內(nèi)蒙古地處祖國(guó)北疆，擁有天然草原13.2億畝，是我國(guó)北方重要的生態(tài)屏障，是保障國(guó)家生態(tài)安全和畜牧業(yè)發(fā)展的重要可再生資源。改革開放以來，在國(guó)家的大力支持下，內(nèi)蒙古的草原事業(yè)取得了巨大成就。全區(qū)天然草原植被平均覆蓋度從本世紀(jì)初的30%左右穩(wěn)定提高到44%，草原生態(tài)退化趨勢(shì)整體遏制，為內(nèi)蒙古草原生態(tài)的保護(hù)和建設(shè)、維護(hù)祖國(guó)北方的生態(tài)安全做出了重要貢獻(xiàn)。

1 改革開放以來草原改革發(fā)展取得的成效

內(nèi)蒙古的草原保護(hù)建設(shè)從50年代開始，改革開放以來規(guī)模擴(kuò)大，速度加快。進(jìn)入90年代中后期，隨著國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目深入實(shí)施，草原改革發(fā)展取得了顯著成效。

1.1 率先開展草原經(jīng)營(yíng)體制改革，積極促進(jìn)草原保護(hù)利用

改革開放以來，內(nèi)蒙古結(jié)合牧區(qū)的特點(diǎn)和實(shí)際，創(chuàng)造性地運(yùn)用中央農(nóng)村改革政策，在草原經(jīng)營(yíng)體制上進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。1984年，隨著一輪土地承包，在全國(guó)率先打破了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的舊體制，實(shí)行了“草場(chǎng)公有，承包經(jīng)營(yíng)，牲畜作價(jià)，戶有戶養(yǎng)”的“草畜雙承包”責(zé)任制； 1996年，結(jié)合二輪土地承包，實(shí)施了草原“雙權(quán)一制”，即落實(shí)草原所有權(quán)、使用權(quán)和承包責(zé)任制，并堅(jiān)持30年不變，有力地推動(dòng)了草原承包責(zé)任制的落實(shí)；2002年，進(jìn)一步深化草原“雙權(quán)一制”政策，把農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)的草原全部承包到戶或聯(lián)戶；2014年，又一次在全國(guó)率先完善和落實(shí)草原確權(quán)承包工作。截止目前，內(nèi)蒙古共落實(shí)草原所有權(quán)10.6億畝、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)9.6億畝。

1.2 率先開展草原法治建設(shè)，全面推進(jìn)依法治草

改革開放40年來，內(nèi)蒙古始終把依法治草放在突出重要的位置，堅(jiān)持用最嚴(yán)格的法律法規(guī)及配套制度保護(hù)草原。1984年，內(nèi)蒙古率先出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》，這是我區(qū)也是我國(guó)第一部保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的法規(guī)。1985年《草原法》出臺(tái)后，內(nèi)蒙古先后制定和修訂了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》(1991年和2004年兩次修訂)《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》(1998年制定、2011年修訂)和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理實(shí)施細(xì)則》(1998年制定、2006年修訂)和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原野生植物采集收購(gòu)管理辦法》(2009年制定)等地方性法規(guī)和政府規(guī)章。建立了基本草原保護(hù)制度、禁牧休牧和草畜平衡制度及草原生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度。目前已形成“一法兩條例兩規(guī)章”為主體的法律法規(guī)框架體系。同時(shí)，內(nèi)蒙古高度重視草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)厲打擊破壞草原違法行為。1983年，在呼倫貝爾市新巴爾虎右旗率先建立了全國(guó)第一個(gè)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。目前，全區(qū)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)107個(gè)，專職執(zhí)法人員1876人，形成了自治區(qū)、盟市、旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)執(zhí)法體系和旗縣辦案、盟市協(xié)調(diào)、自治區(qū)監(jiān)督的草原執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系，是全國(guó)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍最健全的省區(qū)。

1.3 科學(xué)實(shí)施，草原建設(shè)工作走在全國(guó)前列

自50年代初內(nèi)蒙古開始進(jìn)行草原建設(shè)，引種紫花苜蓿、沙打旺等豆科牧草，解決牲畜過冬度春?jiǎn)栴}。改革開放之初，堅(jiān)持以戶為主的建設(shè)形式，創(chuàng)造性地推廣以水為主，水草林機(jī)料五配套家庭草庫倫；堅(jiān)持適地適種，良種良法，人工種草、圍欄封育，飛播牧草、淺耕翻改良、灌叢草場(chǎng)、草田輪作及良種繁育等建設(shè)，減輕天然草原壓力。西部大開發(fā)以來，草原建設(shè)緊密圍繞生態(tài)保護(hù)和質(zhì)量效益型畜牧業(yè)的發(fā)展需求，科學(xué)規(guī)劃，分類指導(dǎo)，生產(chǎn)、生態(tài)與生活有機(jī)統(tǒng)一，產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合，種養(yǎng)加綜合配套，走向了良種化、區(qū)域化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化的發(fā)展之路。人工種草從1980年的785萬畝提高到目前的3000萬畝以上，居全國(guó)第一。草原鼠蟲害的防控工作從70年代開始，進(jìn)入本世紀(jì)以來，以3S技術(shù)為依托建立了四級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。大型機(jī)械和飛機(jī)作業(yè)及專業(yè)化防治等措施，達(dá)到5000萬畝的防控能力。

