●吳 磊

一、“大數(shù)據(jù)+”財政扶貧資金監(jiān)管面臨的機遇

（一）大數(shù)據(jù)的概念、特征及原則

大數(shù)據(jù)（Big data），是指互聯(lián)網(wǎng)時代以“PB”（1024TB）為單位的巨量數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)的信息軟硬件均不具備對如此龐大的結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的處理能力。大數(shù)據(jù)來源于人類社會發(fā)展到現(xiàn)階段所日漸積累并以幾何級數(shù)飛快增加的各種信息，這些信息都被網(wǎng)絡收集、存儲、傳播，匯聚成無比浩瀚的數(shù)據(jù)洪流?？茖W技術(shù)的長足發(fā)展是大數(shù)據(jù)能夠“為我所用”的前提，大數(shù)據(jù)需要特殊的技術(shù)，包括大規(guī)模并行處理（MPP）數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)挖掘、分布式文件系統(tǒng)、分布式數(shù)據(jù)庫、云計算平臺、互聯(lián)網(wǎng)和可擴展的存儲系統(tǒng)等，這些技術(shù)使得我們能夠?qū)Υ髷?shù)據(jù)進行分析、處理，做出預測，輔助決策，從而實現(xiàn)大數(shù)據(jù)不可估量的潛藏價值。全球最具權(quán)威的IT研究與顧問咨詢公司——高德納（Gartner）于2012年對大數(shù)據(jù)的最新定義為：“大數(shù)據(jù)是大量、高速、及/或多變的信息資產(chǎn)，它需要新型的處理方式去促成更強的決策能力、洞察力與最優(yōu)化處理?！?/p>

與上述定義相對應，大數(shù)據(jù)的處理原則有三：一是“樣本=全體”，即處理對象是數(shù)據(jù)整體，無需清洗過濾；二是注重相關(guān)性而不必探究因果；三是效率優(yōu)先于精確。這三個原則在邏輯上是統(tǒng)一的，對應大數(shù)據(jù)大量、高速、多變的特征，我們既無可能、也無必要“按時”完成對全體數(shù)據(jù)的條分縷析與尋根問底，而應當合理利用工具，挖掘出傳統(tǒng)手段無法實現(xiàn)的數(shù)據(jù)價值。

（二）當前財政扶貧資金監(jiān)管概況

黨的十九大明確把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一，完成2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標，任務十分艱巨。中央和地方各級財政投入了萬億以上的巨量資金，這些資金分布區(qū)域廣（28個?。?、涉及項目多（超過10萬個），相應的用款部門和受益對象也是千差萬別，要對其實施精準監(jiān)管，難度很大。2017年至今，財政部四川監(jiān)管局一方面積極與四川省財政、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通等省級部門進行工作銜接，通過聯(lián)席會議的形式，通報問題，研究辦法，建立數(shù)據(jù)互通、信息共享的聯(lián)合聯(lián)動機制，形成聯(lián)合監(jiān)管共識；另一方面，持續(xù)對四川省集中連片特困地區(qū)、高原民族地區(qū)的重點貧困縣開展扶貧資金現(xiàn)場監(jiān)管，通過查閱材料、座談交流、選點核查等方式，發(fā)現(xiàn)財政扶貧資金在管理、使用及績效發(fā)揮方面存在的多項亟待解決的問題，如有的市（州）、縣（區(qū)）黨委政府在合理規(guī)劃、統(tǒng)籌使用財政資金方面全局意識有待進一步加強，預算的科學化、精細化程度有待進一步提高，存在扶貧資金整合不充分，投向不夠精準，財經(jīng)法規(guī)意識有待增強，超預算安排支出，部分地方性政策、決策的出臺未經(jīng)充分論證與合規(guī)性審查等問題；有的財政部門對財政資金的管理仍然較為粗放，違規(guī)拆借財政（國庫）資金、大量沉淀于部門的結(jié)余資金未有效盤活，國庫集中支付制度和專戶管理規(guī)定未得到切實有效的執(zhí)行，績效管理不到位；各扶貧項目實施部門和用款單位管理水平參差不齊，一些部門和單位存在不按規(guī)定用途使用財政資金、擅自變更項目實施內(nèi)容、項目申報不實、項目推進遲緩、賬務管理混亂等問題。對于發(fā)現(xiàn)的問題，財政部四川監(jiān)管局向財政部進行了匯報反映，同時制發(fā)財政監(jiān)管意見書給相關(guān)地區(qū)和單位，提出規(guī)范建議，要求其整改。

