

整體林地生產(chǎn)力處于低效狀態(tài)，這與瀘溪縣充足的光、熱、水條件和較優(yōu)越的林業(yè)生產(chǎn)條件不相適應(yīng)，林地生產(chǎn)力有待進(jìn)一步挖掘。

3.2 土地資源非常有限，林地資源供給嚴(yán)重不足

瀘溪縣森林覆蓋率56.08%，高于全省平均水平，但瀘溪縣山地面積比較大，約占全縣總面積的70%以上。而近年來的城鎮(zhèn)化程度不斷提高，農(nóng)民進(jìn)城和城市建設(shè)發(fā)展加快，對(duì)林地剛性需求量和林地可供給量之間的矛盾日益突出，林地保護(hù)面臨新的壓力和形勢(shì)。

3.3 山區(qū)土壤貧瘠，生態(tài)治理困難較大

瀘溪縣紫色砂頁巖、石灰?guī)r土地面積廣，植樹造林難度較大，其中僅巖溶地區(qū)石漠化面積達(dá)22 194.93 hm2。一方面這些地區(qū)巖石遍布、土層薄、植被蓋度低、地表不易積水，植被的成活率低；另一方面，這些地區(qū)的百姓生活較為貧困，仍采用較為原始的勞作模式，上山砍伐、過度放牧、森林火災(zāi)等現(xiàn)象較嚴(yán)重，造成地表破壞，林地地力退化嚴(yán)重，恢復(fù)及生態(tài)治理當(dāng)?shù)氐闹脖画h(huán)境的壓力較大。

3.4 歷史遺留林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議積案較多，調(diào)解難度大

當(dāng)?shù)卣]有很好地處理解決這些問題，百姓之間的矛盾較深，不斷激化了原有的社會(huì)矛盾。對(duì)于跨地區(qū)、縣的矛盾，很難在短時(shí)間內(nèi)做出很好地解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣共有大小案件22起未解決，其中有群體的，也有個(gè)體的。這些積案大部分時(shí)間久，成因復(fù)雜，是難啃的硬骨頭，調(diào)處力度極大。隨著相關(guān)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本完成，不動(dòng)產(chǎn)管理的整合登記和林地征占用費(fèi)用補(bǔ)償利益所驅(qū)使，出現(xiàn)了許許多多的產(chǎn)權(quán)糾紛，山林糾紛案件日益增多，調(diào)解難度增大。

3.5 缺少統(tǒng)一規(guī)劃管理政策和措施

長(zhǎng)期以來，林地管理部門只是經(jīng)營(yíng)管理好現(xiàn)有的資源，并沒有從整體上布局規(guī)劃開發(fā)新的林業(yè)資源。2010年以前瀘溪縣一直沒有制定出林地保護(hù)規(guī)劃。必須從源頭上保護(hù)土地這種不可再生資源，制定一個(gè)整體合理發(fā)展的規(guī)劃，合理地開發(fā)利用林業(yè)資源，在受到破壞時(shí)及時(shí)修復(fù)綠色植被，使其能夠在安全的環(huán)境下可持續(xù)地發(fā)展，保護(hù)現(xiàn)有的生態(tài)資源和環(huán)境，努力做到人與自然的和諧統(tǒng)一。

4 林地資源保護(hù)對(duì)策和方法

4.1 加強(qiáng)管護(hù)和加大改造力度，挖掘林地生產(chǎn)力

一是加強(qiáng)公益林和天然林管護(hù)，通過封山育林、森林提質(zhì)改造、人工造林等方法，不斷提高綠色植被質(zhì)量，使其能夠更大限度地吸收二氧化碳，不斷實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源的良性循環(huán)。二是對(duì)那些土壤較為肥沃、能夠生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)林木的林地，實(shí)行大規(guī)模地集體保護(hù)、合理經(jīng)營(yíng)，培育新品，建立國(guó)家級(jí)高質(zhì)量的商品林基地。三是對(duì)一般商品林地實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)，合理利用土地資源，提高經(jīng)營(yíng)管理人員的能力和素質(zhì)，因地制宜發(fā)展林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等，通過林禽、林藥、林菌等林下復(fù)合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提高林地最大產(chǎn)出率。

4.2 嚴(yán)格林地監(jiān)管，確保林地規(guī)模適量增長(zhǎng)

