夏蓮，魯帆

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

0 引言

我國(guó)的城市化長(zhǎng)期走外延式發(fā)展的道路，快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠大量的土地投入，各項(xiàng)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致耕地被大量占用。而人多地少的人地關(guān)系使得這種依靠投入增加的數(shù)量型粗放增長(zhǎng)方式難以為繼。另一方面由于城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理，甚至出現(xiàn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，規(guī)模對(duì)外擴(kuò)展過(guò)快，又造成城市現(xiàn)存土地利用效率十分低下。這種城市不斷往外擴(kuò)張發(fā)展和城市內(nèi)部土地利用集約化程度低的矛盾是造成土地利用效率以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益低下的直接原因。

隨著城市化進(jìn)程的加速，土地資源將越來(lái)越稀缺，如何合理利用土地尤其是城市土地是一個(gè)十分迫切面臨的問(wèn)題。要解決這個(gè)問(wèn)題必須轉(zhuǎn)變土地的利用方式，通過(guò)優(yōu)化城市土地用地結(jié)構(gòu)，合理用地布局，改善管理方式，提高利用效率，引導(dǎo)城市土地利用朝著高效集約的方向發(fā)展，即將粗放型土地利用轉(zhuǎn)為集約利用方式。本文首先分析我國(guó)城市土地利用中存在的問(wèn)題，試圖通過(guò)“市場(chǎng)”及“政府”這兩種資源配置手段來(lái)分析對(duì)城市土地集約利用的影響:一方面通過(guò)土地市場(chǎng)的建立，構(gòu)建價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)以及供求機(jī)制，完善土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)這個(gè)“看不見的手”完善土地資源的合理配置；另一方面通過(guò)分析政府對(duì)管理者對(duì)城市集約用地行為決策的影響，通過(guò)“看得見的手”進(jìn)行宏觀層面的政策調(diào)控，實(shí)現(xiàn)城市土地的集約利用。最后以科學(xué)的相關(guān)理論為指導(dǎo)，提出城市土地集約利用問(wèn)題解決所需要的政策條件。

1 我國(guó)城市土地利用中存在的問(wèn)題

2013年國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)表示，之前的五年我國(guó)城市化率由45.9%迅速提高到52.6%，預(yù)計(jì)在2020年將可能達(dá)到80%左右，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了歷史性變化。國(guó)際上通常以城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比(即城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù))來(lái)衡量城市發(fā)展水平，超過(guò)1.12數(shù)值則會(huì)造成城市土地利用效率低下或者閑置浪費(fèi)，我國(guó)當(dāng)前城市化用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)該闕值?？焖俚某鞘谢诫m然極大的帶動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但與此同時(shí)也產(chǎn)生了不可避免的土地利用問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

(1)總量失控。城市數(shù)量的不斷增加以及工業(yè)化的發(fā)展促使地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷招商引資，城市面積一再粗放外延擴(kuò)張，侵占了大量農(nóng)村土地資源，特別是造成耕地資源的急劇減少。我國(guó)雖然實(shí)施了全世界最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但據(jù)《2016中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示全國(guó)耕地面積為13496萬(wàn)hm2，僅此一年比上年凈減少4.35萬(wàn)hm2，耕地保護(hù)問(wèn)題不容小視。與此對(duì)應(yīng)的城市建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，也造成土地資源浪費(fèi)。

(2)結(jié)構(gòu)失衡。城市土地利用結(jié)構(gòu)失衡主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先，表現(xiàn)在城市用地的部門分配數(shù)量不均衡。對(duì)工業(yè)化快速發(fā)展的需求造成在城市用地中的工業(yè)用地仍然占了相當(dāng)大的比重；其次，表現(xiàn)在城市用地的空間結(jié)構(gòu)混亂。我國(guó)城市各產(chǎn)業(yè)的空間配置主要是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的，遵循不同空間的產(chǎn)業(yè)利用邊際效益相等的原則，但不少城市的公益性用地、工業(yè)用地等依然占據(jù)了城市中心位置，即高地價(jià)與商服繁華地段，造成配置效率損失；最后，表現(xiàn)在城市空間體系不合理。各個(gè)城鎮(zhèn)發(fā)展獨(dú)立，自成體系，嚴(yán)重影響到城市應(yīng)有集聚功能的發(fā)揮[1]。

