葉水江

典型案例

張某，中共黨員，A區(qū)B鎮(zhèn)C社區(qū)黨委書記、居委會主任。2013年9月，張某在社區(qū)班子會議上提議，通過超市購物“打折促銷”渠道結(jié)余公款，班子成員均同意。其后至2018年10月，C社區(qū)以集體決策名義向B鎮(zhèn)政府申請專項資金150余次共計130萬元，用于購買社區(qū)活動所需商品，其間用截留結(jié)余公款辦理了325張購物卡，總面值30萬元。張某按不同檔次發(fā)放給社區(qū)“兩委”人員用于個人消費，其本人分得面值7萬元的購物卡，其他“兩委”人員各分得購物卡5000元至2萬元不等。2018年11月，根據(jù)巡察移交的問題線索，當?shù)丶o檢監(jiān)察機關(guān)查實了上述問題。

處理意見

對張某等社區(qū)“兩委”人員借集體決策名義購卡發(fā)放行為如何定性，存在三種意見。

第一種：張某等違反民主集中制原則，以召開社區(qū)“兩委”班子會的形式?jīng)Q定截留結(jié)余財政資金，購買發(fā)放購物卡，造成不良影響，應(yīng)當認定違反組織紀律，屬于借集體決策名義集體違規(guī)行為。

第二種：張某等以集體決策參與超市購物“打折促銷”渠道截留結(jié)余公款為手段，行購買發(fā)放消費卡（券）之實，應(yīng)當認定違反廉潔紀律，屬于借集體決策名義變相違規(guī)公款發(fā)放禮品行為。

第三種：張某等明知故犯，假借集體決策名義，采取參與超市購物“打折促銷”手段，非法占有截留資金購買購物卡并發(fā)放給個人消費，符合《刑法》第三百八十二條規(guī)定的貪污罪構(gòu)成要件，應(yīng)當認定為共同貪污行為，張某在共同犯罪中起主要作用。

評析意見

筆者同意第三種觀點。從案情看，行為人持有的購物卡既屬于黨紀政務(wù)中的“消費卡（券）”，也屬于刑法上的貪污賄賂“財物”。按照紀嚴于法、紀在法前的精神，張某等人的行為不僅違反了黨紀，而且涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，應(yīng)當認定為貪污;同時，張某起領(lǐng)導者作用，并希望危害結(jié)果發(fā)生，符合《刑法》第二章第三節(jié)共同犯罪的規(guī)定，屬于一般主犯，責任比其他社區(qū)“兩委”人員重。具體辨析如下：

如何理解借集體決策名義集體違規(guī)

新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第七十條第（四）項規(guī)定，黨員干部違反民主集中制原則，借集體決策名義集體違規(guī)的，應(yīng)當受到黨紀處分。這一行為的主體是一般主體，既可以是普通黨員，也可以是黨員干部，多數(shù)情況下是黨員領(lǐng)導干部，且是領(lǐng)導班子成員。行為人主觀上具有故意，通常表現(xiàn)為無視黨的民主集中制原則和集體領(lǐng)導原則，把個人凌駕于黨組織之上，壓制不同意見，搞“家長制”“一言堂”，抱團搞“小圈子”等。按照相關(guān)釋義，這一違規(guī)行為的表現(xiàn)形式，雖然符合集體議事規(guī)則和決策程序，但有集體違規(guī)決策的事實，集體決策程序成為掩飾集體違規(guī)的手段和幌子。

黨章規(guī)定，“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》規(guī)定，“堅決反對和防止獨斷專行或各自為政，堅決反對和防止議而不決、決而不行、行而不實，堅決反對和防止以黨委集體決策名義集體違規(guī)”等。其他黨內(nèi)法規(guī)也規(guī)定了議事規(guī)則和決策程序。新修訂的黨紀處分條例以列項形式增加“借集體決策名義集體違規(guī)”的情形，把監(jiān)督挺在前面，是對黨章和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》等黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)集體決策要求的具體化。如果行為人觸犯了，必將受到黨紀處分?，F(xiàn)實中，少數(shù)暗藏私心私欲私念的人，打著民主集中制的旗號，借著集體研究的名義中飽私囊，侵占公有資產(chǎn)、侵犯群眾利益，集體決策成了其以權(quán)謀私的“擋箭牌”、違紀違法的“遮羞布”。

