姚清晨；張 穎

（1.北京大學a.政府管理學院；b.中國新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究中心，北京 100871 2.重慶廣播電視大學 重慶工商職業(yè)學院；重慶 401520）

一、引 言

自黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要完善包括醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度、社會救助體系和住房保障體系在內的農(nóng)村社會保障體系，加強農(nóng)村社會保障體系建設。另一方面，新型城鎮(zhèn)化作為黨的十八大以后的一項重要任務，至今已取得了重要進展?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出，要推進農(nóng)業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務，擴大社會保障覆蓋面。作為推進新型城鎮(zhèn)化順利進行的措施之一，社會保障制度改革發(fā)揮了重要作用。

社會保障制度從建立到發(fā)展再到如今的改革，是與國家改革開放的進程相伴而生的。鄭秉文對中國社會保障40年來的發(fā)展歷程進行了總結，他認為當前社會保障存在頂層設計缺位、統(tǒng)籌層次低下、財務面臨風險、財政依賴性固化等問題，在此基礎上他提出了社會保障制度的改革取向［1］。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，社會保障制度改革既是配套的改革舉措，又是促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略真正落地和新型城鎮(zhèn)化建設穩(wěn)中前進的重要保障。有學者通過調查發(fā)現(xiàn)社會保障問題是農(nóng)民參與新型城鎮(zhèn)化中最關注的核心問題之一［2］。為此，探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化互促共融、同步推進背景下的社會保障制度改革，對于戰(zhàn)略實施和進程推進都具有十分重要的意義。最為關鍵的是，這一研究能夠為解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供一定程度的對策和建議。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化同步推進背景下社會保障改革的意義

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化的關系

無論是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，都將協(xié)調鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展，建立健全相關體制機制和政策體系作為手段之一，將實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為目標之一。

有不少學者對二者的關系進行了探討。陳國生等通過實證研究認為，新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中三個相互聯(lián)系、相互依賴、相互促進的共生單元，三者之間存在著不同程度的正向交互響應，只有加快推動三者相互配合、同步發(fā)展，形成一致的合力，才能實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展［3］。陳麗莎探討了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的帶動作用，主張統(tǒng)籌兩者的關系，以城鎮(zhèn)經(jīng)濟反哺和帶動農(nóng)村經(jīng)濟，以城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過政府與市場的相互合作，實現(xiàn)城鎮(zhèn)利益和鄉(xiāng)村利益、社會公共利益和市場主體利益的多贏［4］。李夢娜認為，當前我國面臨的城鎮(zhèn)化問題與城鄉(xiāng)機制壁壘等決定了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間可以構建起戰(zhàn)略耦合機制，二者之間具有內在邏輯的關聯(lián)性，新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的助推器，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為解決新型城鎮(zhèn)化推進過程中所面臨“大城市病”、環(huán)境問題等提供了重要途徑［5］?？梢姡瑢W者在二者關系上的觀點基本一致，普遍認為二者之間是互相融合、互相促進的關系。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐。因此，當前應當重視的不是鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的取舍問題，而是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距的根源所在以及城鄉(xiāng)之間體制機制壁壘的破除之道。只有徹底破除了城鄉(xiāng)之間的藩籬，消除了城鄉(xiāng)之間的制度性差異，讓城鄉(xiāng)差別僅存在于地域和職業(yè)而不是身份和權利，讓市民和農(nóng)民都能自由選擇符合自己意愿的生活方式，才能夠真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化。

