王亞

（壽縣安豐林業(yè)中心站，安徽 淮南 232000）

退耕還林工程是一項(xiàng)改善人居環(huán)境，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)工程[1]。壽縣分別于2002年、2003年、2005年先后承接了國(guó)家退耕還林工程，共涉及25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，236個(gè)行政村，9 820戶，累計(jì)完成退耕還林4 526.7 hm2，其中坡耕地還林3 306.7 hm2（生態(tài)林3 283.32 hm2，經(jīng)濟(jì)林23.38 hm2）、配套荒山荒地造林1 220 hm2，是壽縣近十幾年來(lái)投資、建設(shè)規(guī)模最大、最廣的一項(xiàng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程。

壽縣實(shí)施退耕還林工程后，不僅有效改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，而且對(duì)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，擴(kuò)大內(nèi)需等都有積極的促進(jìn)作用[1]。然而，隨著時(shí)間的推移，形勢(shì)的發(fā)展，特別是近兩年面臨第二個(gè)8年到期，退耕還林工程出現(xiàn)很多不可忽視的問(wèn)題，如何鞏固退耕還林成果促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，成為擺在人們面前的課題。

1 壽縣退耕還林工程存在的問(wèn)題

1.1 退耕還林收益與種糧收益差距不斷拉大

2004年以后，農(nóng)業(yè)稅取消，國(guó)家給種糧戶補(bǔ)貼，糧食價(jià)格在不斷上漲，種糧年純收益達(dá)1 000元/667m2以上；而退耕還林國(guó)家補(bǔ)貼政策從第一個(gè)8年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)折合每年230元/667m2，降至第二個(gè)8年期每年125元/667m2，不升反降。2002年實(shí)施的退耕還林工程，到2018年已沒(méi)有政策補(bǔ)助；2003年實(shí)施的退耕還林，到2019年補(bǔ)助也將結(jié)束。已經(jīng)實(shí)施退耕還林的農(nóng)戶，都不再有政策補(bǔ)助，退耕戶經(jīng)濟(jì)收入明顯降低，從而導(dǎo)致其心理反差很大。

1.2 合同期滿后造林主體與原土地承包戶無(wú)法獲取土地利益，糾紛不斷

壽縣2002年開(kāi)始實(shí)施退耕還林時(shí)，農(nóng)業(yè)稅未取消，糧價(jià)低，土地拋荒嚴(yán)重，一些造林大戶以較低的價(jià)格從農(nóng)民手中承包土地進(jìn)行退耕造林，合同簽訂多為8～10年，早已到期。如，安豐鎮(zhèn)觀音村2002年為解決拋荒地和農(nóng)業(yè)稅征收難問(wèn)題，勸群眾把雙門組約13.33 hm2拋荒地?zé)o償承包出去，到期后，群眾三番五次到政府上訪要求退林還耕或者補(bǔ)償與種糧收入的差價(jià)，經(jīng)過(guò)多次調(diào)解，由承包戶補(bǔ)齊每年105元/667m2的差價(jià)，才得以暫時(shí)解決問(wèn)題。依法形成的合同應(yīng)受法律保護(hù)，但合同到期后又不能違反退林還耕條例規(guī)定（未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，不得調(diào)整退耕還林規(guī)劃），實(shí)施采伐。據(jù)調(diào)查，大多農(nóng)民都拒絕續(xù)簽合同，要求拿回土地，或者將租金提高到每年600～700元/667m2。一方面農(nóng)民要地不成，另一方面造林戶不能采伐林木，地方政府又無(wú)資金、無(wú)能力解決其合同糾紛，進(jìn)而引發(fā)矛盾加劇，農(nóng)戶上訪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