1月22日，河北大廠回族自治縣紀檢干部和稅務(wù)部門稽查人員在一家超市檢查是否有單位公款購買購物卡情況。

也有人認為，本案中張某等假借集體決策是手段，違規(guī)公款購買發(fā)放購物卡是目的，二者屬于牽連關(guān)系，且涉案數(shù)額巨大、情節(jié)嚴重;前者處分檔次為留黨察看，后者為開除黨籍。依據(jù)牽連關(guān)系的處斷原則，從一從重處罰，應(yīng)認定為違規(guī)公款購買發(fā)放禮品行為。

是否構(gòu)成貪污罪

《刑法》第三百八十二條規(guī)定，貪污是指行使公權(quán)力的公職人員和相關(guān)人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物或者國有財物的行為。根據(jù)這一規(guī)定，貪污罪的主體是國家工作人員;侵犯的對象是公共財物或國有財物;行為上主要表現(xiàn)為利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或以其他手段非法占有公共財物或國有財物。該條第三款規(guī)定，與行使公權(quán)力的公職人員和相關(guān)人員勾結(jié)、伙同貪污，以共犯論處。對張某等人的行為，有人認為應(yīng)以私分國有資產(chǎn)論處。這里需要注意的是，私分國有資產(chǎn)是以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給個人，是由單位負責人或者單位決策機構(gòu)集體討論決定，分給單位所有職工。如果不是分給所有職工，而是幾個負責人暗中私分，則應(yīng)以貪污追究私分者的黨紀政務(wù)和刑事責任。本案中，截留結(jié)余公款購買發(fā)放購物卡，僅局限在社區(qū)“兩委”人員，并未涵蓋社區(qū)基層組織所有人。因此，不宜認定為私分國有資產(chǎn)。

綜上所述，認定張某等人的行為，應(yīng)堅持具體問題具體分析，實事求是、依規(guī)依紀依法。首先，C社區(qū)黨委為B鎮(zhèn)黨委的下級組織，社區(qū)組織活動等，需向鎮(zhèn)政府申請活動經(jīng)費，該活動經(jīng)費為財政撥款，屬于《刑法》所稱的公共財產(chǎn)。其次，張某等人依照規(guī)定選舉產(chǎn)生或者受國家機關(guān)委派，從事基層組織委托管理、經(jīng)營國有資金或者協(xié)助政府從事有關(guān)行政管理工作，屬于《刑法》《監(jiān)察法》及有關(guān)司法解釋認定的其他依照法律從事公務(wù)或者依法履行公職的人員，可以成為貪污行為的主體。再次，張某等人以班子會集體研究決定作為“擋箭牌”，以“螞蟻搬家”式手段用公款辦理購物卡。3 25張購物卡相關(guān)明細，包括平賬日期、申請資金的項目、支出憑證、辦卡金額及時間、實際消費情況以及是否關(guān)聯(lián)超市會員卡等，符合貪污行為的客觀表現(xiàn)和共同犯罪的表征要求，即：張某等人利用社區(qū)管理職務(wù)范圍內(nèi)的權(quán)力和地位所形成的主管、管理、經(jīng)手公共財物或者國有財物的便利條件，相互勾結(jié)、伙同貪污，應(yīng)以共犯論處。最后，張某作為社區(qū)黨委書記、居委會主任，負有全面領(lǐng)導責任，在共同犯罪中起主要作用，是主犯，其他社區(qū)“兩委”人員在共同犯罪中起次要作用或者輔助作用，是從犯。

對張某等社區(qū)“兩委”人員的共同貪污行為，除依照刑法進行追究外，還應(yīng)依照黨紀處分條例、監(jiān)察法等有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)處理。

（作者單位：福建省三明市紀委監(jiān)委）