丁彥寧

（沈陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

2017 年4 月20 日， 在美國(guó)總統(tǒng)的請(qǐng)求下，美國(guó)商業(yè)部發(fā)起對(duì)進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品232 調(diào)查；2017 年4月27 日，在美國(guó)總統(tǒng)的請(qǐng)求下，美國(guó)商業(yè)部發(fā)起對(duì)進(jìn)口鋁產(chǎn)品232 調(diào)查。 華盛頓時(shí)間2018 年2 月16日，美國(guó)商業(yè)部公布的國(guó)家安全調(diào)查美國(guó)進(jìn)口的鋼鐵和鋁制品（232 調(diào)查）報(bào)告，認(rèn)為進(jìn)口鋼材及鋁制品的嚴(yán)重破壞國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，威脅國(guó)家安全。 美國(guó)商業(yè)部提出相應(yīng)的建議特朗普?qǐng)?zhí)行關(guān)于關(guān)稅和配額，進(jìn)口鋼材和鋁產(chǎn)品的進(jìn)口限制。美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了《威脅美國(guó)國(guó)家安全的鋼鐵和鋁進(jìn)口宣言》，并決定對(duì)鋼鐵和鋁的進(jìn)口征收關(guān)稅，特朗普先生還向世貿(mào)組織提出了貿(mào)易部長(zhǎng)關(guān)于美國(guó)汽車進(jìn)口是否影響國(guó)家安全的指示，并開始調(diào)查汽車、卡車和備件的進(jìn)口。

一、美國(guó)“232 調(diào)查”初探

美國(guó)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中，貿(mào)易政策一直發(fā)揮著重要作用。 第二次世界大戰(zhàn)后，最初的商法很難支持美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國(guó)必須盡快建立多邊自由貿(mào)易制度，1960 年初肯尼迪政府開始起草 《擴(kuò)大貿(mào)易法案》以來(lái)，議會(huì)一直反對(duì)在優(yōu)惠貿(mào)易領(lǐng)域的法律自由，而保護(hù)世界貿(mào)易的出口總額達(dá)到80%以上。 肯尼迪制度的增加的主要原因是國(guó)會(huì)議員提倡商業(yè)自由主義，并呼吁公民支持美國(guó)維持經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性，在經(jīng)過(guò)九個(gè)月的雙邊談判之后， 在自由主義和貿(mào)易保護(hù)主義的支持下，關(guān)于國(guó)家安全的第232 條保持不變。

根據(jù)美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全保護(hù)局的數(shù)據(jù)，自1962 年《擴(kuò)大貿(mào)易法案》以來(lái)，美國(guó)政府已開始26次232 調(diào)查，例如，尼克松總統(tǒng)和福特總統(tǒng)在1973年和1983 年尋求對(duì)抗戰(zhàn)略， 由于1995 年成立世界貿(mào)易組織的石油危機(jī)， 美國(guó)政府分別于1999 年和2001 年開始232 調(diào)查。[1]

二、GATT 國(guó)家安全例外條款與美國(guó)232 措施

《擴(kuò)大貿(mào)易法案》第232 條規(guī)定了本文件中美國(guó)的實(shí)際和程序情況， 僅是對(duì)實(shí)際情況的分析， 換言之，如果進(jìn)口稅和其他限制威脅到國(guó)家安全，國(guó)家可以限制或排除此類削減。 該部分，筆者首先對(duì)GATT國(guó)家安全例外條款進(jìn)行分析， 繼而確定美國(guó)232 措施的合法性。