1.3 造林樹(shù)種單一，撫育管護(hù)滯后，林木生長(zhǎng)緩慢

多年來(lái)，壽縣造林已經(jīng)形成了固有的發(fā)展模式，特別是2008年以前，楊樹(shù)加工產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，楊樹(shù)價(jià)格不斷攀高，造成當(dāng)初實(shí)施退耕還林時(shí)，大部分退耕戶都種植楊樹(shù)，以致形成楊樹(shù)面積占造林總面積的80%，造林樹(shù)種單一，林種結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)初楊樹(shù)初植密度大，都在56株/667m2左右，且已進(jìn)入成熟期，按國(guó)家撫育強(qiáng)度不超過(guò)30%的要求，就是實(shí)施了撫育，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到撫育的效果，現(xiàn)已多處出現(xiàn)“小老樹(shù)”現(xiàn)象，林木生長(zhǎng)極其緩慢。經(jīng)調(diào)查，壽縣2002～2003年實(shí)施的退耕還林工程，15～16生年楊樹(shù)平均胸徑僅16 cm左右，單位林木生長(zhǎng)量及產(chǎn)值明顯低于正常水平。多數(shù)退耕戶對(duì)林木生長(zhǎng)放任不管，林木病蟲害日趨嚴(yán)重，風(fēng)倒風(fēng)折現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，林木枯死較多。同時(shí)，每年的春末夏初，滿天飛舞的楊絮，造成嚴(yán)重的空氣污染，給人們的生產(chǎn)、生活帶來(lái)諸多不便。

1.4 群眾要求改變退耕還林現(xiàn)狀的呼聲不斷，退耕還林成果鞏固難度加大

退耕還林工程實(shí)施來(lái)，退耕農(nóng)戶直接從退耕地上獲得的收入還未得到體現(xiàn)。主要原因是林木生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，短時(shí)間內(nèi)還不能從退耕地上獲得直接的經(jīng)濟(jì)收入。通過(guò)每年的春、秋兩季退耕還林驗(yàn)收和平時(shí)走訪退耕戶發(fā)現(xiàn)，退耕戶主要有以下呼聲和期盼：一是希望繼續(xù)享受退耕還林政策補(bǔ)貼，且提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；二是希望采伐更新樹(shù)種，更換經(jīng)濟(jì)林或林苗兩用林等經(jīng)濟(jì)價(jià)值高、見(jiàn)效較快的林種或樹(shù)種；三是隨著水利設(shè)施、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等生產(chǎn)條件的不斷完善，對(duì)坡度不大、交通便利、經(jīng)營(yíng)條件優(yōu)越的地塊，希望退林還耕。

2 壽縣退耕還林工程可持續(xù)發(fā)展的建議和對(duì)策

退耕還林在優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，或許對(duì)退耕戶生活會(huì)帶來(lái)一定影響，短期內(nèi)對(duì)他們的收入會(huì)有所降低，但人類的生產(chǎn)生活離不開(kāi)良好的自然環(huán)境。隨著社會(huì)的進(jìn)步、生活水平的提高，人類對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求和越來(lái)越高。當(dāng)初國(guó)家實(shí)施退耕還林工程的主要目標(biāo)就是改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效的、可持續(xù)性發(fā)展。

2.1 強(qiáng)化群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知度

退耕還林補(bǔ)助雖已到期，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)是長(zhǎng)久、永恒的。黨的十八大報(bào)告中提出：大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化“五位一體”建設(shè)中。十九大報(bào)告提出：加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)；人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。習(xí)總書記2016年4月視察安徽時(shí)指出：“安徽山水資源豐富，自然風(fēng)光美好”，叮囑我們：“要把好山好水保護(hù)好，著力打造生態(tài)文明建設(shè)安徽樣板，建設(shè)綠色江淮美好家園”。2017年安徽省在全國(guó)率先推出林長(zhǎng)制改革。鞏固退耕還林成果，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的民生工程。我們要向群眾大力宣傳國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的鮮明態(tài)度和決心，提高他們的對(duì)生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋、“綠水青山就是金山銀山”的認(rèn)識(shí)。