1.4 應(yīng)用技術(shù)，草原資源調(diào)查與信息化建設(shè)走在全國(guó)前列

內(nèi)蒙古草原資源遙感調(diào)查、監(jiān)測(cè)技術(shù)和成果水平處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先。自上世紀(jì)80年代以來，內(nèi)蒙古采用遙感技術(shù)、地理信息技術(shù)、全球定位技術(shù)(3S技術(shù)),結(jié)合地面調(diào)查,先后于1980年、2000年、2010年和2016年進(jìn)行了全區(qū)草原資源詳細(xì)調(diào)查，形成了一系列重要成果和數(shù)據(jù)。自2000年以來，采用遙感技術(shù)，每年對(duì)草原植被覆蓋度、長(zhǎng)勢(shì)和產(chǎn)草量進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)獲取和發(fā)布草原資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)信息，為各級(jí)政府宏觀決策提供了科學(xué)依據(jù)。

1.5 創(chuàng)新機(jī)制，深入貫徹落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?/h3>

結(jié)合實(shí)際不斷創(chuàng)新，采取“標(biāo)準(zhǔn)畝”計(jì)發(fā)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、“四到盟市”激發(fā)政策落實(shí)活力、“保底封頂”確保牧民均衡受益、“獎(jiǎng)懲掛鉤”落實(shí)責(zé)任、“草原管護(hù)員”加強(qiáng)監(jiān)管等多項(xiàng)措施，深入推進(jìn)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)，取得了明顯成效。8年來，共投入資金460億元，覆蓋10.2億畝草原，近140多萬戶、490萬農(nóng)牧民受益。草原生態(tài)加快恢復(fù)，與2010年相比，天然草原超載率下降11個(gè)百分點(diǎn)，平均植被蓋度提高了7個(gè)百分點(diǎn)，草原“三化”面積減少了671萬畝。牧民收入水平顯著提高，2016年全區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入達(dá)到10776元，位列西部十二省區(qū)第一位。內(nèi)蒙古在全國(guó)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)中一直名列前茅。

經(jīng)過不懈的努力，內(nèi)蒙古草原保護(hù)建設(shè)取得了一定成效，草原生態(tài)整體惡化的趨勢(shì)得到有效遏制，重點(diǎn)生態(tài)治理區(qū)明顯好轉(zhuǎn)，部分草原生態(tài)已恢復(fù)到上世紀(jì)80年代中期水平，但與筑牢北方重要生態(tài)安全屏障和構(gòu)筑北疆萬里綠色長(zhǎng)城的要求還有很大差距，草原生態(tài)仍處于“進(jìn)則全勝，不進(jìn)則退”的關(guān)鍵時(shí)期，草原生態(tài)保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻， 實(shí)現(xiàn)草原可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)依然十分艱巨。

2 今后工作思路和措施及建議

草原作為陸地覆蓋面積最大的生態(tài)系統(tǒng)，兼顧生態(tài)功能和生產(chǎn)功能。草原問題既是經(jīng)濟(jì)問題，更是生態(tài)問題；既關(guān)系到農(nóng)牧民脫貧致富，又關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。加強(qiáng)草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，意義重大。當(dāng)前，隨著機(jī)構(gòu)改革的深入，林業(yè)和草原在管理體制上統(tǒng)籌起來，為今后的草原管理帶來很大機(jī)遇。按照習(xí)近平總書記關(guān)于“建設(shè)亮麗內(nèi)蒙古”和“建設(shè)祖國(guó)北疆萬里綠色長(zhǎng)城”的殷切希望，我區(qū)將全面貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持面上治理與重點(diǎn)突破相結(jié)合、自然修復(fù)與工程措施相結(jié)合，深入推行草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度措施，實(shí)施草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，依法嚴(yán)厲打擊人為破壞草原的違法行為，重點(diǎn)治理退化沙化草原，努力促進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)形成人草畜和諧發(fā)展的新格局。

到2020年，草畜動(dòng)態(tài)平衡基本實(shí)現(xiàn)，天然草原放牧壓力得到基本緩解；到2035年，退化天然草原得到全面有效治理和修復(fù)，草原生態(tài)恢復(fù)到上世紀(jì)80年代最好水平；到2050年，草原生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定、功能多樣，人草畜和諧共生，生態(tài)環(huán)境綠色優(yōu)美。

