【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) ?PPP項(xiàng)目 ?政府監(jiān)管

【中圖分類(lèi)號(hào)】F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.015

PPP改革推行四年以來(lái)，在深度和廣度方面都得到了巨大的發(fā)展。據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月，處于執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目（已落地項(xiàng)目）2729個(gè)，落地率為38.2%（即已落地項(xiàng)目數(shù)與管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)的比值），覆蓋除西藏以外的30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)領(lǐng)域。近期，由于財(cái)政部92號(hào)文的影響，共計(jì)2407個(gè)項(xiàng)目被清理出庫(kù)，而其中近九成是正處于識(shí)別與準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目。

從表面上看，隨著大量不合規(guī)項(xiàng)目被退庫(kù)，項(xiàng)目落地率有望進(jìn)一步提升。但要知道，該落地率是以簽署PPP合同為標(biāo)準(zhǔn)確定的，實(shí)際運(yùn)作及后續(xù)融資中依然困難重重。目前項(xiàng)目實(shí)際落地情況并不樂(lè)觀，若以實(shí)際取得融資為標(biāo)準(zhǔn)，PPP項(xiàng)目落地率將不足15%，項(xiàng)目落地難的問(wèn)題仍然客觀存在。

PPP項(xiàng)目立項(xiàng)之疑

“提升公共服務(wù)水平”≠肆意、負(fù)債搞PPP。四年來(lái)，中國(guó)已躍居全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。當(dāng)前，雖然在“量”的層面已然大幅提升了公共服務(wù)水平，但“質(zhì)”的層面做得卻不盡如人意。其原因有兩方面，第一是地方領(lǐng)導(dǎo)官員錯(cuò)誤的政績(jī)觀，急于超前發(fā)展，大量粗制濫造的PPP項(xiàng)目魚(yú)貫而出;第二則是推高地方政府債務(wù)存量及隱性債務(wù)，超出財(cái)力可能鋪攤子?；诖耍琍PP市場(chǎng)呈現(xiàn)出短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化的“三化”現(xiàn)象。

法律政策制度適用障礙。一是PPP國(guó)家統(tǒng)一立法尚未構(gòu)建，缺乏完整性與系統(tǒng)性。當(dāng)前，我國(guó)PPP模式的運(yùn)作缺乏專(zhuān)門(mén)的法律作為“頂層設(shè)計(jì)”，現(xiàn)行法律并未全面地涉及PPP領(lǐng)域形形色色的問(wèn)題。如土地、稅收、特許經(jīng)營(yíng)等方面均與現(xiàn)行政策有不同程度的沖突。二是鑒于部門(mén)規(guī)章不明，形成政出多門(mén)、權(quán)責(zé)不清的局面。由于PPP項(xiàng)目門(mén)類(lèi)眾多，涉及眾多法律關(guān)系與主管部門(mén)，財(cái)政、發(fā)改、住建、國(guó)土資源（現(xiàn)為自然資源部）等部委在一定范圍內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目工作均享有監(jiān)管、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在無(wú)清晰的職責(zé)分配情況下，造成特定領(lǐng)域“都想管”與“都能管”，其主要原因是政令出臺(tái)后無(wú)明確、詳細(xì)的官方解釋?zhuān)狈Χ繕?biāo)準(zhǔn)及可操作性。

PPP項(xiàng)目執(zhí)行之難

對(duì)項(xiàng)目可融資性關(guān)注不夠。實(shí)踐中，地方政府在咨詢機(jī)構(gòu)的“配合”下，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理“包裝”，通過(guò)變相保底、資本金計(jì)息等方式拉攏社會(huì)資本，而社會(huì)資本方（多為實(shí)體建設(shè)企業(yè)）則緊盯施工利潤(rùn)，組建PPP基金進(jìn)入項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)其重（B）輕（O）快（T）的目的，雙方可謂一拍即合。因此，政府方往往認(rèn)為成立SPV公司并由社會(huì)資本方承擔(dān)連帶融資責(zé)任后便萬(wàn)事大吉，事實(shí)上，金融機(jī)構(gòu)通常是PPP合同簽署后才介入，對(duì)于項(xiàng)目具體情況所知較少;另外，隨著利率市場(chǎng)化的深入，金融機(jī)構(gòu)普遍希望對(duì)中長(zhǎng)期貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避。若金融機(jī)構(gòu)最終不愿提供資金支持，社會(huì)資本實(shí)際上更愿意支付一定違約金提前退出，由地方政府收拾整個(gè)“爛攤子”，落地清零。