（二）社會保障制度改革對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化的重要意義

新型城鎮(zhèn)化進程中的社會保障制度，其特殊性源自城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民身份轉變即農(nóng)民市民化過程中因其城鄉(xiāng)戶籍的變化而帶來的社會保障模式和水平的變化。與這種城鎮(zhèn)化相伴隨的社會保障制度改革其重點就是如何保證完成身份轉變的新城鎮(zhèn)居民的各項社會保障措施的同步到位。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化建設互促共融、同步推進的宏觀背景之下，促進社會保障制度改革，完善社會保障體系建設的重要意義在于以下三點：第一，完善的社會保障體系是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要推動力。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是重塑城鄉(xiāng)關系的必要舉措，在鄉(xiāng)村振興“七條道路”中具有關鍵性和基礎性的地位，其目標就是使城市和鄉(xiāng)村發(fā)展成為相互依存、相互融合的命運共同體。社會保障制度完善與否既是一個社會現(xiàn)代化程度的檢驗標尺，又是城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的重要助力。通過建立完善的社會保障體系，城鄉(xiāng)居民之間在基本公共服務和保障權利上的差別逐步消失，有助于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。第二，完善的社會保障體系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化建設雙重目標的共同任務。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生活富裕，必然要求有完善的、高水平的社會保障體系保駕護航；新型城鎮(zhèn)化需要解決農(nóng)民市民化與新城鎮(zhèn)居民的就業(yè)問題和生活保障問題，完善的社會保障體系更是必不可少。第三，完善的社會保障體系是推進國家治理現(xiàn)代化、建設社會主義現(xiàn)代化強國的重要舉措。推進國家治理現(xiàn)代化蘊含著建立健全一套符合新時代中國特色社會主義要求的制度體系和體制機制，建設社會主義現(xiàn)代化強國同樣對國家的社會保障體系提出了新的要求。社會保障發(fā)揮的是社會安全網(wǎng)的作用。就像木桶的那塊短板，如果社會保障體系缺失甚至出現(xiàn)漏洞，社會主義現(xiàn)代化進程將被拖累。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化同步推進背景下社會保障制度改革的必要性

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度的變革能夠為廣大農(nóng)民和新城鎮(zhèn)居民提供比以前更高水平的、覆蓋面更廣泛的、層次更多樣的、更加公平的社會保障措施。具體來講，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化同步推進背景下社會保障制度改革的必要性包括以下三個方面。

第一，以人為本的核心理念、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略定位要求為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)轉移人口提供基本的社會保障。鄉(xiāng)村振興的根本是生活富裕，農(nóng)民通過致富能夠獲得尊嚴和幸福感。為此，《意見》提出，要提高農(nóng)民民生保障水平，加強農(nóng)村社會保障體系建設。另一方面，新型城鎮(zhèn)化所要付出的代價之一就是失地農(nóng)民的出現(xiàn)，農(nóng)民原有的宅基地和農(nóng)村集體所有的土地將會通過土地流轉等多種形式成為新城鎮(zhèn)的規(guī)劃土地。這些失地農(nóng)民，也即農(nóng)業(yè)轉移人口失去了附著在土地上面的經(jīng)濟來源，加上原有的社會保障水平較低，使其難以維持正常生活，造成進了城卻更加貧困的現(xiàn)象，背離了以人為本的城鎮(zhèn)化實質。因此，為農(nóng)業(yè)轉移人口提供與城鎮(zhèn)居民同等水平的，能夠滿足基本需求的社會保障，是以人為本這一核心理念的必然要求。

第二，公共服務均等化要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接，健全城鄉(xiāng)融合的社會保障體系。社會保障領域的城鄉(xiāng)二元結構是計劃經(jīng)濟時代為實現(xiàn)以農(nóng)補工、優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、統(tǒng)一配置資源而實行嚴格戶籍制度所帶來的后果。改革開放以至實行市場經(jīng)濟之后，戶籍制度和社會保障制度依然捆綁在一起，社會保障作為附著在戶籍之上的利益而出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元的差別，二者至今仍未實現(xiàn)完全意義上的剝離。與此同時，以人的城鎮(zhèn)化為實質的新型城鎮(zhèn)化，秉持以人為本的核心理念，呼喚社會正義，因此，公共服務均等化就成為必然要求。社會保障作為政府為其公民提供的公共產(chǎn)品和公共服務中的重要部分，在這個意義上，促進社會保障制度與戶籍制度的剝離，實現(xiàn)社會保障水平在城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和銜接就成了公共服務均等化自然而然的要求。