(3)生態(tài)惡化。隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境破壞、生態(tài)惡化呈愈加惡劣的趨勢(shì)[2]。目前我國(guó)一些城市出現(xiàn)的因工廠企業(yè)排污造成河流湖泊水體污染、廢氣隨意排放造成大氣污染以及生產(chǎn)造成的噪音污染等生態(tài)問(wèn)題，都是由于人類的對(duì)土地的過(guò)度利用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出環(huán)境的自我調(diào)節(jié)能力。

2 土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市土地集約利用的影響

在資源配置的過(guò)程中，市場(chǎng)是其合理配置最基本的手段，通過(guò)城市土地市場(chǎng)的供求、競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格三者手段自行調(diào)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的均衡，促使城市土地資源合理配置的一個(gè)重要手段。

2.1 城市土地市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城市土地集約利用的影響

城市土地市場(chǎng)機(jī)制是土地市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展的最基本的調(diào)節(jié)力量，包括:供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制。首先，供求雙方在市場(chǎng)上形成供求機(jī)制，由于供需雙方雙方各自追求自身利益最大化，表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，消費(fèi)需求者為實(shí)現(xiàn)效用最大化，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；其次，供求雙方通過(guò)在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)各自的目，以貨幣為中介完成交換，交易行為完成后又形成價(jià)格機(jī)制；最后，通過(guò)價(jià)格波動(dòng)促進(jìn)生產(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新以取得更大利潤(rùn)價(jià)格機(jī)制又對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制起著推動(dòng)作用。[3]

2.1.1 供求機(jī)制

供求機(jī)制是調(diào)節(jié)市場(chǎng)供給與需求矛盾，主要通過(guò)調(diào)節(jié)消費(fèi)者購(gòu)買的數(shù)量和生產(chǎn)者供應(yīng)的數(shù)量達(dá)到均衡狀態(tài)。表現(xiàn)為供過(guò)于求以及供小于求兩個(gè)方面:當(dāng)土地市場(chǎng)出現(xiàn)供過(guò)于求的情況，供給方可能通過(guò)降低土地價(jià)格的方式刺激用地需求方，或者政府將供給過(guò)剩的土地以儲(chǔ)備方式減少供給，這樣都可以使得市場(chǎng)達(dá)到相對(duì)均衡的狀態(tài)；而當(dāng)土地市場(chǎng)出現(xiàn)供小于求得情況，需求方可能會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)并提高土地價(jià)格，價(jià)格的上漲會(huì)迫使競(jìng)爭(zhēng)力不足的需求者離開市場(chǎng)，變相將不能充分提高土地利用效率集約利用的土地使用者淘汰出市場(chǎng)，另外政府會(huì)考慮到土地市場(chǎng)的特殊性，可能產(chǎn)生價(jià)格越高需求者越多的投機(jī)行為，出臺(tái)相應(yīng)政策已約束投機(jī)者行為。

2.1.2 競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與市場(chǎng)的發(fā)展分不開的，沒有競(jìng)爭(zhēng)就沒有市場(chǎng)。市場(chǎng)的供需不均衡的狀態(tài)往往通過(guò)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)來(lái)不斷調(diào)整市場(chǎng)的供給與需求。通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能正確反映商品或者勞務(wù)價(jià)值的價(jià)格。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格對(duì)各類資源進(jìn)行優(yōu)化配置，達(dá)到調(diào)節(jié)供需平衡的作用。對(duì)于土地市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，土地的供給是有限的，為了獲得土地使用權(quán)，土地使用者只有在優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)中不斷提高生產(chǎn)效率，才能在土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得土地使用權(quán)。不僅實(shí)現(xiàn)土地的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格，更是通過(guò)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)手段，打破區(qū)域間的隔閡，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的開放的土地市場(chǎng)。

