潘文富，陳 康

“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思考

潘文富，陳 康

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

我國地方政府債務(wù)增長過快、規(guī)模巨大，缺乏有效融資渠道，償債風(fēng)險(xiǎn)突出且管理模式不規(guī)范。地方政府債務(wù)形成原因是多方面的，如財(cái)政體制因素造成地方政府舉債，投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所致，地方政府的考評(píng)機(jī)制不完善等。為防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)改革財(cái)稅體制，將財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配；改革考評(píng)機(jī)制，實(shí)行終身問責(zé)制；依法償債，規(guī)范地方政府債務(wù)償還機(jī)制并建立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。

地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)；防范風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)稅體制

黨的十九大報(bào)告指出，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是我國目前面臨的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一。防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。如何正確認(rèn)識(shí)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，分析其產(chǎn)生原因，有效防范和妥善化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前面臨的重要挑戰(zhàn)。2018年以來財(cái)政部及相關(guān)部門為防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相繼出臺(tái)了多個(gè)規(guī)范舉債和促進(jìn)合規(guī)融資的文件，重點(diǎn)提出要堅(jiān)決抵制違規(guī)舉債融資行為，并明確了地方政府舉債融資的規(guī)范方式和合法渠道，通過“疏堵結(jié)合、分類施策”的措施，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的管理。2019 年3月召開的全國兩會(huì)工作會(huì)議進(jìn)一步明確指出：要穩(wěn)步推進(jìn)結(jié)構(gòu)性去杠桿，穩(wěn)妥處置金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；各級(jí)政府要樹立正確的政績觀，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)余額的擴(kuò)張，實(shí)行終身問責(zé)，倒查責(zé)任。[1]這表明了我國政府堅(jiān)決打好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心。

一、文獻(xiàn)回顧

國外許多學(xué)者對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題從事前、事中、事后進(jìn)行了全方位、多角度研究。我國在此方面的研究雖起步較晚，但也涌現(xiàn)出很多優(yōu)秀研究成果。近年來，隨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型應(yīng)用的不斷拓展，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型在學(xué)術(shù)界逐漸成為控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一種主流。

二十世紀(jì)80年代美國經(jīng)濟(jì)處于大衰退的大環(huán)境下，Joseph Eugene（1987）研究分析了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素，提出了債務(wù)人對(duì)債務(wù)的使用模式是否合理對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要影響。因此，可以在舉債融資發(fā)生之前根據(jù)債務(wù)的使用模式來評(píng)價(jià)其相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性大小。Hana Polackova Brixi（1998）根據(jù)矩陣?yán)碚?，按照債?wù)口徑的不同將其分類研究，這一舉措大大提高了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管控的效率。[2]Farber·G（2002）通過實(shí)證研究分析了債務(wù)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，提出了一國稅收增長率與債務(wù)增長率在識(shí)別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中較傳統(tǒng)債務(wù)余額與GDP比值更有說服力。[3]Holian和Joffe（2013）利用統(tǒng)計(jì)學(xué)原理，收集了大量數(shù)據(jù)，將以美國為首的全球30多個(gè)經(jīng)濟(jì)主體10年來的債務(wù)數(shù)據(jù)做為研究對(duì)象，運(yùn)用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了多角度分析，提出了影響債務(wù)規(guī)模的因素，豐富了影響債務(wù)規(guī)模因素的相關(guān)科研成果。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究起始于1994年的分稅制改革。學(xué)術(shù)界認(rèn)為應(yīng)根據(jù)中央與地方預(yù)算功能的不同將其分類并展開研究。張海星（2006）提出一國政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括由信用約束帶來的直接顯性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及由道德約束引起的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。[4]巴曙松（2011）提出了由于在我國財(cái)政體制上中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，從而造成地方政府債務(wù)的形成。稅收作為財(cái)政收入的主要來源大部分上繳中央，地方政府只獲得少部分財(cái)政收入?yún)s要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)大量事權(quán)，地方政府為彌補(bǔ)這一缺口進(jìn)行大量舉債融資；蒲丹琳、王善平（2014）提出我國地方政府官員晉升評(píng)價(jià)體系主要通過地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量，這一評(píng)價(jià)體系將刺激地方官員做出強(qiáng)烈的政績動(dòng)機(jī)，為在短時(shí)間內(nèi)提高轄區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)突破預(yù)算約束通過各種舉債方式籌集資金。[5]張英杰、張良貴（2012）從經(jīng)濟(jì)基本面、政府、金融體系三個(gè)不同的視角系統(tǒng)分析了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)理進(jìn)行了研究，指出了不合規(guī)的融資平臺(tái)將會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的路徑，切斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑是防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。