第三，從城鎮(zhèn)化到城鄉(xiāng)一體化，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的“雙輪驅動”。城鎮(zhèn)化并不自然趨向城鄉(xiāng)融合發(fā)展，如何在城鎮(zhèn)化的進程中使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元格局的利益分配由失衡走向平衡，實現(xiàn)國民利益分配均等化和無歧視？這需要更好地發(fā)揮政府的作用，而政府發(fā)揮作用的一項重點任務就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務上優(yōu)先安排，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。只有讓農(nóng)村實現(xiàn)比城鎮(zhèn)更加快速的發(fā)展，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的長期目標。同時，新型城鎮(zhèn)化是“變多村為一鎮(zhèn)”的過程，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一種重要形式，要求在變更鄉(xiāng)村外貌、農(nóng)民身份的基礎上實現(xiàn)社保體系的同步轉變。否則新型城鎮(zhèn)化就會“表里不一”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就會“有名無實”。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化同步推進背景下社會保障制度改革的現(xiàn)實困境

（一）城鄉(xiāng)二元結構束縛

城鄉(xiāng)二元結構束縛對社會保障制度改革的阻礙主要源自現(xiàn)階段實行的戶籍制度。戶籍制度改革的滯后使得農(nóng)村勞動力、土地資產(chǎn)等生產(chǎn)要素沒能真正在城鄉(xiāng)之間合理流動起來，無法實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，嚴重阻礙了人口要素集聚的進程［6］。首先，戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結構的載體性制度。新中國成立伊始，我國依據(jù)戶口登記和管理進行社會管控。計劃經(jīng)濟時期，戶籍制度變成了限制人口遷移流動的工具，從而固化并進一步加強了原有的城鄉(xiāng)二元結構，為城鄉(xiāng)二元結構提供了制度上的載體。改革開放以后，隨著城市的加速發(fā)展，與此同時戶籍制度得以延續(xù)，更加強化了這一結構。其次，戶籍制度與社會保障制度高度捆綁，社會保障成為戶籍制度的附著物。這種做法直至今日尚未完全改變。再次，城鄉(xiāng)二元結構為社會保障制度改革設置了障礙。以戶籍制度為載體的城鄉(xiāng)二元結構反過來為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口之間的簡單差別增添了更多的利益捆綁，二者又和二元的社會保障一起加深了城鄉(xiāng)之間的鴻溝。這一鴻溝的持續(xù)存在，久而久之會固化城鄉(xiāng)居民之間相互排斥的思想觀念。這是阻礙社會保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深層制約因素。最后，農(nóng)村社會保障制度因為長久以來的城鄉(xiāng)二元結構而進步緩慢，相比城鎮(zhèn)社會保障制度更加不健全。有學者通過實證調研發(fā)現(xiàn)，當前流動人口的社會保障待遇與本地市民存在較大差距［7］。項目不齊、覆蓋面窄、力度不夠是農(nóng)村社會制度的固有弊病，與城鎮(zhèn)社會保障制度之間存在顯著差異。

對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而言，健全農(nóng)村社會保障制度，發(fā)展針對鄉(xiāng)村居民的社會保障項目、加大對農(nóng)村地區(qū)社會保障的投入力度亟待施行。對新型城鎮(zhèn)化來說，其難點并不在于戶籍身份的轉變，而在于如何為新城鎮(zhèn)居民提供與新的身份相配套的社會保障。也就是說，隨著建制鎮(zhèn)落戶的全面放開以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度的確立，參與新型城鎮(zhèn)化的農(nóng)民很容易就能夠實現(xiàn)從農(nóng)村戶口到居民戶口的轉變，但身份轉變之后，如何享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障服務，如何彌補原有的城鄉(xiāng)之間的深層鴻溝則需要另外加以考慮。