林地是稀缺資源，必須加強(qiáng)征占用林地的監(jiān)管，要提倡和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使用林地，高效使用林地。一是鑒于當(dāng)前我縣城市化速度不斷加快，預(yù)先對(duì)工程項(xiàng)目使用土地規(guī)模，布局及占用征用林地情況進(jìn)行評(píng)估，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)留空間，將廢棄工礦用地、非林地的石漠化土地、25度以上坡耕地退耕還林等作為補(bǔ)充林地來源進(jìn)行區(qū)劃落界。二是通過生態(tài)自我修復(fù)，全面推進(jìn)巖溶地區(qū)石漠化綜合治理，在原有廢棄的工業(yè)用地植樹造林，達(dá)到占補(bǔ)平衡。[6]三是對(duì)那些土壤較為肥沃的地方進(jìn)行大面積的植樹造林，不斷改變現(xiàn)有的效率低下的林木，對(duì)于自然環(huán)境較為惡劣的地區(qū)要重點(diǎn)保護(hù)，提升整個(gè)區(qū)域的植被覆蓋率。四是森林植被恢復(fù)費(fèi)的征繳應(yīng)根據(jù)建設(shè)用地的性質(zhì)、林地的具體位置和損害植被的面積等實(shí)施有所差異的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使得人們科學(xué)合理的利用木材資源。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)征占用林地的監(jiān)管，對(duì)非法使用林地，隨意擴(kuò)大使用林地范圍等進(jìn)行嚴(yán)厲查處，確保林地持續(xù)滿足生態(tài)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

4.3 加快石漠化土地治理，推廣造林新技術(shù)新方法

加大石漠化治理步伐，編制切實(shí)可行的石漠化治理規(guī)劃和方案。短期目標(biāo)保護(hù)好現(xiàn)有的森林資源，實(shí)行封山育林，在保護(hù)的基礎(chǔ)上不斷植樹造林。中期目標(biāo)是在不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上使更多的百姓借助林地資源脫貧致富。長(zhǎng)期目標(biāo)是在人與自然的共同努力下實(shí)現(xiàn)治理區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)林茂糧豐遠(yuǎn)景。在造林治理方法和技術(shù)上，有針對(duì)性地采取適地適樹，測(cè)土配方，營(yíng)造針闊混交林的新技術(shù)措施，推廣客土造林、生根粉、營(yíng)養(yǎng)袋等造林新方法的應(yīng)用，禁止煉山、全墾等不科學(xué)的造林方式，防止在營(yíng)造林過程中加劇水土流失、地力衰退和生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

4.4 積極化解山林權(quán)屬糾紛，穩(wěn)定林權(quán)管理

對(duì)歷史遺留的山林權(quán)屬糾紛要主動(dòng)介入，認(rèn)真進(jìn)行實(shí)地勘界和糾錯(cuò)，以“保穩(wěn)定”作為調(diào)處糾紛的立足會(huì)，及時(shí)掌握重大，疑難爭(zhēng)議案件的變化，及時(shí)采取有效措施化解矛盾。一是重點(diǎn)抓好跨行政區(qū)積案、老案糾紛調(diào)處。充分運(yùn)用民間調(diào)解作用，把司法調(diào)解作為主要手段，采取行之有效的方式把山林權(quán)屬矛盾糾紛爭(zhēng)議化解在基層。二是加大積案化解力度，對(duì)化解條件成熟的山林糾紛積極主動(dòng)介入調(diào)查，采取限時(shí)包案辦結(jié)責(zé)任制，確保及時(shí)化解，同時(shí)引導(dǎo)有條件的積案進(jìn)入司法程序，通過法院審理判決一批積案。三是全面排查實(shí)情，組織全方位山林權(quán)屬糾紛排查，摸清底子，建立臺(tái)賬，登記造冊(cè)，建立及化解。按照“屬地管理”原則，對(duì)涉及山林權(quán)屬糾紛案件，并指定專人進(jìn)行跟蹤督促，切實(shí)加強(qiáng)穩(wěn)控工作。

4.5 積極編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，落實(shí)保護(hù)管理政策

瀘溪縣要積極配合國(guó)家和省級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)便民的政策。同時(shí)，根據(jù)生態(tài)建設(shè)和林地發(fā)展的需要，以《湖南省瀘溪縣林地保護(hù)利用規(guī)劃》(2010-2020年)為藍(lán)本，制定和完善各項(xiàng)林地管理政策。一是要不斷建立和完善對(duì)出資建設(shè)公益林的人員的補(bǔ)償制度。可以從多個(gè)渠道籌集資金，用于樹苗的購買和培育上，加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入。二是要加大政府財(cái)政對(duì)林地保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)公共設(shè)施的資金投入，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算應(yīng)列入生態(tài)文明建設(shè)的投入資金，并保證資金用額到位，用到實(shí)處。

綜上所述，科學(xué)、高效、合理利用林地資源，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須從空間上和時(shí)間上對(duì)瀘溪林地資源保護(hù)和管理做出合理的規(guī)劃和安排。[7]