2.1.3 價(jià)格機(jī)制

價(jià)格機(jī)制是另一個(gè)市場(chǎng)機(jī)制行的基本要素，經(jīng)營(yíng)主體和消費(fèi)主體在競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，主要通過(guò)價(jià)格反映供求變化，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，達(dá)到市場(chǎng)供需平衡的狀態(tài)?，F(xiàn)我國(guó)土地出讓市場(chǎng)，國(guó)家通過(guò)招標(biāo)、掛牌等手段將土地使用權(quán)放入市場(chǎng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式，受讓方以價(jià)高者得的手段獲得土地使用權(quán)。并且由于我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，國(guó)家在土地價(jià)格調(diào)控上有一定的權(quán)利。因此，通過(guò)價(jià)格機(jī)制合理引導(dǎo)土地資源的合理配置。將粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，通過(guò)重新排列生產(chǎn)要素組合，投入相同成本以期獲得更多的產(chǎn)出，或者得到相同產(chǎn)出使用更少的投入[4]。

2.2 土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)對(duì)城市土地集約利用的影響

我國(guó)的土地市場(chǎng)中共存在三級(jí)土地市場(chǎng)，是指作為土地所有者的國(guó)家將土地出讓給土地使用者，土地使用者將土地轉(zhuǎn)讓給其他土地使用者，以及土地使用者將土地再次轉(zhuǎn)讓這三個(gè)過(guò)程，分別對(duì)應(yīng)著壟斷市場(chǎng)、壟斷競(jìng)爭(zhēng)以及寡頭壟斷這三種結(jié)構(gòu)，因此將從這三種結(jié)構(gòu)分別分析城市土地三級(jí)市場(chǎng)將如何影響城市土地的集約利用。

2.2.1 壟斷市場(chǎng)對(duì)城市集約利用的影響

我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家作為唯一的土地供給方，將土地供給給土地使用者。由于城市土地的經(jīng)濟(jì)供給量是十分有限的，而我國(guó)實(shí)行全世界最嚴(yán)格的土地用途管制制度，土地利用方式由土地利用規(guī)劃規(guī)定且不可隨意轉(zhuǎn)變的，政府只能因?yàn)楣怖鎸⒓w所有權(quán)的土地征收為國(guó)家所有，不得隨意征收，也就是城市不斷擴(kuò)張范圍是有限的。城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一所有者為國(guó)家，只有具有強(qiáng)大實(shí)力的企業(yè)才有能力參與競(jìng)爭(zhēng)成為使用者，由于土地的價(jià)格相對(duì)較高，因此市場(chǎng)上可以參與土地競(jìng)爭(zhēng)的使用者相對(duì)較少，因此特征符合完全壟斷市場(chǎng)的特征。除了公共利益用地，政府通過(guò)拍賣、掛牌、招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式出讓土地使用權(quán)，價(jià)高者得。而土地使用者通過(guò)競(jìng)價(jià)獲得土地的使用權(quán)，由于提高了土地獲得成本，為了是成本付出有所利潤(rùn)，在開發(fā)利用土地時(shí)，必須降低土地利用開發(fā)成本，采取更加集約的方式，適當(dāng)提高土地容積率，提高土地資源生產(chǎn)效率。

另一方面，為了解決城市土地供需矛盾，政府作為管理者的可通過(guò)制定科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制，合理布局城市用地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)數(shù)量上及空間上土地資源的優(yōu)化配置，如政府一般可能將人口密度、交通便利的地帶優(yōu)先配置給商業(yè)用途的企業(yè)單位，對(duì)于土地單位面積產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益較低的工業(yè)部門遷至人口密度相對(duì)較低的區(qū)位地帶，而城市的郊區(qū)，因?yàn)榻紖^(qū)土地的價(jià)格相對(duì)較低。由此可見，城市用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化使得城市單位土地經(jīng)濟(jì)效益提高。將土地使用權(quán)在一級(jí)壟斷市場(chǎng)上以競(jìng)爭(zhēng)方式出讓給土地使用者，提高城市土地集約利用效率[5]。