（二）社會保障資金來源單一

社會保障資金來源問題之所以重要，原因在于以下幾點。首先，資金齊備是社會保障舉措順利施行的首要前提。社會保障的主要提供方式是金錢給付，而金錢給付也是最能夠使鄉(xiāng)村居民和城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民增加獲得感的方式，因此保證社會保障資金的來源對于鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化工作的順利推進至關重要。其次，新常態(tài)下我國老齡化問題加劇、經(jīng)濟增長速度和財政收入增速均呈放緩趨勢，與此同時社會保障投入端口增多、標準提高，這給社會保障支出帶來了巨大壓力。再次，城鄉(xiāng)社保水平存在差異。鄉(xiāng)村居民社會保障水平低于城鎮(zhèn)居民的問題普遍存在，雖然我國在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險領域實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一，但不得不說城鄉(xiāng)居民在保障水平上的一致化仍有一段距離。

從實踐層面看，當前新型城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民社會保障資金的籌集中存在著籌資渠道單一、用地單位籌資標準不一、集體籌資流于形式以及未來支付存在壓力等問題［8］。農(nóng)村社會保障也面臨著多元協(xié)同的社會保障籌資機制尚不健全，資金來源相對單一；國家層面社保基金統(tǒng)籌層次較低，農(nóng)村農(nóng)業(yè)市場在社會保障資金管理中的作用發(fā)揮不到位；農(nóng)村社會保障資金使用層次性不強，配置精準度不高，相應監(jiān)督和約束機制尚不健全等現(xiàn)實問題［9］。

（三）社會保障的公平性問題和可持續(xù)性問題

就公平性而言，首先要明確一點：絕對的公平是不存在的，社會保障的公平是相對公平。也就是說，不同社會群體或社會階層能夠享受多元但合理的社會保障，同時隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，社會保障水平都能夠得到持續(xù)穩(wěn)定的提升。對于新型城鎮(zhèn)化來說，社會保障公平性的最突出體現(xiàn)在于新城鎮(zhèn)居民社會保障水平應高于在原農(nóng)村享受的社會保障水平，并與地區(qū)城鎮(zhèn)居民社會保障水平相吻合。否則，以人為本的新型城鎮(zhèn)化便失去了意義。對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來說，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的定位和產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生活富裕的總要求內含著農(nóng)村社會保障的高效率發(fā)展與公平性狀態(tài)。就持續(xù)性而言，我國老齡化速度和趨勢日益迅速，這對社會保障尤其是養(yǎng)老保障提出了嚴峻挑戰(zhàn)。除此之外，無論是新城鎮(zhèn)還是意在實現(xiàn)振興的鄉(xiāng)村在應對社會保障的可持續(xù)性問題時還面臨一項特有的挑戰(zhàn)，即為失地農(nóng)民和返鄉(xiāng)農(nóng)民、本地農(nóng)民提供穩(wěn)定的和能夠致富的就業(yè)機會，以保障其生活來源的持續(xù)性和增長性?，F(xiàn)階段我國社會保障體系在公平性和持續(xù)性上均處于尚未達到要求的階段。

（四）社會保障制度的管理能力問題

社會保障制度的管理能力至少涉及三個方面，一是社會保障資金的監(jiān)管和利用能力，二是統(tǒng)籌社會保障措施的能力，三是社會保障政策的宣傳能力。

關于社會保障資金的監(jiān)管和利用能力，給農(nóng)村社會保障管理主體、新城鎮(zhèn)政府以及資金管理主體還來了挑戰(zhàn)。社會保障資金種類名目較多，管理鏈條復雜，數(shù)額巨大。因此，如何對社保資金的流動進行嚴格監(jiān)管便成了一大問題。在確保資金安全的前提下，通過多元化的投資實現(xiàn)資金保值增值，也是應對貨幣貶值和社會資金整體不足的重要手段。監(jiān)管和利用并非對立的，二者是并行不悖的，這就考驗著資金管理主體和監(jiān)管主體的管理能力。關于社會保障制度的統(tǒng)籌能力，是指政府管理部門能否探索多種方式開展社會保障，并協(xié)調好各種方式之間關系，既通過社會保障中的社會保險解決農(nóng)民和新城鎮(zhèn)居民的后顧之憂，又通過提供就業(yè)培訓和人力資源中介服務促進居民就業(yè)和生活水平提升，同時實施諸如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設等項目打造城鎮(zhèn)優(yōu)勢，匯聚失地農(nóng)民重新發(fā)揮特長。凡此種種，都考驗著政府管理部門的社會保障制度統(tǒng)籌能力。而社會保障政策的宣傳能力，主要針對自愿性的社會保險。農(nóng)民也許由于注重短期利益等原因，參與社會保險的積極性不足，制約了社會保障事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