二、 我國地方政府債務(wù)存在的壁壘

（一）行業(yè)數(shù)據(jù)之隱形債務(wù)

地方政府債務(wù)可以助推我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。據(jù)中國證券報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國地方政府債務(wù)余額為18.39萬億元。國際上以債務(wù)率（債務(wù)余額/GDP）來衡量債務(wù)水平，并將120%定位為警戒線。2018年我國地方政府債務(wù)率為76.6%，處于可控范圍內(nèi)。加上中央政府債務(wù)余額14.96萬億元，按照國家統(tǒng)計(jì)局公布的2018年我國GDP總額計(jì)算，我國政府的負(fù)債率為37%，低于全球主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。在國家和新興市場(chǎng)層面，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。不可忽視的是，除了財(cái)政部債務(wù)管理系統(tǒng)的政府債務(wù)外，還有大量的債務(wù)是由承擔(dān)政府融資職能的融資平臺(tái)公司或通過過度的政府采購而借入的。該部分債務(wù)是未納入財(cái)政部債務(wù)管理體系的政府債務(wù)，如隱性債務(wù)。其是通過服務(wù)、非標(biāo)準(zhǔn)PPP模型、明股實(shí)債等多種方式形成的。

2017年12月23日，財(cái)政部提出堅(jiān)持“中央不救助”原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的念頭。目前，我國金融環(huán)境受到諸多因素的影響，處于不利的局面。對(duì)外，中美貿(mào)易戰(zhàn)步步緊逼、愈演愈烈。對(duì)內(nèi)，面臨幾十年來積累的債務(wù)集中剛性兌付風(fēng)險(xiǎn)，另外，債券違約事件頻頻發(fā)生。在內(nèi)外部雙重壓力的沖擊下，我國匯市、債市、股市等金融市場(chǎng)皆受到不同程度的影響。

（二）增長過快、規(guī)模巨大

1994年以前，地方政府主要依靠發(fā)行債券籌集資金。1994年頒布的《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行債券。地方政府建立了融資平臺(tái)。由于它們體積小，外形隱蔽，沒有引起人們的注意。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，中國經(jīng)濟(jì)增速迅速下滑，面臨硬著陸風(fēng)險(xiǎn)。中央政府實(shí)行了一系列措施化解這場(chǎng)危機(jī)，其中效果最為突出的是“4萬億”刺激。地方政府順應(yīng)這一財(cái)政刺激，大規(guī)模進(jìn)行了銀行貸款和債券舉債。[6]并通過各種融資工具籌集建設(shè)資金，導(dǎo)致地方政府債務(wù)在短時(shí)間內(nèi)劇增。據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年底、2013年底、2014年底，全國地方政府債務(wù)余額分別為10.72萬億元、17.89萬億元、24萬億元。短短4年，地方債務(wù)增加13.28萬億元，增長124%。在這四年期間債務(wù)余額占GDP的比重從25.95%上升到37.27%。另據(jù)標(biāo)普全球評(píng)級(jí)發(fā)表的《地方政府隱性債務(wù)高懸，或預(yù)示融資平臺(tái)違約增加》，數(shù)據(jù)顯示截至2018年10月16日，中國地方政府的隱性債務(wù)規(guī)?？筛哌_(dá)40萬億元人民幣，而財(cái)政部公布的地方債數(shù)字，僅僅18.39萬億元，相差甚遠(yuǎn)，這其中的貓膩就在于地方債務(wù)隱形化。