上述財政監(jiān)管部門多年沿用的“點面結(jié)合”監(jiān)管模式，其優(yōu)點在于對被抽選的部門、地區(qū)、項目、資金監(jiān)管較為全面、深入、精確，監(jiān)管人員直接面對具體監(jiān)管對象，能夠?qū)⒏行哉J識與理性判斷相結(jié)合，對于問題成因的分析可以做到具體準確，對于問題整改可以做到定向糾偏。而傳統(tǒng)監(jiān)管方式的缺陷與不足也相當明顯：首先，傳統(tǒng)模式無力對財政扶貧資金實施全方位監(jiān)管，而抽樣監(jiān)管的隨機性和即興性問題，始終難以圓滿解決，如監(jiān)管局系統(tǒng)每年投入大量人力物力，現(xiàn)場監(jiān)管涉及的資金及項目數(shù)量與總量相比，占比很小，現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，并不能推定其他部門或地區(qū)也存在；其次，對于問題的反應是滯后的，財政扶貧資金始終處于動態(tài)運行的過程，運行出現(xiàn)的問題，傳統(tǒng)模式遵循“取證-定性—處理”流程，糾錯糾偏局限于事中事后；再次，傳統(tǒng)模式側(cè)重于局部問題的發(fā)現(xiàn)與處理，對財政扶貧資金整體運行如何調(diào)整優(yōu)化，發(fā)揮最大效益，尚缺乏宏觀層面的調(diào)控手段。

（三）大數(shù)據(jù)應用能夠有效提高財政扶貧資金管理水平

傳統(tǒng)監(jiān)管模式存在種種不足，而大數(shù)據(jù)作為現(xiàn)代社會基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，作用不斷凸顯，將大數(shù)據(jù)應用于財政扶貧資金監(jiān)管，有助于補齊短板，提質(zhì)增效。從大數(shù)據(jù)的處理原則來看，一是將整體作為對象，能夠有效克服現(xiàn)場監(jiān)管的抽樣誤差和系統(tǒng)性誤差，降低監(jiān)管成本；二是注重相關(guān)性不強調(diào)因果，能夠有效克服“信息不對稱”造成的監(jiān)管效率低下問題，并能通過機器學習既有監(jiān)管成果為后期政策調(diào)整提供決策參考，防患于未然；三是效率優(yōu)先于精確，能夠有效壓縮問題發(fā)現(xiàn)到處理的時間，以動態(tài)監(jiān)管應對資金動態(tài)運行，實現(xiàn)實時監(jiān)控、實時優(yōu)化。因此，研究和運用大數(shù)據(jù)開展財政扶貧資金監(jiān)管，與財政扶貧資金運行規(guī)律與監(jiān)管要求相適應，也符合習近平總書記關(guān)于 “切實加強財政扶貧項目資金管理，落實資金監(jiān)管責任，提高資金使用效益”的要求。財政部2018年6月印發(fā)《關(guān)于全面加強脫貧攻堅期內(nèi)各級各類扶貧資金管理的意見》（財辦〔2018〕24 號），明確了加強財政扶貧資金管理的總體思路，其中專門強調(diào)“運用信息技術(shù)手段，推動上下級、內(nèi)外部大數(shù)據(jù)共享融合，利用扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺等信息系統(tǒng)加強監(jiān)控，合理設(shè)置預警指標，實現(xiàn)各級各類扶貧資金全過程實時監(jiān)控、流程追溯和智能檢索”,并于2018年下半年開始部署運行財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺，這是“大數(shù)據(jù)+”財政扶貧資金監(jiān)管邁出的關(guān)鍵一步，標志著新的監(jiān)管模式由理論層面落實到制度層面，又由制度層面轉(zhuǎn)化為具體行動。