五、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化同步推進背景下社會保障制度的改革路徑

（一）破除城鄉(xiāng)二元結構

城鄉(xiāng)二元結構是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大障礙。堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一，其首要任務是破除體制機制上的壁壘，讓城鄉(xiāng)之間存在區(qū)別而非差別，讓工農(nóng)之別只是職業(yè)之別而非權利之別。新型城鎮(zhèn)化進程中的社會保障制度改革，是讓被征地農(nóng)民進城之后能夠有穩(wěn)定的生活來源，能夠在生活方式上實現(xiàn)市民化的轉變。在這個意義上，破除城鄉(xiāng)壁壘既是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要條件，也是新型城鎮(zhèn)化所要實現(xiàn)的必然結果。由政府作為主要推動力開展的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化建設，其優(yōu)勢是能夠匯集多方資源，推動這一進程的前進。當前，破除城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一項重要舉措就是促進公共資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置，建立城鄉(xiāng)一體、普惠共享的基本公共服務體系和社會保障體系。

也有學者指出，“以人為本”的社會保障服務體系，需要打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元對立的限制，進行“制度創(chuàng)新”。城鄉(xiāng)之間社會保障水平差距過大不利于社會公平的建設與發(fā)展。應依據(jù)不同居民和群體的特點，承認地區(qū)差異，設置不同層次的、全方位的社會保障服務。同樣，城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民群體保障不可忽視，身份的變化、城市就業(yè)的弱勢也呼吁基礎性、多元化、分層次、分類別的過渡性的失地農(nóng)民社會保障制度盡快建立［10］。由此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化互促共融背景下的社會保障制度改革和破除城鄉(xiāng)二元結構的束縛兩者之間是互為條件和結果的關系。

（二）探索多元社會保障資金來源

可以說，社保資金來源問題是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化建設進程中有關社會保障制度方面所面臨的一項棘手問題。無論是對于推動和主導鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化建設的政府而言，還是對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略惠及的鄉(xiāng)村居民而言，抑或是對于身處城鎮(zhèn)化進程中的被征地農(nóng)民而言，資金問題都是極為關切的問題。

為此，必須探索多元化的社會保障資金來源。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持多重要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先匯集，因此，鄉(xiāng)村社會保障能夠得到來自政府的財政支持。加之鄉(xiāng)村振興原本帶來的經(jīng)濟效益，可以彌補社會保障資金缺口。而對于城鎮(zhèn)化而言，一般來說城鎮(zhèn)化所征收的農(nóng)村土地，在保證耕地的前提下，將會被用來作為建設用地或工業(yè)用地等。這種情況下，堅持誰用地誰解決當?shù)剞r(nóng)民的社會保障資金是一種可取的選擇。問題在于對于區(qū)位優(yōu)勢并不明顯，或規(guī)?；糜须y度的土地來說，這種做法難以順利施行。在土地無法即時轉變成收益的情況下，新型城鎮(zhèn)化進程中的社會保障資金可以由政府、集體和農(nóng)民三方共同出資，這時候政府要承擔起主要責任，并且要將責任劃分清楚。一種方式是這部分資金由政府先行墊付之后，待以后城鎮(zhèn)發(fā)展成型，土地升值開發(fā)時用土地收益回收資金。另一種方式是積極引入各方力量，如利用專項財政資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)、集體經(jīng)濟組織等多方并舉的模式；而政府則可以通過其他方式對這些參與者進行補貼補償，如為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)提供稅收減免，為集體經(jīng)濟組織提供行政指導。至于地方財政，隨著城鎮(zhèn)化的建設發(fā)展，將迎來持續(xù)穩(wěn)定增長，進而以長遠發(fā)展彌補當下的困難。此外，通過在基礎設施建設方面采用的多元融資方式作為填補社保資金缺口的備選方案之一，也是可取的選擇。當然，采取這種方式要注意社保資金和基礎設施建設投資的區(qū)別在于前者無法直接得到收益，需要政府以稅費減免、資金補貼等優(yōu)惠政策予以替代。需要注意的是，無論采取何種方式進行社?；I資，地方政府必須擔負起主要責任，無論是作為“出資者”還是“召集人”，抑或是“擔保人”，都必須劃定責任、切實履行，否則不但社保資金無法得到籌集，還有可能造成阻礙城鎮(zhèn)化進程，引發(fā)社會問題。此外，在探索多元社會保障資金來源的同時，還要注重資金利用方式的多元化?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》中指出，要推動各地通過政府購買服務等方式，為農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人以及困境兒童提供關愛服務。這為社會保障資金的使用提供了新的思路。

