□孫 敏

當(dāng)前我國(guó)地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任缺乏有效監(jiān)督和問(wèn)責(zé)體系，總是將地方環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)追究到企業(yè)主體責(zé)任中，忽略了地方市政府的監(jiān)管責(zé)任，導(dǎo)致地方市政府政治責(zé)任法律化以及法律責(zé)任政治化等亂象情況，不僅造成政府環(huán)境問(wèn)責(zé)錯(cuò)位和失衡，也對(duì)地方環(huán)境保護(hù)造成嚴(yán)重影響，為解決當(dāng)前地方環(huán)境保護(hù)面臨的困境，必須要完善各項(xiàng)機(jī)制和建立客觀全面的問(wèn)責(zé)機(jī)制，并優(yōu)化地方市政府的環(huán)境責(zé)任規(guī)則，全面推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)。由于環(huán)境問(wèn)題存在廣泛性和滯后性等，地方市政府的環(huán)境問(wèn)責(zé)不同于一般的政府問(wèn)責(zé)，典型特性對(duì)地方市政府的問(wèn)責(zé)要求更高，需要有全面的問(wèn)責(zé)依據(jù)以及問(wèn)責(zé)機(jī)制，保證責(zé)權(quán)以及行政和法律界限明顯，保證在責(zé)任追究和強(qiáng)化中問(wèn)題明確，能明確實(shí)現(xiàn)地方政府責(zé)任，從而要求地方市政府履行責(zé)任，按照要求做好環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境保護(hù)等工作。

一、地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系現(xiàn)狀

地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，指的是地方市政府在環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，這與傳統(tǒng)的政府問(wèn)責(zé)既存在共性又存在典型性。共性是環(huán)境保護(hù)責(zé)任與其他責(zé)任體系一樣，都是基于地方政府在地方發(fā)展中應(yīng)該承擔(dān)起的責(zé)任進(jìn)行明文規(guī)定和建立相應(yīng)的條文規(guī)章，換言之，地方市政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和其他責(zé)任體系一樣，都是從地方發(fā)展需求和黨中央對(duì)地方發(fā)展的政策和下達(dá)的任務(wù)，針對(duì)地方發(fā)展存在的問(wèn)題建立整個(gè)責(zé)任機(jī)制，從而維護(hù)地方發(fā)展。典型特性是由于地方市政府的環(huán)境問(wèn)題存在廣泛性、滯后性和不易恢復(fù)性等諸多特點(diǎn)，不僅與地方生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，且與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切，現(xiàn)如今環(huán)境和競(jìng)技作為地方發(fā)展的兩大難題，地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的追究和責(zé)任體系建設(shè)，需要與經(jīng)濟(jì)制度一一對(duì)應(yīng)，保證環(huán)境和生態(tài)的和諧發(fā)展，基于人與自然和諧共存的原則，將環(huán)境資源保護(hù)和生態(tài)安全維護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺在同一高度，從而改變以往的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從上而下對(duì)各級(jí)環(huán)保行政機(jī)關(guān)和黨委等應(yīng)履行的職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)定，按照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序構(gòu)建整個(gè)責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究和責(zé)任考核等，保證政府能履行地方環(huán)境保護(hù)責(zé)任，切實(shí)推動(dòng)地方生態(tài)文明建設(shè)，治理環(huán)境和從源頭減少環(huán)境污染。

地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系的“責(zé)”從屬性和類別上而言，一共分為四類：第一，是道義責(zé)任，對(duì)環(huán)境污染的受害者和公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)起基本的人道救助責(zé)任，這個(gè)職責(zé)是作為黨組織以及機(jī)關(guān)部門應(yīng)有的責(zé)任；第二，是民主責(zé)任，這類責(zé)任是要讓地方市政府為選取自己的人民負(fù)責(zé)，為選民負(fù)責(zé)，換言之就是為地方發(fā)展以及地方群眾承擔(dān)起環(huán)境和生態(tài)維護(hù)責(zé)任，保證地方權(quán)重處于安全、健康的生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境中；第三，是政治責(zé)任，政治責(zé)任換言之為行政責(zé)任，地方市政府要為執(zhí)政黨以及政府負(fù)責(zé)，對(duì)環(huán)境方面存在的問(wèn)題承擔(dān)起引咎辭職、行政處分等負(fù)面性后果，公務(wù)人員要按照政治責(zé)任承擔(dān)自身的行政義務(wù)以及行政職責(zé)；第四，是法律責(zé)任，法律責(zé)任是依法履行相應(yīng)責(zé)任，按照法定內(nèi)容對(duì)環(huán)境進(jìn)行負(fù)責(zé)，現(xiàn)如今出臺(tái)的新的環(huán)境保護(hù)法，其中就有對(duì)地方市政府的法律責(zé)任規(guī)定，其內(nèi)容是強(qiáng)制性，違法要接受行政或是刑事制裁。