2.2.2 寡頭壟斷市場(chǎng)對(duì)城市土地集約的影響

由于土地稀缺性及用途難以改變性，在出讓時(shí)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格相對(duì)較大，只有實(shí)力強(qiáng)勁的企業(yè)單位才有可能從一級(jí)市場(chǎng)獲得土地使用權(quán)，二級(jí)土地市場(chǎng)是土地使用者將土地再次轉(zhuǎn)讓的過(guò)程，實(shí)際上可以參與土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓方的單位組織數(shù)量十分少，這是由一級(jí)市場(chǎng)的出讓方數(shù)量的有限性決定的，這種競(jìng)爭(zhēng)成分相對(duì)較少，壟斷因素較多的市場(chǎng)，基本符合寡頭壟斷市場(chǎng)特征。這種特征決定了為了實(shí)現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)獲得利潤(rùn)最大化，房地產(chǎn)開發(fā)商們往往不會(huì)過(guò)多參考市場(chǎng)價(jià)格，而是根據(jù)市場(chǎng)需求，相互串謀價(jià)格調(diào)節(jié)供應(yīng)產(chǎn)量，再根據(jù)市場(chǎng)地位及所持份額來(lái)分配市場(chǎng)利潤(rùn)。

因此，寡頭們串謀價(jià)格的確定更多的是建立在市場(chǎng)需求量的基礎(chǔ)。開發(fā)商為了獲取串謀價(jià)格與單位土地成本的差額，提高自身利潤(rùn)，最有策略則是通過(guò)加強(qiáng)土地管理，提高土地的集約利用度來(lái)降低單位土地開發(fā)成本，增加土地收入，這樣不僅房地產(chǎn)開發(fā)商可以獲得更多利潤(rùn)，且在房地產(chǎn)市場(chǎng)中自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也會(huì)大大提高。這種寡頭競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)可以有效促使開發(fā)商更加集約利用土地。當(dāng)然，如果需求方較少，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠激烈，土地不能被充分利用甚至被拋荒的現(xiàn)象也將可能出現(xiàn)。

2.2.3 壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)對(duì)城市土地集約利用的影響

土地使用者將通過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得的土地再次轉(zhuǎn)讓的過(guò)程被稱為城市土地三級(jí)市場(chǎng)，二手房市場(chǎng)是三級(jí)市場(chǎng)里比較有典型的市場(chǎng)。只要擁有土地使用權(quán)的主體作為賣方，具有消費(fèi)能力的組織或個(gè)人均作為買方可參與市場(chǎng)，買方和賣方數(shù)量都相對(duì)較多，被認(rèn)為是一種競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。但土地作為特殊商品，價(jià)格相對(duì)較高，有能力參與市場(chǎng)的賣方和買方仍然有限，并不是完全競(jìng)爭(zhēng)的模式，因此三級(jí)市場(chǎng)被界定為壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。

二手房市場(chǎng)直接受到二級(jí)市場(chǎng)中開發(fā)商對(duì)居住用地的開發(fā)利用情況。近些年來(lái)，居民對(duì)房地產(chǎn)的需求已經(jīng)不僅僅是房屋本身遮風(fēng)避雨的使用功能，還會(huì)考慮房屋周邊配套設(shè)施，包括學(xué)校、醫(yī)院以及休閑娛樂設(shè)施等，以及周邊綠化率等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題[6]。這些配套設(shè)施的需求都要開發(fā)商將成本分?jǐn)偟椒课輪蝺r(jià)之內(nèi)，然而住宅價(jià)格不能僅通過(guò)提高房?jī)r(jià)來(lái)解決成本提高的問(wèn)題，還需要考慮到購(gòu)房者的購(gòu)買能力，因此，為了兼顧二者利益，土地的三級(jí)市場(chǎng)，即壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，必須通過(guò)間接推動(dòng)二級(jí)土地市場(chǎng)的開發(fā)，降低單位土地的開發(fā)成本，提高集約利用率。

3 政府及利用決策者對(duì)土地集約利用的影響

不同類型城市土地可利用潛力以及集約利用度反映了城市土地的總體利用狀態(tài)，每個(gè)單獨(dú)的組織單位的用地決策會(huì)受到其企業(yè)決策主體的影響，所有城市土地利用決策者和土地開發(fā)利用者的用地行為構(gòu)成城市用地整體利用形態(tài)。城市土地是否可以實(shí)現(xiàn)集約型的利用狀態(tài)與政府以及土地利用者用地決策息息相關(guān)，而土地利用者決策很大程度上取決于城府決策。