（三）保證社會保障的公平性和可持續(xù)性

社會保障的公平性主要是針對城鄉(xiāng)之間的差距來說的，可持續(xù)性主要是針對使社保制度能夠隨著鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化的建設與發(fā)展逐步走入正軌而言的。關于公平性，有學者主張，失地農(nóng)民的保障至少應包含“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所助”三項基本內容，應按照失地農(nóng)民失地多寡和勞動能力的具體情況，實行有差別養(yǎng)老保險統(tǒng)籌政策，根據(jù)農(nóng)民失地時的實際年齡與城鎮(zhèn)職工退休年齡的差距，由政府從土地出讓金中為失地農(nóng)民一次性繳納城鎮(zhèn)職工10至15年的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌；對完全喪失土地的農(nóng)民應轉換居民身份，在醫(yī)療保險和大病統(tǒng)籌政策上享受城鎮(zhèn)居民待遇，并按照城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準，做到應保盡保［11］。

社會保障可持續(xù)性發(fā)展，需要以政府為主體，建立立足當?shù)氐摹⑶袑嵖尚械纳鐣Ｕ象w系，加大宣傳力度，吸引鄉(xiāng)村居民和新城鎮(zhèn)居民積極參保，不斷壯大地方社會保障資金池，同時可以依靠穩(wěn)定的土地收益進行補充，保證社會保障的可持續(xù)發(fā)展，避免通過出售土地一次性補償農(nóng)民后，社會保障無法持續(xù)運營的問題。除此之外，可以通過完善配套措施等方式進行。如有的學者主張通過促進就業(yè)完善社會保障制度建設。一是加大就業(yè)培訓項目整合力度。研究建立教育培訓資助，職業(yè)介紹資助以及招工安置資助機制，激勵農(nóng)民積極參與就業(yè)培訓。二是加強技能培訓。建立由政府、用人單位和個人共同負擔的培訓投入機制，完善培訓補貼辦法。充分發(fā)揮各類教育、培訓機構和工青婦組織的作用，多渠道、多層次、多形式開展職業(yè)培訓。三是維護勞動權益。全面貫徹勞動合同法，規(guī)范勞資關系，保護勞動權益［12］。

（四）提升社會保障制度管理能力

社會保障制度管理能力至少涉及社會保障資金的監(jiān)管和利用、統(tǒng)籌社會保障措施和社會保障政策的宣傳三個方面。從三個方面能力提升的效果來說，都是保證社會保障持續(xù)穩(wěn)定運行的重要內容。