（一）GATT 國(guó)家安全例外條款簡(jiǎn)析

如果世貿(mào)組織沒(méi)有這種安全機(jī)制， 就不能接受多邊貿(mào)易規(guī)則，例如在世貿(mào)組織，嚴(yán)格意義上的國(guó)家安全規(guī)定， 世貿(mào)組織的國(guó)家安全規(guī)定的范圍被命名為“國(guó)家安全例外”，但這些例外的條款僅僅局限在某些個(gè)別的協(xié)定中，例如，世貿(mào)組織關(guān)于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14 條和《關(guān)于與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的協(xié)定》第73 條的規(guī)定，是從世貿(mào)組織的宗旨角度來(lái)看僅僅局限于那些特殊約定的條款作為這一例外情形。 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》1994 年版的第21 條是世界貿(mào)易組織關(guān)于國(guó)家安全例外的法律基礎(chǔ)。 該條具體規(guī)定如下：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：1.任何一方披露可能侵犯其基本安全利益的信息；2.防止任何一方為保護(hù)其基本安全利益而采取任何行動(dòng)； 引導(dǎo)核裂變材料核聚合物材料或這類材料的行動(dòng)；與武器、彈藥、戰(zhàn)斗材料貿(mào)易有關(guān)的行動(dòng)以及與軍事當(dāng)局直接或間接販運(yùn)貨物或材料有關(guān)的其他行動(dòng)。 3.阻止任何一方履行其維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)；國(guó)家安全在政治上高度敏感，例外情況往往比其他例外情況表述更為抽象和模糊； 政治動(dòng)機(jī)使得有足夠的空間在個(gè)別案例的個(gè)別問(wèn)題的解釋，即《商品和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第11 條所載的安全例外情況在今后討論的一個(gè)方面， 沒(méi)有任何蓄意或不合理的區(qū)別， 正如第1 條和第2 條所要求的那樣。 在這方面， 迫切需要在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)加強(qiáng)國(guó)際和平與安全領(lǐng)域的國(guó)際合作， 包括在國(guó)際和平與安全領(lǐng)域的國(guó)際合作。[2]

（二）美國(guó)“232 調(diào)查”合法性分析

美國(guó)“232”調(diào)查中，美國(guó)通過(guò)援引GATT 國(guó)家安全例外條款為232 措施抗辯， 并認(rèn)為國(guó)家安全問(wèn)題不應(yīng)通過(guò)WTO 來(lái)解決。 對(duì)于國(guó)家安全例外條款能否作為美國(guó)232 措施的規(guī)則依據(jù)， 首先需要分析232 措施所保護(hù)的“國(guó)家安全”是否構(gòu)成WTO 安全例外條款中的“國(guó)家安全”，繼而分析該次美國(guó)232調(diào)查是否符合安全例外條款的適用要求。

1. 美國(guó)“232 條款” 中“國(guó)家安全” 是否構(gòu)成GATT 第21 條“國(guó)家安全”