（三）缺乏有效融資渠道，償債風(fēng)險(xiǎn)突出

地方政府債務(wù)在短時(shí)間內(nèi)劇增并積累了大量風(fēng)險(xiǎn)。中央政府對(duì)此高度重視并提出了預(yù)防與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議。隨著國家《預(yù)算法》的頒布與執(zhí)行，地方債務(wù)劇增的趨勢(shì)得以緩解。財(cái)政部接連發(fā)布了一系列文件用以阻止地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。與此同時(shí)，為妥善解決政府存量債務(wù)問題和增加地方工程項(xiàng)目融資渠道，2015—2017年批準(zhǔn)地方政府債券置換限額14.4萬億元，地方政府債務(wù)置換為公共債務(wù)和目標(biāo)債務(wù)。然而在實(shí)踐中，一方面，地方政府通過眾多公私合伙制、政府采購等形式繞開財(cái)政部的一道道禁令，地方政府債務(wù)規(guī)模仍在隱秘的形式下不斷擴(kuò)張，直到 2017 年財(cái)預(yù)〔2017〕 50 號(hào)、財(cái)預(yù)〔2017〕62 號(hào)、財(cái)預(yù)〔2017〕87 號(hào)文件的發(fā)布以及中央政府對(duì)PPP項(xiàng)目的嚴(yán)格清理，地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)才得以消停。另一方面，除了財(cái)政部已批復(fù)的債務(wù)置換額度外，市面上還存在一些隱性債務(wù)。例如，2014年前實(shí)際存在但未納入債務(wù)認(rèn)定的地方政府債務(wù)，以及2014年后新增的地方隱形債務(wù)。當(dāng)前地方政府償還這些巨額債務(wù)，仍面臨著巨大的壓力。在地方財(cái)力允許的范圍內(nèi)發(fā)行債券，資金償還存在巨大缺口。

（四）管理模式不規(guī)范

政府支出實(shí)為我國宏觀金融調(diào)控的重要手段。舉債實(shí)為地方政府籌資的主要渠道。因此，對(duì)政府債務(wù)的管理顯得格外重要。長期以來，我國地方政府對(duì)地方政府債務(wù)的管理與國家財(cái)政政策有著較強(qiáng)的相關(guān)性。國家財(cái)政政策寬松時(shí)，地方政府對(duì)債務(wù)的管理也隨之寬松?？偟膩碚f，我國現(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)的管理模式隨著國家宏觀政策的變化而變化，缺乏一套行之有效的管理模式。

三、地方政府債務(wù)形成原因

（一）財(cái)政體制因素造成地方政府舉債

1994年稅收分成改革實(shí)施后，地方政府只能獲得少部分稅收收入，然而地方政府卻要承擔(dān)管轄區(qū)內(nèi)大部分的城市化建設(shè)活動(dòng)，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。[7]雖然分稅制改革提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力，規(guī)范了稅收制度，但其實(shí)質(zhì)是中央和省級(jí)政府的二級(jí)征稅。它只澄清了稅收、財(cái)政權(quán)力以及中央和省級(jí)權(quán)力之間的關(guān)系。在五級(jí)行政管理體制中，省級(jí)以下的市、縣、鄉(xiāng)仍按照改革前的體制運(yùn)行。這不可避免地導(dǎo)致反向的分離事務(wù)和金融權(quán)力的力量。也就是說，事務(wù)將繼續(xù)向下的力量和金融力量將繼續(xù)向上移動(dòng)，導(dǎo)致中央政府強(qiáng)，省級(jí)財(cái)政保證，基層財(cái)政捉襟見肘。[8]這導(dǎo)致省級(jí)以下財(cái)政缺乏穩(wěn)定的稅收來源。建設(shè)資金的缺乏和債務(wù)融資的突破已成為必然選擇。