2.2 千方百計(jì)提高退耕還林政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

壽縣是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)民的收入主要部分來(lái)自農(nóng)業(yè)，為鞏固退耕還林成果，確保生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效，希望國(guó)家能建立退耕還林長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)最好與當(dāng)?shù)胤N糧年純收入持平，以杜絕退耕農(nóng)戶退耕后，收入不增反降的現(xiàn)象。

2.3 對(duì)退耕還林工程建設(shè)成果實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)，培育林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)

將退耕還林地劃分為生態(tài)公益林和商品林進(jìn)行分類經(jīng)營(yíng)。如壽縣境內(nèi)的瓦埠湖畔，淮、淠河沿岸等一些生態(tài)區(qū)域重要和脆弱的退耕地，統(tǒng)一劃為公益林，培育成近自然森林經(jīng)營(yíng)模式，給予長(zhǎng)期永久固定性的補(bǔ)償。對(duì)沿壽六路、石吳路、安隱路等立地條件好、坡度小、適于運(yùn)輸管理的退耕林地納入商品林管理，采取政府引導(dǎo)、市場(chǎng)導(dǎo)向、群眾自愿相結(jié)合的方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)林業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)退耕還林可持續(xù)發(fā)展。

2.4 加大對(duì)林業(yè)龍頭企業(yè)的扶持，以發(fā)揮示范帶動(dòng)作用

積極響應(yīng)“三權(quán)分置”“三變”制度改革，使農(nóng)戶的承包權(quán)和林地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，培育林農(nóng)變股農(nóng)的發(fā)展模式，為林業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。林業(yè)龍頭企業(yè)對(duì)推動(dòng)退耕還林可持續(xù)發(fā)展能起到重要作用，建議政府對(duì)林業(yè)龍頭企業(yè)給予相應(yīng)的專項(xiàng)資金扶持，支持他們發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，建立林下經(jīng)濟(jì)示范基地，推廣林業(yè)科技示范性技術(shù)模式，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶頭作用，輻射帶動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)戶，提高退耕戶技術(shù)管理水平。

2.5 加大退耕還林成果鞏固的資金支持，提高撫育管理水平

撫育管理是退耕還林可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施。一是要加強(qiáng)對(duì)基層林業(yè)站人員和龍頭企業(yè)管理人員的崗位技術(shù)培訓(xùn)；同時(shí)，定期組織退耕戶進(jìn)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流，提高退耕戶的撫育管理技術(shù)水平。二是建議各級(jí)財(cái)政要向退耕戶提供鞏固退耕還林成果資金支持，解決修枝、除草、病蟲害防治等撫育管理方面的資金投入問(wèn)題。三是要在撫育采伐上給予采伐限額等政策支持。

2.6 寬松政策環(huán)境，實(shí)施退耕栽植的生態(tài)林有序更新

壽縣實(shí)施退耕還林生態(tài)林建設(shè)任務(wù)年份為2002年、2003年和2005年3個(gè)年份，林分年齡平均近15年，按照楊樹(shù)林齡劃分已經(jīng)達(dá)到近成熟林，部分林班已經(jīng)達(dá)到過(guò)熟林。在現(xiàn)行的退耕還林條例規(guī)定下，生態(tài)林的采伐受到嚴(yán)格限制，影響退耕戶栽植生態(tài)林的積極性。政府部門應(yīng)鼓勵(lì)退耕戶結(jié)合自身實(shí)際，并提供政策和技術(shù)支撐，有序更新采伐，更換周期短、效益高的樹(shù)種。建議出臺(tái)新的更加靈活的政策，采取政策引導(dǎo)與群眾自愿相結(jié)合的方式，提高農(nóng)民營(yíng)造林的積極性。為了促使農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)的獲得及發(fā)展，保障政策效果和可持續(xù)性，新一輪的退耕還林政策除了實(shí)施直接補(bǔ)助外，建議更加關(guān)注農(nóng)戶資產(chǎn)積累和生計(jì)能力的提高[3]。