關于社保資金的監(jiān)管與利用，其重要性不言而喻。缺失了對社保資金的監(jiān)管，勢必危及資金安全，對于社會保障制度的實行會造成毀滅性的打擊；而社保資金的利用也同樣重要。2015年中央出臺了基本養(yǎng)老保險基金投資運營辦法，按照市場化、多元化、相對集中運營的方式進行投資運營。新的改革舉措有利于拓寬基金來源、增強養(yǎng)老基金的支撐能力，增強社會保障資金的抗風險能力，對于養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展和社會保障體系的穩(wěn)定具有重要意義［13］。關于統(tǒng)籌社會保障措施，有學者主張要建立基本信息平臺共建共享機制、部門協(xié)作互助機制等［14］。通過信息共享和部門協(xié)調，社會保障制度能夠實現(xiàn)程序上的穩(wěn)定運行。統(tǒng)籌社會保障措施，還體現(xiàn)在不同社會保障類型之間的協(xié)調發(fā)展，即根據(jù)社會發(fā)展水平和人民群眾需求，設置合理的社會保障體系。當前，我國社會體系以社會保險為主，社會保險中又以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主。未來應在突出重點的前提下，同時關注其他種類的社會保險，關注其他類型的社會保障措施，實現(xiàn)整個社保體系的結構合理及全面發(fā)展。關于社會保障政策的宣傳，這在任何時候都是十分重要的。尤其是對于農(nóng)民來說，其保險意識相對城鎮(zhèn)居民而言更加淡薄，需要政府公信力來加以引導，吸引農(nóng)民參加社會保險，參與就業(yè)培訓。在具體措施上，可以借鑒如商業(yè)保險的市場手段，重點宣傳效果，加強政策解讀，以事實說服人。操作層面，要注重運用通俗易懂的語言和群眾樂于接受的方式開展宣傳工作。通過以上措施提升社會保障制度管理能力，能夠促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度改革的順利進行。

（五）加強改革進程中的頂層設計

從實踐層面看，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度改革必然需要一系列的規(guī)劃實施，這一系列的規(guī)劃實施一般是作為政府項目推進的，其主體是地方政府。從作為一個項目的角度而言，社會保障制度改革必然需要頂層設計，缺失了科學的頂層設計，社保制度改革進程就既沒有目標也沒有實現(xiàn)目標的路徑。

為此，地方政府必須從兩個方面加強頂層設計，保證項目實施。第一個方面，要在宏觀層面加強頂層設計，即把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化建設作為所轄地方社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的一項任務進行統(tǒng)籌安排，也就是必須符合地方發(fā)展戰(zhàn)略，符合更長遠時期和更廣泛區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃。以天津華明示范鎮(zhèn)為例，華明新型城鎮(zhèn)化進程不僅要符合華明鎮(zhèn)的長期發(fā)展戰(zhàn)略，還要在東麗區(qū)和濱海新區(qū)的發(fā)展框架之內，還要與天津市甚至京津冀地區(qū)發(fā)展規(guī)劃相適應。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的新型城鎮(zhèn)化建設才能在縣級、市級、省級甚至跨省地區(qū)的規(guī)劃與支持下順利開展，這對于建設進程具有極為重要的支撐作用。失去了這一支撐，缺少了各方資源的支持，新型城鎮(zhèn)化建設將會困難重重，即使建成了也只是“孤城”一座，難以長久發(fā)展。這一要求對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同樣重要，地方政府落實中共中央和國務院的戰(zhàn)略要求，需要在本級政府所轄范圍的整體規(guī)劃之下進行。鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化在時間上是同時進行的，在地域上是交疊重合的，在對象上是不可分離的，更加需要頂層設計、統(tǒng)一規(guī)劃。第二個方面，要在微觀層面加強頂層設計，即把社會保障作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化進程中的重要一環(huán)進行規(guī)劃安排。鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化進程涉及方方面面，從土地到戶籍、從金融體系到社會治理，從社會保障到區(qū)域定位；其中，社會保障制度改革是體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是否做到“以農(nóng)為先”以及新型城鎮(zhèn)化進程是否做到“以人為本”的關鍵環(huán)節(jié)。因此，地方政府要樹立系統(tǒng)觀、戰(zhàn)略觀、持續(xù)觀，將社會保障作為關鍵環(huán)節(jié)進行安排。