（二）投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所致

長期以來，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上取決于政府的投資。目前，許多地方政府財(cái)政緊張，為了滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所需的基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施不得不舉債。2009年，在中央政府“4萬億”的強(qiáng)烈刺激下，地方政府投資總額為18萬億元，幾乎是中國財(cái)政年度收入的4倍。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占了政府支出的一半以上。這些債務(wù)資金通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的大力建設(shè)，使得當(dāng)?shù)赜辛烁玫慕煌▋?yōu)勢(shì)，能夠更好地“走出去、引進(jìn)來”，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

（三）地方政府的考評(píng)機(jī)制不完善

近年來，我國對(duì)地方政府的考核主要以GDP為依據(jù)。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展越好，地方政府人員晉升越快。在財(cái)政緊張的環(huán)境下，地方政府大都通過舉債增加當(dāng)?shù)赝顿Y，拉動(dòng)轄區(qū)內(nèi)GDP增長來提高政績。此外，由于我國現(xiàn)階段政府官員任用制度存在缺陷，官員任職時(shí)間較短，責(zé)任項(xiàng)目期限相對(duì)較長?，F(xiàn)任政府的責(zé)任將由繼任官員在晉升后承擔(dān)，更是強(qiáng)化了官員的負(fù)債沖動(dòng)。

（四）法制缺失，投融資不規(guī)范

目前，我國急需對(duì)地方政府債務(wù)管理制定具體規(guī)定并配套相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)?！额A(yù)算法》禁止地方政府出現(xiàn)預(yù)算赤字和舉借債務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中地方政府以各種理由繞開《預(yù)算法》的約束，而投融資平臺(tái)散布在省、市、縣。缺乏法律規(guī)范和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地方政府大量舉借債務(wù)而陷入了融資困境：一方面，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開政府大量的投資，中央為控制風(fēng)險(xiǎn)禁止地方政府舉債融資；另一方面，地方政府繼續(xù)違法舉債且規(guī)模龐大，風(fēng)險(xiǎn)日益劇增。從法律的角度來看，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，導(dǎo)致地方政府權(quán)力不明確，財(cái)政制度不明確。在這種環(huán)境下舉債的行為缺乏約束。這是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)張的重要原因。在債務(wù)償還問題上，地方政府通常在債務(wù)到期時(shí)會(huì)拖欠債務(wù)。這使得地方政府債務(wù)存量不斷擴(kuò)大。要著力深化改革，推進(jìn)依法治國。從解決問題的“差異”或“順序”的角度來看，通過依法界定各實(shí)體的債權(quán)，確保其行使受法律約束，預(yù)防和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是一種更為直接的法律保障。

四、國外地方政府債務(wù)干預(yù)治理的借鑒

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國都會(huì)面臨地方財(cái)政緊張的情況，大都采取舉借的方式來彌補(bǔ)缺口。美國、日本對(duì)地方政府舉債行為的規(guī)范、債務(wù)規(guī)模的控制以及風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解對(duì)我國具有一定的借鑒和啟示意義。

（一）美國地方政府債務(wù)干預(yù)治理

美國通過硬性預(yù)算約束來保證地方政府的效率。在該制度下，當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生財(cái)政緊張時(shí)，無論是上級(jí)聯(lián)邦政府還是下級(jí)州政府都不會(huì)向其提供援助。另外，美國破產(chǎn)機(jī)制的存在促使了地方政府對(duì)貸款的謹(jǐn)慎使用以及高效使用。破產(chǎn)機(jī)制在很大程度上對(duì)債務(wù)的監(jiān)管發(fā)揮了重要作用，通過制定財(cái)政赤字的財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)、償債比率、擔(dān)保上限等立法規(guī)范來限制政府的借貸活動(dòng)，從而限制地方政府的盲目借貸；通過預(yù)算管理地方財(cái)政，通過中期預(yù)算分析地方財(cái)政的狀況、債務(wù)結(jié)構(gòu)是否合理。最后，將預(yù)算過程公開化，接受社會(huì)的監(jiān)督，定期公開發(fā)布財(cái)務(wù)債務(wù)信息，并進(jìn)行公開審計(jì)。

