王曉霞

為應對中國經(jīng)濟下行壓力，2019年積極的財政政策將成為重要發(fā)力點。更加寬松的財政政策中，加大減稅降費和財政支出力度是兩大重頭戲，為此，將適度提高財政赤字率，并大幅增加地方政府專項債券。

春節(jié)剛過，2019年2月15日和18日，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正先后到財政部、國家稅務總局調(diào)研并召開座談會，重點關(guān)注了實施更大規(guī)模的減稅降費、推進企業(yè)社保降費、加強財政收支管理等問題，向外界釋放的“寬財政”信號非同尋常。

在此前，面對中美貿(mào)易摩擦等外部不確定因素，各界共識是，中國經(jīng)濟下行壓力將在2019年明顯加大。為此，2018年12月底召開的中央經(jīng)濟工作會議定調(diào)2019年經(jīng)濟工作時指出，要強化宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)，積極的財政政策要“加力提效”。

“‘加力指的是加大減稅降費力度和加大支出力度?！必斦坎块L助理許宏才在2019年1月15日國新辦舉辦的新聞發(fā)布會上表示，加大減稅降費力度，一方面要實施更大規(guī)模的減稅，堅持普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合，重點減輕制造業(yè)和小微企業(yè)負擔，支持實體經(jīng)濟發(fā)展；另一方面要推進更為明顯的降費，清理規(guī)范地方收費項目，加大對亂收費查處和整治力度。加大財政支出力度則是指要根據(jù)經(jīng)濟形勢和各方面支出需求，適度擴大財政支出規(guī)模；同時，較大幅度增加地方政府專項債券規(guī)模，支持重大在建項目建設和補短板。

與這一權(quán)威闡述相呼應，國家發(fā)改委等中央機構(gòu)及各地方政府隨后密集披露相關(guān)信息，審批通過計劃開工一系列萬億規(guī)模級別的基礎設施投資項目。據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)初步測算，2019年新增固定資產(chǎn)投資有望達到3.8萬億元，從而將整體固定資產(chǎn)投資規(guī)模擴充至67萬億元左右，與2018年相比，有望實現(xiàn)6%左右的增長。這一切有賴于更加寬松、積極的財政政策。

“2019年積極的財政政策更加突出‘加力二字?！敝袊斦茖W研究院財政與國家治理研究中心主任趙福昌向《財經(jīng)》記者表示，2019年初面臨的經(jīng)濟形勢與2018年初有很大不同：受益于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等因素，2017年中國經(jīng)濟整體表現(xiàn)不錯，2018年積極的財政政策注重“聚力增效”，首要任務是防風險；2019年初，面對中美貿(mào)易摩擦的不確定性加大、國際和國內(nèi)經(jīng)濟都面臨較大下行壓力，以及防風險過程中部門政策效應疊加對經(jīng)濟帶來的沖擊，宏觀調(diào)控的重點已開始向穩(wěn)增長轉(zhuǎn)變。但他強調(diào)，2019年穩(wěn)增長不會搞強刺激，穩(wěn)增長的同時仍會著力防范地方政府債務風險。

財政部部長劉昆今年1月10日接受媒體采訪時指出，2019年積極的財政政策加力提效，絕不是要搞“大水漫灌”式的強刺激，而是要實施逆周期調(diào)節(jié)，主動預調(diào)微調(diào)，穩(wěn)定總需求，熨平經(jīng)濟周期波動；絕不是要突破債務風險底線，而是要平衡好穩(wěn)增長和防風險的關(guān)系，在強化政府債務管理的基礎上，適度擴大財政支出規(guī)模；絕不是要搞政府大包大攬，而是要更多采取改革辦法，更多運用市場化、法治化手段，在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫，著力促進中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

多位專家表示，總體看，2019年更大規(guī)模的減稅和更為明顯的降費意味著財政減收，加大財政支出力度則意味著增支，減收+增支，無論中央政府還是地方政府2019年財政收支平衡壓力都將更為突出。