二、大數(shù)據(jù)應用于財政扶貧資金監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)無論從數(shù)據(jù)體量還是對數(shù)據(jù)的利用方式，定義為“借鑒大數(shù)據(jù)模式的數(shù)據(jù)分析應用”較為確切，還不算是真正意義上的大數(shù)據(jù)應用。財政部四川監(jiān)管局積極落實財政部工作部署，自2018年9月起，研究本單位如何利用扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺及扶貧資金總臺賬等信息化手段履行職責，同時對四川省各地財政系統(tǒng)數(shù)據(jù)填報和系統(tǒng)應用情況開展了督導調(diào)研，從省級層面及各地反饋的信息來看，目前四川省各地已完成各級各類財政扶貧資金的指標錄入工作，項目績效目標還在填報過程中，資金支出進度未實現(xiàn)與國庫支付系統(tǒng)的直接連通，各項目資金支出數(shù)據(jù)由中間庫轉(zhuǎn)換導入動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，仍需人工干預，系統(tǒng)綜合運行狀況與“全過程實時監(jiān)控”的要求尚有一定差距。由此可見，財政扶貧資金監(jiān)管從傳統(tǒng)模式逐漸過渡到“大數(shù)據(jù)+”模式，還有很長的路要走，這一變革過程目前面臨的挑戰(zhàn)主要有三項：

（一）革舊立新的觀念轉(zhuǎn)變

大數(shù)據(jù)應用于財政扶貧資金監(jiān)管，需要監(jiān)管工作者跳出財政扶貧資金的框架，甚至跳出財政資金的框架，以大數(shù)據(jù)整體作為挖掘和分析的對象，破除層級傳導的制度體系障礙，通過監(jiān)管架構(gòu)扁平化拓寬“作業(yè)面”實現(xiàn)扶貧資金預算決算、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的融合，對眾多社會經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)進行科學建模和高效運算，通過多元化相關(guān)性數(shù)據(jù)特征，掌握財政扶貧資金的分配合理化程度、分區(qū)域支出進度、資金運行合規(guī)程度、績效目標實現(xiàn)程度、目標人群滿意度等考核信息，更要提升監(jiān)管層級，鳥瞰項目鏈、資金鏈的運轉(zhuǎn)狀況，找準痛點、堵點、風險點，不斷提高前瞻性，為優(yōu)化資金資源配置提供有價值的決策參考。而傳統(tǒng)監(jiān)管模式因多年沿襲，仍具有巨大慣性，相當一部分財政監(jiān)管工作者仍然堅持 “抽樣選點、現(xiàn)場查證、處罰震懾、偏重事后”的套路，有的覺得老辦法仍然能夠發(fā)揮作用，不愿走出舒適區(qū)另起爐灶；有的對科技進步趨勢缺乏深度了解，雖想作出改變但缺乏學習積累；有的則擔心 “大數(shù)據(jù)+”財政扶貧監(jiān)管模式不夠成熟無法滿足工作需求，甚至造成行政風險。事實上，近十年來，大數(shù)據(jù)在世界范圍內(nèi)發(fā)展迅猛，歐美發(fā)達國家的企業(yè)、社會組織和政府部門利用大數(shù)據(jù)極大提升了管理與服務水平；我國自IT行業(yè)開始，擴展到各行業(yè)，近年來也在大數(shù)據(jù)云計算方面急起直追并取得了驕人的成就，相對而言，我國政府部門引入大數(shù)據(jù)思維的步伐已相對滯后，更有必要看清全球走向數(shù)據(jù)化的趨勢，以包容開放的姿態(tài)接受先進的技術(shù)和思維模式，革除舊弊，轉(zhuǎn)變觀念。