（六）健全社會保障相關制度和配套措施

社會保障制度改革是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化進程中的關鍵一環(huán)。系統(tǒng)地看，為廣大農(nóng)民尤其是城鎮(zhèn)化進程中的進城農(nóng)民提供社會保障是解決其失去土地后生活問題的保障措施，是促進其轉變身份實現(xiàn)市民化的基本措施；獨立地看，為他們提供社會保障是體現(xiàn)“以人為本”這一核心理念的突出表現(xiàn)，是尊重人和促進人的全面發(fā)展的必要舉措。此外，社會保障還是維護社會和諧穩(wěn)定的重要保證。如前所述，在促進社保制度改革的過程中必須樹立系統(tǒng)觀和戰(zhàn)略觀，做好相關制度和配套措施的保障工作。

首先，與社會保障制度改革密切相關的就是土地制度改革和戶籍制度改革。土地問題解決得好，社會保障工作就能“事半功倍”，不僅能起到“保健”的作用，還能起到“激勵”的作用?？梢哉f，土地問題和社會保障問題是“一榮俱榮，一損俱損”的關系，關鍵是不能把社會保障當作土地問題的“補充劑”，用社會保障來消解因土地問題帶來的社會沖突，這樣的“短視行為”勢必為今后的社會和諧埋下深深的隱患。具體地，要在完善土地確權的前提下實現(xiàn)承包地的所有權、承包權和經(jīng)營權的“三權”分置，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，促進集體經(jīng)營性建設用地順利入市，實現(xiàn)宅基地所有權、資格權和使用權的“三權”分置，不斷完善土地征收制度。此次新修改的土地管理法規(guī)定，在土地征收補償問題上，要堅持被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障的基本原則，也就是在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎上增加農(nóng)村村民住宅補償和社會保障費，從法律上為被征地農(nóng)民構建了一個更加完善的保障體系。同時，要推動宅基地制度改革，允許農(nóng)民自愿有償退出，通過農(nóng)房抵押、有償退出、流轉等制度設計，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。在集體經(jīng)營性建設用地入市方面，本次土地管理法修改實現(xiàn)了重大的制度創(chuàng)新，集體建設用地擁有了與國有土地同樣的權能，可以在國有建設用地市場公開交易，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭，這一創(chuàng)新對于增加農(nóng)村集體組織和農(nóng)民收益大有裨益。戶籍制度主要是針對新型城鎮(zhèn)化進程中的社會保障制度改革來說的，當然在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，也要考慮促進農(nóng)村勞動力轉移后的社會保障問題。新型城鎮(zhèn)化的目標之一是實現(xiàn)農(nóng)民市民化，需要戶籍身份的轉變，但更重要的是觀念和生活方式的轉變，社會保障則是實現(xiàn)觀念和生活方式轉變的助推器。也就是說，只有有了和城鎮(zhèn)居民一樣的社保待遇，進城農(nóng)民才不會覺得“低人一等”，才會在日常行為和生活方式上實現(xiàn)轉變。具體地，要以實現(xiàn)公民自由遷徙和保證公民平等權益為核心，消除身份等級差異，剝離戶籍制度的附加功能，恢復其認可登記和普查功能，給予公民遷徙自由權利，努力實現(xiàn)社會平等化，以期推進城鎮(zhèn)化建設［15］。2014年國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著進一步推進戶籍制度改革進入全面實施階段。該意見就進一步推進戶籍制度改革提出了3方面11條具體政策措施。其中，涉及切實保障農(nóng)業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益：具體包括完善農(nóng)村產(chǎn)權制度，擴大義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋面，加強基本公共服務財力保障等。

此外，還要注重配套措施的完善。所謂配套措施，即社會保障制度改革所需要的人員、物資、場地等實物，以及實施細則、標準、流程等程序的到位和完善?！扒蓩D難為無米之炊”，任何改革都需要這兩個方面的準備，否則理論再科學也無法變成實際。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化進程中的社會保障制度改革，其配套措施最關鍵的是組織的構建和人員的配備。因此，需要設立專門的工作小組或單位部門負責專項工作，并配備在素質和能力上都符合要求的工作人員。