北京市財政局局長吳素芳在2019年1月14日北京兩會上做2019年預算草案報告時指出，受減稅降費和持續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，2019年北京市財政收入增長將明顯放緩，而落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、加快疏解非首都功能以及籌備冬奧會等各方面工作資金需求多，加之2018年超收收入較以往年度大幅減少，導致2019年可動用的上年結(jié)轉(zhuǎn)收入、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等可用財力大幅下降，2019年為近年來北京市財力最緊張的一年。

減稅降費力度空前

2019年更大規(guī)模的減稅降費具體有多大規(guī)模，猜測頗多，相關(guān)數(shù)據(jù)將在今年3月5日國務院總理李克強做政府工作報告時對外公布。

據(jù)財政部預計，2018年的減稅降費政策全年為市場主體減負約1.3萬億元，以此推斷，2019年的減稅降費規(guī)模將更大。

劉昆表示，2019年“減稅降費”方案將突出普惠、簡明易行并盡早實施，重點內(nèi)容包括：繼續(xù)深化增值稅改革，推進實質(zhì)性減稅；全面實施修改后的個人所得稅法及其實施條例，落實好6項專項附加扣除政策，減輕居民稅負；配合相關(guān)部門，積極研究制定降低社會保險費率綜合方案，進一步減輕企業(yè)的社會保險繳費負擔；以及今年1月9日中央已出臺的小微企業(yè)普惠性稅收減免政策。

其中，下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)社保繳費率，備受關(guān)注。有觀點認為，不大幅下調(diào)相關(guān)稅率和繳費率，企業(yè)生存壓力大，很容易導致虧損或裁員。也有人士擔憂，這將進一步加大財政稅收的壓力，也會減弱社保的籌資能力，并不利于中國經(jīng)濟持續(xù)增長?！敦斀?jīng)》接觸的相關(guān)機構(gòu)和專家們傾向于認為，保增長是更重要的任務，為此應采取各種手段。

啟動于2017年的深化增值稅改革，有專家認為是中國將減稅和稅制改革相結(jié)合的典范。但企業(yè)界也有人士認為政府減稅帶來的獲得感不強。

2017年7月起中國取消了13%檔增值稅稅率，將農(nóng)產(chǎn)品、天然氣等增值稅稅率從13%降至11%，使增值稅還剩17%、11%、6%三檔稅率。

同時，按照全面實施預算績效管理的要求，中央和地方將著力構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，提高財政資金的配置效率和使用效益。

財政增收是增加財政支出的重要基礎和保障，2011年以來全國公共預算收支增速總體均呈下降趨勢。2015年-2018年，全國公共財政支出增速要高于收入增速，財政赤字和發(fā)行專項債對支出增長起了重要作用（見圖1）。

2018年，全國一般公共預算收入超18.33萬億元，同比增長6.2%，低于國家統(tǒng)計局公布的GDP增速（6.6%），其中的稅收收入為15.64萬億元，同比增長8.3%，分月看一般公共預算收入和稅收收入的增速總體均呈下降態(tài)勢；全國一般公共預算支出超22.09萬億元，同比增長8.7%。當年預算安排的全國財政赤字2.38萬億元，地方政府專項債券1.35萬億元。

財政部國庫司副巡視員李大偉2019年1月23日在財政部新聞發(fā)布會上預計，2019年全國財政收入增速可能進一步放緩。

《財經(jīng)》記者對全國各省份2019年預算報告草案的統(tǒng)計結(jié)果顯示，除西藏未公布增速目標，全國30個省份無一調(diào)高2019年一般公共預算收入增長目標，內(nèi)蒙古、湖北、遼寧、吉林、四川等5省份2019年一般公共預算收入增長目標與2018年持平，其余25個省份下調(diào)了2019年的一般公共預算收入目標。

圖1：2008年-2018年全國公共財政收支增速

據(jù)《財經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計，北京、上海、廣東、浙江、湖北、內(nèi)蒙古等省份2019年一般公共預算支出增速目標均低于收入增速目標。