（二）信息共享的環(huán)境營造

大數(shù)據(jù)的價值在于各種數(shù)據(jù)的全面共享與整合，而目前無論是財政部門內(nèi)部、財政部門與其他政府部門之間、政府部門與外部企業(yè)組織之間，仍大量存在“信息壁壘”“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，構(gòu)成了對大數(shù)據(jù)應用于財政扶貧資金監(jiān)管的嚴重制約。一是財政部門內(nèi)尚未有效統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式標準與接口標準，未對數(shù)據(jù)的采集、歸集、存儲、應用等進行頂層設(shè)計和有效規(guī)劃，造成數(shù)據(jù)利用效率低下，如同一資金或項目，有的基層財政部門需按各類統(tǒng)計口徑分別填報進不同系統(tǒng)，人為增加了工作負擔，又如扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺未與國庫支付系統(tǒng)建立實時聯(lián)結(jié)，通過中間庫轉(zhuǎn)換并依賴人工干預，影響了數(shù)據(jù)的及時性和準確性。二是財政部門與其他政府部門之間數(shù)據(jù)共享程度不高，雖然國務院辦公廳于2017年印發(fā)了《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，要求政府各部門推動政務信息系統(tǒng)整合共享，但由于各部門缺乏主動提交共享信息的驅(qū)動需求，客觀方面部門間信息系統(tǒng)接口不一，也限制了部門間數(shù)據(jù)的有效共享。三是受制于政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)整合應用水平，因此財政部門向有關(guān)社會組織或企業(yè)調(diào)取、購買數(shù)據(jù)更是缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，未能達到有的放矢收集政府部門外數(shù)據(jù)并深度發(fā)掘數(shù)據(jù)價值的水平。

（三）能力跨界的人才儲備

“大數(shù)據(jù)+”財政扶貧資金監(jiān)管作為一種全新的監(jiān)管模式，對人員素質(zhì)提出了新的挑戰(zhàn)。財政干部雖然數(shù)量龐大，但理論素養(yǎng)、專業(yè)水準和職業(yè)技能參差不齊，且大部分財政干部尤其財政監(jiān)管干部是財會、審計、金融等專業(yè)出身，不掌握計算機軟硬件和信息技術(shù)知識，不能滿足大數(shù)據(jù)監(jiān)管的需求。既懂財政知識，又懂信息技術(shù)的跨界人才培養(yǎng)周期較長，在一定程度上制約了“大數(shù)據(jù)+”財政扶貧資金監(jiān)管的快速推進。

三、“大數(shù)據(jù)+”財政扶貧資金監(jiān)管的實現(xiàn)路徑與前景展望

（一）把握科技進步趨勢，科學規(guī)劃資金監(jiān)管提質(zhì)升級路徑

實施“大數(shù)據(jù)+”財政扶貧資金監(jiān)管，是對原有思維模式與工作格局的一場顛覆，不可能一蹴而就。首先應對當前政策環(huán)境、監(jiān)管理念、工作機制、技術(shù)手段、人才儲備等現(xiàn)實因素進行科學評估，摸家底、找差距，必須清醒地認識到，現(xiàn)階段財政扶貧資金監(jiān)管仍處在由粗放向精準，由抽檢向全覆蓋，由各地各自為戰(zhàn)向全國統(tǒng)一標準的發(fā)展過程中，離大數(shù)據(jù)模式下整體取樣、觸類旁通、實時反饋、決策高度智能化的理想狀態(tài)尚有較大距離。其次，應迅速著手進行頂層設(shè)計，堅定不移迎接科技帶來的財政監(jiān)管方式變革，明確在扶貧資金監(jiān)管中引入大數(shù)據(jù)理念，并公布確切的“時間表”與“線路圖”，統(tǒng)一思想，指導行動，督促各級財政部門和全體財政干部轉(zhuǎn)變觀念，做好組織保障、思想準備、加強理論和技能學習，鼓勵有條件的地區(qū)財政部門先行先試，探索新方法，積累經(jīng)驗。再次，應立足現(xiàn)實，注重實效，通盤考慮，穩(wěn)步推進大數(shù)據(jù)應用于財政扶貧資金監(jiān)管，采取由“科技+制度”模式逐漸過渡到“大數(shù)據(jù)+”模式的監(jiān)管方式變革，取樣對象由單一部門數(shù)據(jù)向大數(shù)據(jù)整體轉(zhuǎn)變，用全維度按需建模分析和決策樹系統(tǒng)逐漸替代局限于“安全、規(guī)范、高效”三個方向的問題查處整改，扎實穩(wěn)妥推進監(jiān)管模式升級。