3.1 政府城市土地利用行為分析

3.1.1 中央與地方政府土地集約利用博弈行為

在一些西方國(guó)家中，中央政府作為主要監(jiān)督者，施于地方政府集約利用土地的壓力，而人民群眾為了獲得更好的居住生活環(huán)境，同樣施加壓力與地方政府，同時(shí)公眾有通過(guò)媒體或者網(wǎng)絡(luò)的手段將信息反饋給中央政府，這樣形成一個(gè)“三明治”式的政府土地利用行為，地方政府遭受到巨大的土地集約利用的壓力。然而這個(gè)“三明治”故事在我國(guó)并不是十分適用。

首先，由于土地公有制的國(guó)家制度，公民在土地利用中具有非常弱的實(shí)力，在與政府談判過(guò)程中，往往并沒有足夠的能力與政府抗衡。其次，目前我國(guó)實(shí)行的是自上而下的政府管理體制，我國(guó)財(cái)政制度改革以后，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核更往往是僅選取GDP、招商引資等可見經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，且地方政府為了公共基礎(chǔ)設(shè)施的配套以及日常運(yùn)行所需開支，同樣具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張發(fā)展沖動(dòng)。此外，由于地方政府的任期通常為兩屆，在這相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)，一味發(fā)展經(jīng)濟(jì)可能帶來(lái)的對(duì)生態(tài)、社會(huì)的負(fù)面影響可能不會(huì)顯現(xiàn)，這些負(fù)面影響將會(huì)留給后屆的地方政府解決。這些綜合原因?qū)е碌胤秸谄淙纹趦?nèi)一味追求地方短期的粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。雖然地方政府的行為決策勢(shì)必受到管理體制、法律政策等一系列制度的約束，但由于地方政府通常具有較強(qiáng)的執(zhí)行力和及壟斷力量，在逐利性的驅(qū)動(dòng)下其土地利用決策中較多考慮獲取壟斷利潤(rùn)，大量土地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)速發(fā)展而造成浪費(fèi)甚至閑置的可能。最后，由于中央政府從全國(guó)宏觀視角來(lái)制定政策，其主要目的是實(shí)現(xiàn)資源利用的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益以及社會(huì)效益三者統(tǒng)一，最終達(dá)到人民生活水平的改善和提高的目的。中央政府選擇集約利用土地，除了可以獲得了可持續(xù)發(fā)展效益，還可以獲得通過(guò)土地集約度的提高帶來(lái)的更多可持續(xù)盈余利益，但是必須為此付出用于約束地方政府的政策改革成本。如果地方政府若與中央政府發(fā)展策略一致，中央政府需要付出更多的監(jiān)管成本；如果地方政府選擇與中央政府發(fā)展策略不一致，付出則是城市土地不合理利用帶來(lái)的未來(lái)長(zhǎng)期負(fù)外部性成本[7]。而對(duì)于短期任期地方官員來(lái)說(shuō)，負(fù)外部性成本根本不會(huì)被考慮進(jìn)來(lái)。因此，當(dāng)中央政府要求集約利用城市土地的時(shí)候，地方政府的最佳策略是與之周旋，而并不選擇集約用利用，可持續(xù)化的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)?shù)胤秸扇〗档图s效率的用地決策時(shí)，雖然造成了社會(huì)整體福利的損失，但對(duì)于地方政府而言仍然獲得較高的短期利益利益。中央政府與地方政府的發(fā)展目標(biāo)不完全一致，且中央政府對(duì)地方政府缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督措施是導(dǎo)致土地在利用過(guò)程中產(chǎn)生一系列問(wèn)題的主要原因。由于中央和地方政府對(duì)對(duì)方信息的掌握并不全面，在決策和行動(dòng)上存在一定的先后關(guān)系，使得這種博弈無(wú)法達(dá)到有效的均衡狀態(tài)，導(dǎo)致了城市土地利用效率的損失。