合作條件設(shè)置苛刻。PPP最關(guān)鍵的是政企的合作與互補(bǔ)。但在實(shí)際合作過(guò)程中，因項(xiàng)目大多為政府發(fā)起，其往往在招標(biāo)文件中設(shè)置一些并未經(jīng)有力論證的核心邊界條件，或普遍存在“地頭蛇思維”。如以“領(lǐng)導(dǎo)意志”決定項(xiàng)目投資收益率，并將其不斷壓低;行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)，政府方往往迷戀于對(duì)項(xiàng)目話語(yǔ)權(quán)的掌控，由外部承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，政府方對(duì)實(shí)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)程度不高，一味地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給企業(yè);由政府內(nèi)部承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，政府官員從項(xiàng)目執(zhí)行人員到地方“一把手”，對(duì)PPP項(xiàng)目工作無(wú)不慎之又慎，生怕被精明的社會(huì)資本“算計(jì)”，受到上級(jí)嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。

政府自身能力欠缺。一是政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)水平仍有待提高，缺乏足夠的項(xiàng)目前期論證。當(dāng)前，個(gè)別地方政府采用過(guò)去搞“BT”和“POT”的方法來(lái)生搬硬套或借PPP變相融資。然而對(duì)項(xiàng)目如何具體推進(jìn)知之甚少，未厘清工作重心，致使過(guò)分依賴咨詢機(jī)構(gòu)，卻不知咨詢機(jī)構(gòu)常常是兩頭通吃。同時(shí)部分地區(qū)出于減少財(cái)政投入及片面追求GDP增長(zhǎng)的需要，缺乏有效的前期論證及篩選標(biāo)準(zhǔn)，以至于將純商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、招商引資項(xiàng)目包裝成PPP，造成PPP擴(kuò)大化、泛濫化。二是人才隊(duì)伍老化與專(zhuān)業(yè)人才短缺并存。PPP項(xiàng)目往往利益攸關(guān)，實(shí)踐中通常由資歷較老的同志肩負(fù)項(xiàng)目推進(jìn)重任，但由于年齡、精力、工作疊加、欠缺學(xué)習(xí)積極性等原因，有效運(yùn)用及把關(guān)能力不足。另外，多數(shù)PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)過(guò)程更像是“走過(guò)場(chǎng)”，又不注重對(duì)新進(jìn)人才PPP專(zhuān)業(yè)知識(shí)的考核，造成政府內(nèi)部PPP專(zhuān)業(yè)人才嚴(yán)重匱乏。

PPP項(xiàng)目實(shí)施之法

認(rèn)清“公共服務(wù)”內(nèi)涵，切實(shí)提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。一是政府要從“掌舵者”變?yōu)椤耙龑?dǎo)者”。首先要轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前，政府應(yīng)逐漸提升與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的各項(xiàng)能力和理念。政府要有所為，即在本級(jí)財(cái)政允許的前提下，積極利用PPP模式，改善基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的現(xiàn)狀;政府也要有所不為，即要將行為嚴(yán)格限定在制度的框架之內(nèi)，不斷完善地方建設(shè)項(xiàng)目和資金管理機(jī)制，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，杜絕與地方償還能力不匹配的項(xiàng)目。其次，地方官員應(yīng)樹(shù)立正確的政績(jī)觀與履職觀。隨著監(jiān)察法的實(shí)施，對(duì)所有公職人員的履職監(jiān)督提升至新的層面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，擅權(quán)專(zhuān)權(quán)、過(guò)度舉債謀“政績(jī)”的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。今后應(yīng)不斷探索和完善PPP項(xiàng)目倒查責(zé)任制與終身問(wèn)責(zé)制。二是政府要以民為本，提升公眾參與。“公共服務(wù)”與“私人服務(wù)”最大的差異是：私人服務(wù)以營(yíng)利為核心，公共服務(wù)以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為最終歸宿。公共服務(wù)質(zhì)量好與壞、效率高與低，最終的檢驗(yàn)者是公眾。當(dāng)前，仍需不斷探索除一般政務(wù)公開(kāi)以外更加多元的公眾參與模式，并確保項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)公開(kāi)、透明，保障公眾的知情權(quán)。

完善法規(guī)政策體系，提升可操作性。營(yíng)造正本清源的PPP實(shí)施環(huán)境，立法是最有效的舉措?？上驳氖?，根據(jù)國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃，PPP立法已經(jīng)逐步走上正軌。早在2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》就已問(wèn)世，大致可總結(jié)為以下幾點(diǎn)：誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)立法，立法計(jì)劃規(guī)定由法制辦、發(fā)改委、財(cái)政部負(fù)責(zé)起草;應(yīng)當(dāng)細(xì)化中央各部委，中央與地方在PPP領(lǐng)域的事權(quán)劃分，界定行動(dòng)范圍和邊界;探索效用評(píng)價(jià)制度，“以效論政”充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性;明確政府方原因?qū)е马?xiàng)目提前終止情形下，負(fù)有對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的補(bǔ)償義務(wù)，提升社會(huì)資本參與度;設(shè)置適當(dāng)保護(hù)政府之救濟(jì)措施，公務(wù)員履職行為產(chǎn)生的政府之債理應(yīng)獲得與相對(duì)人同等的保護(hù);杜絕“閉門(mén)造法”，應(yīng)充分借鑒國(guó)外成熟的PPP立法經(jīng)驗(yàn)，取其精華;明確條款解釋職責(zé)，應(yīng)按“誰(shuí)出臺(tái)，誰(shuí)解釋”的原則。