（二）充分挖掘和發(fā)揮扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的作用

扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)雖然不算真正意義上的大數(shù)據(jù)應用，但其依托金財工程應用支撐平臺，具備統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標準和總賬標準，能夠?qū)θ珖秶鷥?nèi)42類扶貧資金實現(xiàn)全周期管理，對項目實現(xiàn)全流程管理，并已實現(xiàn)28個省市的數(shù)據(jù)錄入，并預留了外部數(shù)據(jù)接口。現(xiàn)階段，財政監(jiān)管干部可依托扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，熟悉并習慣于對系統(tǒng)中數(shù)據(jù)進行多維度多層次挖掘分析，充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管總攬全局反應迅速的優(yōu)勢，高質(zhì)量實現(xiàn)監(jiān)管目標，隨著系統(tǒng)功能的逐步改進完善，為下一步外部各類數(shù)據(jù)接入實現(xiàn)真正意義上的“大數(shù)據(jù)+監(jiān)管”積累經(jīng)驗，做好準備。

（三）大力推進數(shù)據(jù)格式規(guī)范和信息共享機制

國務院辦公廳《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》仍在持續(xù)推進過程中，財政部門應提高戰(zhàn)略定位，科學規(guī)劃，整合現(xiàn)有預算、國庫、監(jiān)督等業(yè)務應用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)，明確財政系統(tǒng)標準數(shù)據(jù)規(guī)范，搭建財政大數(shù)據(jù)共享平臺，并創(chuàng)造條件逐步建立與扶貧、人社、衛(wèi)健、民政、教育、交通、公安、市場監(jiān)管、稅務等部門及銀行間數(shù)據(jù)共享機制，并可根據(jù)需要向企業(yè)采購數(shù)據(jù)，實現(xiàn)跨平臺跨行業(yè)跨部門的數(shù)據(jù)充分共享，為多維度多層次開展數(shù)據(jù)分析提供條件，提升扶貧資金監(jiān)管成效。

（四）強化財政系統(tǒng)大數(shù)據(jù)人才隊伍建設(shè)

財政系統(tǒng)應采取多種形式擴充大數(shù)據(jù)人才隊伍規(guī)模，以適應新型監(jiān)管模式的要求。一是通過招錄調(diào)動等方式直接補充懂財政也懂IT的復合型人才；二是通過對現(xiàn)有財政干部的教育培訓，擴展知識面，提高履職能力；三是可與高校、科研院所及IT企業(yè)開展合作，共同解決大數(shù)據(jù)監(jiān)管中的重大復雜問題；四是可采取社會購買服務的方式，外聘專業(yè)人才完成大數(shù)據(jù)監(jiān)管項目。

（五）不斷提高數(shù)據(jù)挖掘、分析及應用水平推動扶貧資金監(jiān)管提質(zhì)增效

隨著可使用數(shù)據(jù)量的不斷增加，監(jiān)管人員應積極探索各種方式，包括關(guān)聯(lián)挖掘、建模分析等各種手段，在海量低密度數(shù)據(jù)中，充分調(diào)取如項目批復、會計數(shù)據(jù)、規(guī)劃信息、招標資料、合同文本、自評得分……甚至新聞報道、考核成績、通話記錄、氣象信息、水電氣量、交通路況、經(jīng)濟指標、網(wǎng)路輿情等多種要素，通過相關(guān)性計算對比，對扶貧資金的管理使用及績效情況實施全過程全鏈條智能監(jiān)管，實現(xiàn)動態(tài)反饋問題，提供切實有效的決策建議，高質(zhì)量實現(xiàn)監(jiān)管目標。

（六）持續(xù)深化大數(shù)據(jù)監(jiān)管成果

不同于物質(zhì)性的東西，數(shù)據(jù)的價值不會隨著它的使用而減少，而是可以不斷地被處理，發(fā)掘出新的價值?！按髷?shù)據(jù)+”財政扶貧資金監(jiān)管在推進過程中，必然會存儲大量數(shù)據(jù)，并總結(jié)提煉大量行之有效的數(shù)據(jù)處理模式，這些成果，可由財政扶貧資金監(jiān)管擴展到財政資金監(jiān)管，進而還可以通過對資金的有效監(jiān)管，推動政府依法行政、高效行政，實現(xiàn)打造高效責任透明政府的目標，推動社會治理現(xiàn)代化?！?/p>