3.1.2 政府壟斷對(duì)土地集約利用的影響

1.政府對(duì)住宅用地的供應(yīng)政策

住宅用地市場(chǎng)具有一定的區(qū)域性，外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)較小。由于中國(guó)人傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為只有擁有自己的住宅才覺得具有歸屬感，加上受到傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣、生活習(xí)慣、家族觀念以及遷移成本等的限制，這些都得使人們?cè)敢饨邮芨甙旱姆績(jī)r(jià)，而不減少對(duì)住宅用地的需求，當(dāng)然當(dāng)?shù)氐淖≌杀具^(guò)高，將會(huì)使一部分市民向外地遷移。但總體而言，居民對(duì)于住宅用地的需求的彈性是十分小的。

在出讓住宅用地時(shí)，政府更傾向于競(jìng)爭(zhēng)性手段通過(guò)拍賣、掛牌、招標(biāo)等來(lái)進(jìn)行，選擇供給低于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的土地?cái)?shù)量，制定高于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的土地價(jià)格。由于政府在出讓城市土地時(shí)價(jià)格往往較高，小房地產(chǎn)開發(fā)商在此市場(chǎng)中根本無(wú)力承受，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的大房地產(chǎn)開發(fā)商才能獲得土地使用開發(fā)權(quán)。因此這種壟斷競(jìng)爭(zhēng)制定的價(jià)格高遠(yuǎn)遠(yuǎn)于完全競(jìng)爭(zhēng)下的市場(chǎng)價(jià)格，而由于房地產(chǎn)商付出了高額的土地獲得成本，他們只能通過(guò)高房?jī)r(jià)再將土地成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。在此土地壟斷競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，居民的消費(fèi)剩余大量減少，而政府可以獲得較高的超額利潤(rùn)，超出的利潤(rùn)遠(yuǎn)大于居民減少的部分。當(dāng)房?jī)r(jià)高到消費(fèi)者無(wú)力承受時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致城市住房大量空置浪費(fèi)?？梢姡≌玫貕艛鄡r(jià)格的制定，導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)土地生產(chǎn)效率的損失，沒有使得各級(jí)政府和居民消費(fèi)者效用達(dá)到最優(yōu)的配置狀態(tài)，而是城市住宅用地的集約利用方式無(wú)法很好的實(shí)現(xiàn)。

2.政府對(duì)工業(yè)用地的供應(yīng)政策

工業(yè)用地對(duì)區(qū)位條件要求相對(duì)較高，但除了一些對(duì)生產(chǎn)要素要求非?？量痰钠髽I(yè)，如高端造紙廠往往對(duì)水源的質(zhì)量有著特殊的要求外，大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)業(yè)可以在其他區(qū)域間找到可替代的地址。因此，工業(yè)土地供地市場(chǎng)是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，地價(jià)是企業(yè)最終選址因素中占最重要比重的影響因素。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，在招商引資的壓力下，面臨著臨近區(qū)域地方政府部門的競(jìng)爭(zhēng)，工業(yè)用地的需求很大程度上取決于土地價(jià)格。為了獲取短期任期內(nèi)的業(yè)績(jī)，獲得地方財(cái)政收入的最大化，地方政府會(huì)通過(guò)降低地價(jià)等優(yōu)惠政策，甚至可能違背國(guó)家政策來(lái)吸引工業(yè)企業(yè)的投資。我國(guó)所有經(jīng)營(yíng)性用地都應(yīng)采用招拍掛等競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行出讓。然而為了招商引資，仍然有一些工業(yè)土地是通過(guò)協(xié)議方式出讓，土地出讓價(jià)格相對(duì)較低。這種低價(jià)出讓的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)在用地過(guò)程存在土地利用不充分，甚至閑置浪費(fèi)的情況，對(duì)工業(yè)用地的集約利用也起不到正面作用。