多位專家認為，在此背景下，財政支出增速難有大幅提升，2019年適度擴大財政支出規(guī)模的資金來源除財政收入的增長，還包括壓減一般性支出、削減低效無效支出、盤活存量財政資金，以及提高預算赤字，增發(fā)地方政府專項債券。增支的重點是三大攻堅戰(zhàn)、“三農(nóng)”、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生等領(lǐng)域。

比如，山東省2019年預算報告顯示，2019年國家將進一步提高居民基本醫(yī)療保險、基本公共衛(wèi)生服務政府補助標準，加快推進新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程，落實支持實體經(jīng)濟、民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等系列政策，化解政府債務風險、彌補融資政策調(diào)整后在建項目資金缺口，落實調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位人員工資政策等相關(guān)剛性支出將大幅增長，各級財政預算平衡難度很大。

為此，山東省規(guī)定，堅持厲行節(jié)約，嚴控“三公” 經(jīng)費、會議費、培訓費等一般性開支，努力降低行政成本，除剛性支出和重點項目外，2019年將省級業(yè)務類項目預算壓減8%，對績效評價較差的項目壓減10%，壓減資金全部用于保障新增硬性支出。

江蘇全省2018年累計盤活存量資金超過2100億元。山東省2018年全年消化、盤活各類財政存量資金1509億元，2019年將繼續(xù)積極盤活存量資金，將難以支出的資金統(tǒng)籌調(diào)整用于其他急需支持的領(lǐng)域。但也有某省份財政廳預算部門人士告訴《財經(jīng)》記者，該省盤活存量的空間幾乎已沒有了。

2008年國際金融危機后，許多地方政府利用地方融資平臺進行融資，大量上馬基建投資項目，一方面推高了地方政府基建投資增速，進而拉動了固定資產(chǎn)投資增速，另一方面這些不受預算約束的支出也在財政預算之外形成了大量顯性和隱性地方政府性債務。

一位負責政府債務監(jiān)管工作的人士告訴《財經(jīng)》記者，自去年中央下發(fā)地方政府隱性債務問責辦法后，地方政府對于違法違規(guī)舉借隱性債務變得較為謹慎，這對基礎設施投資的影響很大。

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2018年全國固定資產(chǎn)投資同比增長5.9%，比 2017年下降1.3個百分點，其中基礎設施投資僅增長3.8%，比2017年下降15.2個百分點。

國家發(fā)改委副主任寧吉喆近期表示，2019年全國投資數(shù)據(jù)有望比2018年強勁一點。

不過，投資增速較快增長的可能性不大。海通證券首席經(jīng)濟學家姜超在近期的研報中認為，“投資沖動已成往事”，2019年淡化固定資產(chǎn)投資增速目標的特征較突出，12個省份未公布固定資產(chǎn)投資增速目標，除上海、北京、浙江、湖北、黑龍江等連續(xù)多年未提增速目標的省份，新晉淡化投資目標的省份集中在中西部省份，反映中西部投資高增長難以為繼。公布了投資增速目標的省份中，除天津小幅上調(diào)目標，4個省份目標與去年持平，其余十幾個省份普遍下調(diào)了增速目標。

預算赤字率會提多高？

面對財政減收、財政支出加大的雙重壓力，多數(shù)機構(gòu)和專家相信，2019年中國將提高預算赤字率，增加地方政府專項債券發(fā)行量，以彌補財政政策加大寬松力度形成的資金缺口。但赤字率提高到多少合適，尚有爭議。

受全球金融危機、新舊動能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟下行壓力等因素影響，2008年—2018年中國始終奉行積極的財政政策，每年的赤字率和赤字規(guī)模有所不同，但從全國預算整體來看，赤字率均未超過3%這一警戒線（見圖2）。

在2011年-2015年這幾年，當財政收入形勢較好時，中央財政會適度減少赤字，如2010年和2011年中央財政分別減少發(fā)行500億元國債，2012年全國財政赤字率低至1.5%。

按照中央經(jīng)濟工作會議精神，2019年將適度增加地方政府債券規(guī)模，特別是較大幅度增加地方政府專項債券規(guī)模，具體額度將在今年3月經(jīng)全國人民代表大會審議后確定。