加強(qiáng)項(xiàng)目融資實(shí)效。項(xiàng)目能否順利獲得融資，是實(shí)現(xiàn)PPP長(zhǎng)期、穩(wěn)定、高效運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵，也是項(xiàng)目成功的必要條件。一是要選擇專(zhuān)業(yè)、優(yōu)質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)。通過(guò)聘請(qǐng)高水準(zhǔn)的咨詢機(jī)構(gòu)，借助其行業(yè)內(nèi)的資源優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)更多符合條件的投資人參與競(jìng)爭(zhēng)，或在合作期內(nèi)提供項(xiàng)目貸款支持。二是要選擇融資能力強(qiáng)的社會(huì)資本。成立項(xiàng)目公司不過(guò)是使得貸方只能對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行有限追索，真正的融資責(zé)任仍屬于社會(huì)資本方。因此，在采購(gòu)環(huán)節(jié)應(yīng)著重關(guān)注企業(yè)過(guò)去的融資運(yùn)作、增信擔(dān)保額度等情況;另外，可借鑒《世界銀行PPP合同條款指南》中關(guān)于“債券融資、企業(yè)融資”的有關(guān)內(nèi)容，增設(shè)“可融資性”一章，從制度層面優(yōu)化對(duì)社會(huì)資本的選擇。三是要政府、社會(huì)資本、貸方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在PPP“回歸初心”的背景下，迫切需要三方攜手共進(jìn)。首先，地方政府要努力提供優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目“原材料”，舍得“割肉”;其次，地方政府應(yīng)完善追索權(quán)的制度設(shè)計(jì)，降低社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)，吸引民資進(jìn)入;最后，金融機(jī)構(gòu)介入時(shí)點(diǎn)應(yīng)適當(dāng)前移，完善貸方介入權(quán)，使其享有更多的話語(yǔ)權(quán)，也承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)。

擺正姿態(tài)，嚴(yán)守契約。如果說(shuō)“PPP是一場(chǎng)婚姻，而不是一場(chǎng)婚禮”。政府和社會(huì)資本作為“婚姻當(dāng)事人”，在“結(jié)婚”之前要充分互相了解、互信、坦誠(chéng)相待，適當(dāng)滿足對(duì)方合理訴求。政府方還需注重契約精神的培養(yǎng)，珍視自身信用，防止“新官不理舊賬”、政策“朝令夕改”等現(xiàn)象的發(fā)生，使社會(huì)資本的預(yù)期收益得到有效保障，提升社會(huì)資本參與的積極性。

提升業(yè)務(wù)能力和專(zhuān)業(yè)化水平。一是要加強(qiáng)項(xiàng)目論證，規(guī)范實(shí)施程序。我們?cè)谪?cái)政部215號(hào)文、92號(hào)文及“示范項(xiàng)目申報(bào)篩選通知”等文件的基礎(chǔ)之上，即可提煉出優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)要件，將其應(yīng)用于前期項(xiàng)目篩選工作之中，能夠迅速、有效的甄別項(xiàng)目合格與否。此外，可按財(cái)政部113號(hào)文提出的“五階段十九步”操作流程規(guī)范運(yùn)作，及時(shí)獲取項(xiàng)目各項(xiàng)審批，堅(jiān)決防止程序違規(guī)。二是要提高認(rèn)識(shí)水平，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)PPP人才。針對(duì)地方政府PPP工作隊(duì)伍中專(zhuān)業(yè)人才緊缺的情況。我們可從以下三方面著手：公務(wù)員招錄PPP專(zhuān)業(yè)素質(zhì)考核機(jī)制，注入“新鮮血液”，提升決策與項(xiàng)目實(shí)施效率;加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，通過(guò)與高校、科研機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)等合作的方式，進(jìn)行富有實(shí)效的業(yè)務(wù)培訓(xùn);借鑒國(guó)外建立人才培養(yǎng)和資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)，探索以此為標(biāo)準(zhǔn)選拔人才或選用咨詢機(jī)構(gòu)。

結(jié)語(yǔ)

短短幾年，我國(guó)的PPP項(xiàng)目模式從引進(jìn)摸索階段，已逐步發(fā)展到全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模立項(xiàng)和實(shí)施階段，但由于引進(jìn)時(shí)間較短，尚缺乏必要的理論支撐、法律規(guī)范指導(dǎo)和行政監(jiān)管部門(mén)規(guī)范。再加上之前PPP項(xiàng)目執(zhí)行速度較快，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目普遍出現(xiàn)不同程度的法律風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，政府有必要著重清理整頓已入庫(kù)的PPP項(xiàng)目。然而筆者認(rèn)為，我國(guó)行政部門(mén)更需要首先厘清PPP模式概念之源頭，即詮釋與規(guī)范PPP模式之道、法、術(shù)。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“公共服務(wù)中PPP模式行政法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：16BFX052）

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責(zé) 編∕周于琬