《貿(mào)易擴(kuò)張法》和GATT 安全例外條款都沒(méi)有對(duì)國(guó)家安全進(jìn)行定義。 《進(jìn)口鋁國(guó)家安全影響報(bào)告》中指出，232 節(jié)中的“國(guó)家安全”包括但不限于“國(guó)防”要求。 國(guó)防既包括對(duì)美國(guó)的直接防御，也包括“在全球范圍內(nèi)投射軍事實(shí)力的能力”。除了滿足國(guó)防要求之外，“國(guó)家安全” 一詞可以更廣泛地解釋為包括超出滿足國(guó)防要求所必需的某些產(chǎn)業(yè)的一般安全和福利， 這對(duì)經(jīng)濟(jì)和政府的最低限度的運(yùn)作至關(guān)重要。WTO 安全例外條款中的“國(guó)家安全”指的是軍事安全。 美國(guó)232 措施中的國(guó)家安全不但包括了WTO安全例外條款中的軍事安全，還涵蓋了產(chǎn)業(yè)安全。美國(guó)的本次232 措施本質(zhì)上是為了保護(hù)國(guó)內(nèi)鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè)。 然而，WTO 安全例外條款在制度設(shè)計(jì)時(shí)就有意區(qū)分了國(guó)家安全和產(chǎn)業(yè)安全， 安全例外條款只能是為了保護(hù)成員的基本國(guó)家安全利益， 在產(chǎn)業(yè)損害的緊急情況下的救濟(jì)應(yīng)由 《保障措施協(xié)議》和GATT1994 第19 條調(diào)整。 如果美國(guó)要援引安全例外條款進(jìn)行抗辯， 只能訴諸WTO 演化解釋的條約解釋方法。①演化解釋已經(jīng)在WTO 爭(zhēng)端解決實(shí)踐中得到較為廣泛的適用，尤其體現(xiàn)在上訴機(jī)構(gòu)在“美國(guó)蝦案”(DS58)中對(duì)“可用竭自然資源”的解釋以及在“中國(guó)音像制品案”(DS363)中對(duì)“錄音制品分銷”承諾的解釋。 在演化解釋語(yǔ)境下，國(guó)家安全作為一般性術(shù)語(yǔ)，已經(jīng)包括傳統(tǒng)的軍事安全和非傳統(tǒng)安全。美國(guó)2017 年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中的重要部分。特朗普甚至指出，經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全。 無(wú)論是國(guó)內(nèi)立法還是貿(mào)易政策， 美國(guó)歷來(lái)擅長(zhǎng)把國(guó)家安全和產(chǎn)業(yè)安全緊密地聯(lián)系在一起。美國(guó)在本次232 措施中所保護(hù)的所謂“國(guó)家安全”實(shí)為產(chǎn)業(yè)安全，作為非傳統(tǒng)安全之一的產(chǎn)業(yè)安全（經(jīng)濟(jì)安全）有可能構(gòu)成WTO 安全例外條款中的國(guó)家安全。 當(dāng)然， 并非所有的產(chǎn)業(yè)安全都構(gòu)成WTO 安全例外條款中的國(guó)家安全，基本國(guó)家安全利益應(yīng)當(dāng)比普通安全利益有更高標(biāo)準(zhǔn)。

2.美國(guó)“232 調(diào)查”是否符合WTO 一般規(guī)則

從條約解釋的角度看，《維也納條約》第31 條規(guī)定了解釋條款的一般原則， 并規(guī)定了解釋條款的兩種方式。善意原則解釋這一規(guī)定，美國(guó)第232 條解釋與第301 條相同， 而第301 條是作為美利堅(jiān)合眾國(guó)單邊調(diào)查的一項(xiàng)貿(mào)易措施， 無(wú)論其是否符合國(guó)際規(guī)則，特別是世界貿(mào)易組織(世貿(mào)組織)的多邊國(guó)際貿(mào)易制度，這是一項(xiàng)基本原則，可根據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》簽署時(shí)的關(guān)稅限制原則，側(cè)重于這兩項(xiàng)基本原則，《公約》的簽署方承擔(dān)進(jìn)口貨物的最高關(guān)稅， 這類貨物不容易裝載。 世貿(mào)組織成立后，這也是基本規(guī)則，盡管有例外，關(guān)稅可以提高，但必須遵守世貿(mào)組織嚴(yán)格的約束，第232 條顯然違反關(guān)稅限制原則的措施。

3.美國(guó)“232 調(diào)查”是否符合GATT 國(guó)家安全例外條款的適用要求

國(guó)家安全一直是敏感問(wèn)題， 爭(zhēng)端解決中，WTO成員多避免引用安全例外條款， 但在貿(mào)易管制實(shí)踐中又有援引該條款的現(xiàn)實(shí)需求。WTO 安全例外條款沒(méi)有一般例外條款序言所要求的關(guān)于適用方式的限制，國(guó)家安全措施的適用方式更加靈活。 在 GATT時(shí)期，只有少數(shù)案件涉及安全例外條款，而這些案件并未對(duì)安全例外條款的適用做出澄清。 在WTO 時(shí)期，安全例外條款更是一項(xiàng)幾乎停滯的例外。美國(guó)以WTO 安全例外條款為232 措施抗辯， 按照WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的舉證規(guī)則， 美國(guó)有義務(wù)證明232 措施符合該例外規(guī)則。