（二）日本地方政府債務(wù)干預(yù)治理

日本對(duì)于地方政府債務(wù)的干預(yù)治理主要是一種基于協(xié)商的措施。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生財(cái)政緊張時(shí)，可以通過以下兩種路徑去化解困境，一是直接舉債，二是向總務(wù)省上報(bào)。日本對(duì)于地方政府設(shè)立了很多優(yōu)惠政策。諸如在轉(zhuǎn)移支付中考慮到債務(wù)因素，而給予地方政府優(yōu)惠。地方政府主要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政撥款。中央能更有效實(shí)時(shí)地掌握當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)狀況，判斷其風(fēng)險(xiǎn)是否在可控范圍內(nèi)。另外，日本嚴(yán)格要求地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)，要求在債務(wù)中民間資金須占總債務(wù)的60%以上。在債務(wù)償還問題上，由于經(jīng)濟(jì)的不景氣，經(jīng)濟(jì)仍處于低速增長狀態(tài)，債務(wù)償還壓力大，通常對(duì)將即將到期的債券延長期限，繼續(xù)按時(shí)付息、到期還本。地方政府還向境外金融機(jī)構(gòu)出售政府債券來緩解資金的壓力。

五、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

解決地方債務(wù)限額問題的途徑很多，但解決地方政府債務(wù)問題和涉及的問題必須從根本上解決。提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是重中之重。

（一）改革財(cái)稅體制，將財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配

分稅制改革使得財(cái)政收入在地方與中央之間嚴(yán)重錯(cuò)位，導(dǎo)致地方政府“入不敷出”，體制外的債務(wù)舉借成了地方發(fā)展的路徑。改變這一現(xiàn)狀的關(guān)鍵在于將地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。在中央層面，地方政府財(cái)政資源與資本支出的平衡主要從頂層設(shè)計(jì)考慮。首先，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，精準(zhǔn)測(cè)算其每年維持運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金；二是通過全面預(yù)算手段，精準(zhǔn)計(jì)算地方政府每年開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需資金；第三，預(yù)估當(dāng)?shù)乇灸甑胤蕉愂帐杖?，并與上述所需資金之和進(jìn)行比較。倘若入不敷出，則由中央進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)缺口。在地方層面，一方面不斷提高資本利用效率，另一方面根據(jù)自身債務(wù)情況和國家債務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)節(jié)債務(wù)，始終將其限制在管理標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。

（二）改革考評(píng)機(jī)制，實(shí)行終身問責(zé)制

我國政府對(duì)地方官員的考評(píng)機(jī)制尚不完善，極易側(cè)面誘導(dǎo)地方政府大量舉債以完成政績。要樹立正確的政績觀，改革以“GDP為導(dǎo)向”的政績考評(píng)制度，從多元角度來對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。要對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行終身問責(zé)、倒查責(zé)任。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和績效考核，要在確保地方國有資產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上進(jìn)行定位。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和資源分布情況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r評(píng)價(jià)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府任職期間債務(wù)的借貸、使用和管理的考核、審計(jì)和問責(zé)，糾正錯(cuò)誤的政績觀。對(duì)過度借款、非法債務(wù)或者擔(dān)保、非法使用債務(wù)資金、惡意逃避債務(wù)等行為，需要追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。在干部的管理和使用中，要落實(shí)問責(zé)制，增強(qiáng)地方干部的責(zé)任感和使命感。