二、地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系缺失的原因分析

現(xiàn)如今我國(guó)地方市政府的“責(zé)”內(nèi)涵豐富且各類責(zé)任定義不存在歧義，但對(duì)于市政府而言，責(zé)任體系主要是集中法律和政治責(zé)任，這兩者責(zé)任之間的關(guān)系卻被忽略，難以按照實(shí)際環(huán)境問(wèn)題界定好法律和政治責(zé)任，實(shí)際地方市政府的環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)經(jīng)常會(huì)將民主責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任混淆。我國(guó)作為法治國(guó)家，環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)中權(quán)責(zé)界線存在問(wèn)題，則問(wèn)責(zé)就會(huì)存在阻礙，要強(qiáng)化地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，必須要從地方市政府環(huán)境保護(hù)內(nèi)容以及環(huán)境問(wèn)題入手，明確政府責(zé)任和政府行為之間的關(guān)系，按照實(shí)際情況確定問(wèn)責(zé)的方向以及定責(zé)依據(jù)，保證地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任界線明確，責(zé)任體系完善?；诂F(xiàn)階段的地方政府問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀來(lái)看，地方市政府環(huán)境保護(hù)“責(zé)”不完善，且責(zé)任體系沒(méi)有按照要求一一落實(shí)到位。

(一)政府問(wèn)責(zé)和法律責(zé)任存在模糊點(diǎn)。但在法治國(guó)家不允許出現(xiàn)這樣的情況，因?yàn)檎畣?wèn)責(zé)的政治責(zé)任和法律責(zé)任截然不同，政治責(zé)任是以政策可行和合理對(duì)客觀環(huán)境保護(hù)效果進(jìn)行問(wèn)責(zé)，法律責(zé)任是按照法律明確規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行追究，從屬關(guān)系上承擔(dān)法律責(zé)任的主體基本上都有政治責(zé)任，但負(fù)有政治責(zé)任的不一定要承擔(dān)法律責(zé)任，因?yàn)檎呜?zé)任和政府行為違法不存在直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，基本上是從政策和決策的失誤以及合理等進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如，地方是否完成節(jié)能減排任務(wù)，或者是有重大環(huán)境事故發(fā)生等。

(二)地方市政府環(huán)境生態(tài)責(zé)任機(jī)制不完善。很多地方政府過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽略了生態(tài)保護(hù)，我國(guó)一度出現(xiàn)犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，這種情況出現(xiàn)與地方政府生態(tài)責(zé)任缺失密不可分。正是由于地方政府官員政績(jī)考核中，將經(jīng)濟(jì)擺在首位，導(dǎo)致地方政府官員忽略了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)，對(duì)于犧牲環(huán)境沒(méi)有責(zé)任壓力，即使《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》有明文規(guī)定，但其實(shí)施卻缺乏實(shí)效性，由于公職人員退休和調(diào)換中很少會(huì)對(duì)之前的公職履行情況進(jìn)行追責(zé)，致使地方政府生態(tài)責(zé)任無(wú)法履行，也缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，還有社會(huì)公眾對(duì)地方政府生態(tài)問(wèn)責(zé)缺乏參與途徑，無(wú)法發(fā)揮公眾的監(jiān)督效力，從而導(dǎo)致地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中責(zé)任體系無(wú)法落實(shí)，雖然有責(zé)任體系，卻依舊無(wú)法遏制環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)。