根據(jù)上述分析， 有一個(gè)例外基金允許成員可以采取必要措施保護(hù)基本安全利益，美國(guó)認(rèn)為，安全例外條款的引文完全取決于自決權(quán)，而不涉及司法，類似于“試驗(yàn)的必要性”。 根據(jù)國(guó)家主權(quán)和安全的例外條款， 世貿(mào)組織成員可以采取限制性貿(mào)易措施。 然而， 隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家安全的理解從軍事安全擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)安全， 安全例外也成為很多國(guó)家實(shí)行貿(mào)易保護(hù)的幌子。為了防止安全例外條款被濫用，在解釋和適用該條款時(shí)應(yīng)始終貫徹善意原則。 善意原則不僅是一項(xiàng)條約解釋規(guī)則， 還是成員履行條約的切實(shí)義務(wù)。 回到GATT1994 第21 條文本，判斷232 措施是否符合該條款的要求， 需要確定232 措施是否符合該條款的適用情形以及“必需性測(cè)試”的要求。 美國(guó)對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁的加關(guān)稅措施并不涉及GATT1994 第21 條(b)款中的“裂變和聚變物質(zhì)”“武器、彈藥和作戰(zhàn)物資”，那么其是否屬于(III)項(xiàng)中的“戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”呢?中美之間并不處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，故不符合“戰(zhàn)時(shí)”的要求。 “國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況” 應(yīng)當(dāng)與戰(zhàn)爭(zhēng)有同等嚴(yán)重的性質(zhì)，具體應(yīng)該指國(guó)家間極端的現(xiàn)實(shí)沖突，而非沖突的可能性。中美貿(mào)易戰(zhàn)雖然有愈演愈烈之勢(shì)，但中美兩國(guó)的外交關(guān)系仍然正常。 在現(xiàn)行的WTO 安全例外條款框架下，232 措施并不符合該條款的適用情形。 如果從美國(guó)立場(chǎng)出發(fā)，能否對(duì)GATT1994 第21條(b)款做擴(kuò)張性解釋，將安全例外條款的適用情形解釋為不限于(b)款所列舉的三類情形呢?這實(shí)際上有違WTO 法律解釋的主流方法——文本主義。 退一步講， 即便美國(guó)232 措施符合WTO 安全例外條款的適用情形，其也不符合“必需性測(cè)試”的要求。在演化解釋語(yǔ)境下， 美國(guó)232 措施所保護(hù)的國(guó)內(nèi)鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè)可以解釋為WTO 安全例外條款中的國(guó)家安全事項(xiàng)， 但WTO 協(xié)定已經(jīng)為產(chǎn)業(yè)保護(hù)提供了充足的制度保障，美國(guó)完全可以援引《反傾銷協(xié)定》《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》《保障措施協(xié)定》， 采取反傾銷、反補(bǔ)貼或保障措施來(lái)救濟(jì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。這些貿(mào)易救濟(jì)措施具有WTO 規(guī)則基礎(chǔ)， 措施的適用受到多邊貿(mào)易體制的監(jiān)督， 顯然比單邊的232 措施對(duì)貿(mào)易的限制更小。

三、結(jié)語(yǔ)

“安全例外條款”是平衡貿(mào)易自由和國(guó)家安全利益的產(chǎn)物，國(guó)家援引“安全例外”應(yīng)當(dāng)受到限制，否則WTO 多邊貿(mào)易規(guī)則將形同虛設(shè)。 美國(guó)主張，232 措施以世界貿(mào)易組織規(guī)定的國(guó)家安全例外條款為基礎(chǔ)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)排除世界貿(mào)易組織的管轄，即所謂的國(guó)家安全只是為了國(guó)內(nèi)的工業(yè)安全， 而在世界貿(mào)易組織的規(guī)定中， 這一措施不會(huì)適用可能構(gòu)成國(guó)家安全例外規(guī)則，232 規(guī)定顯然將美國(guó)這一措施與世界貿(mào)易組織的規(guī)定背道而馳。 下一步，仍需積極應(yīng)對(duì)232措施被美國(guó)濫用的可能。