（三）依法償債，規(guī)范地方政府債務(wù)償還機(jī)制

一是制定《政府償債法》，規(guī)范政府債務(wù)的范圍、方法、規(guī)模、使用和監(jiān)督。二是明確責(zé)任償還，嚴(yán)守“誰借款、誰付款、誰受益”的原則。三是建立和規(guī)范債務(wù)償還責(zé)任制度，并配套相關(guān)政府部門開展相關(guān)工作。同時(shí)，債務(wù)的“借還”也納入干部績效考核范圍。四是建立政府債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度，每年按債務(wù)余額提取一定比例的償還準(zhǔn)備金，這對(duì)保障債務(wù)的到期償具有重要作用。五是構(gòu)建債務(wù)信用評(píng)級(jí)體系，定期對(duì)債務(wù)進(jìn)行跟蹤管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。把不能及時(shí)還本付息的借貸部門和政府評(píng)價(jià)為風(fēng)險(xiǎn)借貸部門，供投資者參考，同時(shí)嚴(yán)格限制其新開工項(xiàng)目和政府支出。

（四）建立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)

首先，要建立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。目前，我國尚未建立專門部門對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行管控。這對(duì)于地方債務(wù)的整體運(yùn)行狀況難以準(zhǔn)確把握，也難以開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，不利于整個(gè)債務(wù)體系的有效管理。因此，建立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)掌握債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)比例、到期時(shí)間、是否違約等動(dòng)態(tài)情況將大大有利于后續(xù)工作的開展。同時(shí)，還要在源頭處對(duì)債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審查與規(guī)范，明確政府債務(wù)舉借的審批流程，明確債務(wù)人及其義務(wù)實(shí)行終身追查，并指定相關(guān)工作人員對(duì)整個(gè)資金的使用情況進(jìn)行全面監(jiān)督，定期向上級(jí)反饋。其次，要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、財(cái)政指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等因素建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并配備強(qiáng)勁有效的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)體系，全面掌握真實(shí)準(zhǔn)確的債務(wù)數(shù)據(jù)。最后，利用地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制實(shí)施監(jiān)測(cè)政府債務(wù)現(xiàn)狀，并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)水平，配合有效的措施進(jìn)行調(diào)控，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

[1]劉傳軒.地方政府債務(wù)路在何方[J].財(cái)政科學(xué)，2018（5）：50-52.

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[4]張海星，靳偉鳳.地方政府債券信用風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度與安全發(fā)債規(guī)模研究—— 基于KMV模型的十省市樣本分析[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2016（5）：632-636.

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Thoughts on Preventing Local Governments’ Debt Risk—One of the “Three Critical Battles”

PAN Wen-fu, CHEN Kang

China's local governments are having more and more debts at present, which are increasing rapidly, but the governments do not have effective financing channels, so they have prominent risk in paying back the debts, partly due to the unstandardized management mode. There are many reasons for the phenomenon, including the unsound fiscal system, investment-driven economic development mode and imperfect assessment mechanism on the local governments. In order to prevent and resolve local governments’ debt risk, we should reform the fiscal and taxation system, so that the financial power and responsibility match each other well; we should also reform the examination and evaluation mechanism and implement a life-long accountability system; and pay back the debts in accordance with the law by standardizing the local government debt repayment mechanism and establishing local government debt management institution.

local governments’ debts; risk intervention; risk prevention; fiscal and taxation system

2019-08-02

教育部新世紀(jì)人才項(xiàng)目（NCET-10-0264）;貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)科研啟動(dòng)項(xiàng)目（2018KYQD029）；貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革課題(2018JGZZC64)

潘文富（1983—），男，貴州畢節(jié)人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理研究。

10.13685/j.cnki.abc. 000444

2019-11-11 10:27

F812.5

A

1671-9255（2019）04-0008-04