2.1 健全基本草原保護(hù)制度，強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督

內(nèi)蒙古依法劃定8.8億畝基本草原，是自治區(qū)天然草原的核心部分。要按照基本草原的面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變的要求，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制一切人為破壞行為。結(jié)合“林草資源保護(hù)執(zhí)法年”，強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法開墾草原、違法征占用草原、亂采濫挖隨意碾壓草原等行為，始終保持打擊破壞草原生態(tài)違法行為的高壓態(tài)勢(shì)。

2.2 完善草原產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)草原“三權(quán)分置”

進(jìn)一步穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度，依法賦予廣大農(nóng)牧民長(zhǎng)期穩(wěn)定的草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，切實(shí)做到承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。根據(jù)“三權(quán)分置”的政策和要求，按照“明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的原則，深入推進(jìn)草原“三權(quán)分置”工作，為草原經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股、抵押、貸款和草原畜牧業(yè)的集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)奠定政策基礎(chǔ)。

2.3 強(qiáng)化草原管理措施，構(gòu)建合理開發(fā)利用機(jī)制

科學(xué)劃定禁牧和平衡區(qū)，嚴(yán)格執(zhí)行禁牧休牧和草畜平衡制度，使禁牧區(qū)禁得住、平衡區(qū)達(dá)到平衡，實(shí)現(xiàn)草原資源的永續(xù)利用。建立草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，對(duì)草原基本情況、生態(tài)狀況、植被生長(zhǎng)狀況、災(zāi)害發(fā)生情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警。建立健全草原生態(tài)空間用途管制制度，明確各級(jí)各部門嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線職責(zé)，研究制定征占用草原等開發(fā)利用的準(zhǔn)入條件和定額管理制度，嚴(yán)格控制草原用途改變。

2.4 提升草原監(jiān)測(cè)能力，形成全天候監(jiān)測(cè)體系

在已有工作基礎(chǔ)上，構(gòu)建草原資源全天候遙感調(diào)查監(jiān)測(cè)體系框架，探索草原資源全方位監(jiān)測(cè)監(jiān)管方式。監(jiān)測(cè)區(qū)域從全覆蓋逐步聚焦到局部區(qū)域。及時(shí)掌握草原生態(tài)狀況、植被覆蓋度、產(chǎn)草量及草原面積變化等年度動(dòng)態(tài)變化情況。

2.5 提高草原建設(shè)質(zhì)量，減輕天然草原壓力

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體部署和要求，立足牧區(qū)生態(tài)實(shí)際，科學(xué)推進(jìn)草原建設(shè)。以適地適種、良種良法為抓手，提升人工種草的質(zhì)量和效益，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)飼草基地和旱作人工草地建設(shè)，著力實(shí)施退耕還草、已墾草原開展人工種草。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，以自然修復(fù)為主，人工修復(fù)為輔，草灌喬合理搭配，種改保有機(jī)結(jié)合，有效提升草原生產(chǎn)能力。以生態(tài)用種繁育為重點(diǎn)，實(shí)施草種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)土草種的生態(tài)價(jià)值。

2.6 以工程項(xiàng)目建設(shè)為抓手，加快恢復(fù)草原生態(tài)

一是建議擴(kuò)大退牧還草工程范圍，統(tǒng)籌實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。將?nèi)蒙古錫林郭勒盟等牧區(qū)納入退牧還草工程區(qū)范圍，調(diào)整工程內(nèi)容，減少圍欄任務(wù)。統(tǒng)籌實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆屯四吝€草、京津風(fēng)沙源治理工程，宜草則草，宜林則林。

二是建議草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策盡快向補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)變。按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，建立草原修復(fù)長(zhǎng)效補(bǔ)償和多元化投入機(jī)制。建立草原管護(hù)員補(bǔ)貼制度，按每5萬畝1名草原管護(hù)員的標(biāo)準(zhǔn)，配備管護(hù)力量，形成網(wǎng)格化管理機(jī)制。每人每年補(bǔ)貼3萬元，共聘用草原管護(hù)員22800人，年投入6.84億元。

三是建議呼倫貝爾等不同類型草原進(jìn)行保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)。建設(shè)國(guó)家草原公園示范區(qū)，堅(jiān)持核心資源絕對(duì)保護(hù)為前提, 以利用主導(dǎo)功能性差異為依據(jù),對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃建設(shè), 實(shí)施分區(qū)管理與保護(hù)，加強(qiáng)科研，總結(jié)推廣。

四是建議進(jìn)一步推進(jìn)草原法治建設(shè)。盡快修訂《草原法》，制定《基本草原保護(hù)條例》。進(jìn)一步加強(qiáng)配套政策制度建設(shè)，強(qiáng)化草原保護(hù)建設(shè)的法律保障。