為盡快發(fā)揮地方政府專項債券穩(wěn)投資、促消費的作用，2019年地方政府債券發(fā)行使用進度加快，2018年底全國人大授權(quán)國務院提前下達1.39萬億元的2019年地方債限額，其中新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，占2018年新增債務限額的63%左右。

許宏才在前述國新辦發(fā)布會上表示，上述新增債務限額已經(jīng)提前下達各地，經(jīng)過地方人大審議批準后新增債券發(fā)行工作即會啟動，時間上比去年大幅度提前。此外，3月份，全國人大批準2019年全年地方政府債務限額后，財政部會將批準的限額及時下達給地方，由地方在預算年度內(nèi)均衡發(fā)債，并且要求爭取在9月底之前完成，以便使發(fā)行的地方政府債券在當年用出去。

中金公司梁紅預計，2019年預算赤字率比2018年2.6%有所提高，但不會突破3%。在一般預算赤字之外，地方政府專項債券發(fā)行量將大幅增加，可能從2018年的1.35萬億元增加到2萬億元以上?！熬C合考慮一般公共預算和政府性基金預算，廣義預算赤字率有望比去年提高1個百分點。”

需要說明的是，中國發(fā)行的地方政府債券分為一般債券和專項債券兩種。一般債券的還本付息資金來源于一般公共財政預算，因此要納入赤字；地方政府專項債券的還本付息資金來源于政府性基金預算，發(fā)債時要求做到自求平衡，不納入財政赤字。

趙福昌也認為預算赤字率突破3%的可能性不大，與地方政府專項債券發(fā)行時要求做到自求平衡因而不會給財政帶來過多壓力不同，納入赤字的一般債券還本付息資金來源為一般公共預算收入，因此確定赤字規(guī)模時會更為謹慎。

“另外，從目前的經(jīng)濟形勢看，預算赤字率突破3%也不太可能。”他表示，近期的中美貿(mào)易談判顯示中美貿(mào)易摩擦或?qū)②呌诰徍?，國?nèi)經(jīng)濟下行壓力雖然依舊存在，但是今年已提前下達地方的1.39萬億元新增債務對基建投資會有明顯拉動作用，目前的宏觀經(jīng)濟形勢比去年底召開中央經(jīng)濟工作會議時已有所好轉(zhuǎn)。

圖2：2008年-2018年預算赤字率、赤字、專項債

表：2008年-2018年預算赤字在中央和地方的分配情況及地方專項債預算情況

因此在他看來，綜合各方面情況考量，預算赤字率不可能突破3%。

不過，有關(guān)預算赤字率是否應當設置3%的警戒紅線，財政專家們一直存在爭議。

中國人民銀行金融研究所前所長姚余棟在2018年11月《財經(jīng)》年會上表示，中國面臨的中長期的抵押品不足的問題已影響了貨幣政策傳導。要維持貨幣政策傳導的有效性，維持支持中小微企業(yè)融資，支持金融體系正常的交易量和滿足《巴塞爾Ⅲ》的一系列監(jiān)管要求，就需要提供抵押品，而抵押品的主渠道是國債，在當前中央政府債務占GDP的比重較低的背景下，中央財政應增發(fā)國債，以解決抵押品不足的問題，因此赤字率應設為4%。

不過，中國社會科學院副院長高培勇在多個場合表示，對于赤字水平應當高度警惕，出于控制財政風險、金融風險的必要，中國當下必須把財政赤字占GDP的比重鎖定在3%以內(nèi)。這或可解釋在過去十年里，雖然中國的財政赤字率多次觸及3%，但始終未被突破。

無論如何，隨著財政各項措施落到實處，2019年中國的財政赤字率的確面臨適度上調(diào)的可能性，即使上調(diào)幅度有限，寬財政、保增長的政策思路，也將以各種方式充分體現(xiàn)，相關(guān)政策措施有望在3月初召開的全國“兩會”上陸續(xù)揭曉。