三、強(qiáng)化地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的策略

(一)樹(shù)立正確的生態(tài)意識(shí)，提高地方政府環(huán)境保護(hù)的主觀能動(dòng)性。意識(shí)是實(shí)踐的先行者，樹(shù)立正確的地方市政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)，有利于提高政府的環(huán)境保護(hù)積極性，將以往的環(huán)境保護(hù)強(qiáng)制性的策略和任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)行動(dòng)，從而提高地方市政府在生態(tài)保護(hù)中的能動(dòng)性。例如，連云港市政府就依據(jù)地方發(fā)展制定了《連云港市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃(2015～2022)》，對(duì)今后政府環(huán)保具體措施列出了詳細(xì)的清單，并對(duì)整個(gè)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容劃分好范圍，樹(shù)立了正確的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，從而糾正了以往犧牲環(huán)境促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值觀。為了讓地方政府在發(fā)展中重視環(huán)境和經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，第一，地方市政府不僅要設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)部門，還要在不同職能部門之間建立生態(tài)保護(hù)互動(dòng)機(jī)制，樹(shù)立共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任意識(shí)，各部門之間共同推進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)以及環(huán)境治理的通知，嚴(yán)格把關(guān)入駐的企業(yè)，對(duì)其生態(tài)影響進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，減少污染企業(yè)入駐，做好環(huán)境執(zhí)法工作，強(qiáng)化地方政府的生態(tài)責(zé)任意識(shí)。第二，要積極提高政府公務(wù)人員的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，讓所有的公務(wù)人員意識(shí)到自身的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，更好地落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作。始終執(zhí)行工作的公務(wù)人員具備環(huán)境保護(hù)意識(shí)，認(rèn)識(shí)到自己的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，有利于均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)關(guān)系，有利于加強(qiáng)對(duì)環(huán)境破壞企業(yè)和個(gè)人的查處力度，嚴(yán)格按照環(huán)境保護(hù)責(zé)任進(jìn)行問(wèn)責(zé)和法律追究，切實(shí)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展，強(qiáng)化地方市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，認(rèn)真按照指標(biāo)和要求建立地方生態(tài)文明，做好環(huán)境保護(hù)工作。

(二)優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法。為了促進(jìn)地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的強(qiáng)化，地方市政府第一，要均衡經(jīng)濟(jì)和生態(tài)之間的關(guān)系，積極優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以環(huán)境保護(hù)為前提，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色和集約發(fā)展，取締傳統(tǒng)粗放式的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)高效率、高利用以及集約化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以高新技術(shù)和綠色產(chǎn)業(yè)為主。第二，要嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)法律責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)法。地方市政府在履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的時(shí)候，很容易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)的情況，很多企業(yè)和個(gè)人因此沒(méi)有被問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致環(huán)境破壞愈加的肆無(wú)忌憚，因此，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，一定要加大對(duì)地方環(huán)境破壞行為執(zhí)法力度，嚴(yán)格查處各個(gè)機(jī)關(guān)、企業(yè)以及個(gè)人的環(huán)境破壞行為，保護(hù)好地方環(huán)境。所以要構(gòu)建完善的環(huán)保法律，構(gòu)架科學(xué)完備法律體系，通過(guò)對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的環(huán)保法進(jìn)行歸納總結(jié)，提高環(huán)境保護(hù)法的操作性，建立完備的環(huán)境保護(hù)法律體系；接著完善生態(tài)立法，明確規(guī)定地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，注重追究地方市政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，通過(guò)完善地方政府環(huán)境法律，用法律體系提高地方政府的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，且法律內(nèi)容要和地方環(huán)境情況密切相關(guān)，通過(guò)促進(jìn)地方自然環(huán)境和生態(tài)現(xiàn)狀的融合，例如對(duì)于海南而言，是臨海城市，海洋和沙灘環(huán)境保護(hù)是地方環(huán)境發(fā)展的重點(diǎn)，旅游產(chǎn)業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，在立法時(shí)候要結(jié)合這兩點(diǎn)，制定適合地方發(fā)展的地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，強(qiáng)化地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，要督促相關(guān)部門和公務(wù)人員完善環(huán)境保護(hù)職責(zé)，制定科學(xué)合理的地方政府環(huán)境政績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)，完善地方政府的環(huán)境保護(hù)法律制度，并且制定適合地方的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，注重對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)的問(wèn)責(zé)，進(jìn)而強(qiáng)化地方政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的履行。