3.2 利用決策者城市土地行為分析

城市土地的開發(fā)利用是一個(gè)具有外部性的行為，以工業(yè)企業(yè)為例，在生產(chǎn)過(guò)程中往往會(huì)有一定的噪污染或者空氣污染，這種污染影響了周邊居民的生活條件，周邊土地價(jià)格可能會(huì)因此下降，產(chǎn)生了負(fù)的外部性，以工業(yè)企業(yè)為例，當(dāng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)后，企業(yè)生產(chǎn)所要支付的成本不僅包括土地獲得費(fèi)用，還包括設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、原材料購(gòu)置費(fèi)、勞動(dòng)力費(fèi)用等等。由于工業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生噪音，化工企業(yè)還可能產(chǎn)生污染等影響周邊居民的生活，從而導(dǎo)致周邊土地價(jià)格下降，即外部不經(jīng)濟(jì)。這種負(fù)的外部性會(huì)產(chǎn)生外部社會(huì)成本，導(dǎo)致社會(huì)成本的增加，但這部分外部社會(huì)成本并沒有被企業(yè)土地利用者在生產(chǎn)過(guò)程中被考慮。實(shí)際上城市土地利用決策者，無(wú)論房地產(chǎn)開發(fā)商還是工業(yè)企業(yè)，如果將這種外部成本內(nèi)部化的話，他們的用地決策將可能為之改變[8]。

地方政府在土地利用過(guò)程中具有一定的壟斷地位，如果中央政府對(duì)其行為缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督措施，地方政府對(duì)不用土地利用方式將可能采用不同的供地政策。對(duì)于需求彈性較大的工業(yè)用地，釆取低價(jià)協(xié)議出讓策略，使得企業(yè)用地中出現(xiàn)嚴(yán)重粗放用地行為；對(duì)于需求彈性較小的住宅和商業(yè)用地，則釆取高價(jià)競(jìng)爭(zhēng)出讓策略，使得具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)土地資源集中于少數(shù)資金雄厚的房地產(chǎn)開發(fā)商。由于城市土地資源嚴(yán)重稀缺，加之巨額的土地獲取成本，以及土地開發(fā)利用中的外部社會(huì)效應(yīng)，導(dǎo)致開發(fā)商獲取的土地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)效益最大化的占地面積。為了獲取最大化的企業(yè)利潤(rùn)，對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō)，為彌補(bǔ)高額的土地獲取成本最佳用地策略則是提高建筑密度和土地容積率，但在此過(guò)程中，要通過(guò)政府手段去控制過(guò)高的房?jī)r(jià)，以及建立建房的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以控制不規(guī)范的建房，導(dǎo)致購(gòu)房者購(gòu)買欲望下降的可能性；而對(duì)于工業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，一旦用地單位存在粗放浪費(fèi)的用地行為，則應(yīng)由地方政府嚴(yán)格處罰對(duì)此付出高額補(bǔ)償成本，中央政府則對(duì)地方政府的執(zhí)行力度進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)這種方式督促用地單位集約利用土地。然而，由于土地利用中存在的外部性，土地利用決策者實(shí)際獲取的土地利益與整體社會(huì)的土地利益并不一致，這種利益差距導(dǎo)致了土地利用效率低下。因此，要提高城市土地集約利用度，必須改變現(xiàn)有地方政府績(jī)效考核體系，加大對(duì)地方政府監(jiān)督檢查行為的激勵(lì)力度。

4 城市土地集約利用政策建議

4.1 完善土地市場(chǎng)，加強(qiáng)市場(chǎng)的調(diào)控能力

市場(chǎng)作為看不見的手，充分發(fā)揮三級(jí)土地市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，以價(jià)格為杠桿，對(duì)資源的配置集約利用起到十分有效的作用。但是作為一種稀缺資源，土地希望通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行優(yōu)化配置，首先必須滿足具有清晰產(chǎn)權(quán)的制度條件，土地產(chǎn)權(quán)明晰不僅內(nèi)容明確，更要保證收益安全。此外，政府在對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)，應(yīng)充分尊重市場(chǎng)規(guī)律。

在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，完善土地市場(chǎng)儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備是一種應(yīng)對(duì)由于市場(chǎng)變化帶來(lái)的供地不合理狀況，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段盤活土地，根據(jù)市場(chǎng)的要求來(lái)靈活調(diào)節(jié)土地供給以調(diào)控土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值而進(jìn)行土地整理的一種形式。在土地利用方式由外延粗放型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變的背景下，增強(qiáng)政府調(diào)控土地供應(yīng)的能力，實(shí)現(xiàn)城市土地的集約利用。

4.2 重構(gòu)政府績(jī)效考核體系，規(guī)范政府用地行為

首先，明確政府角色定位，改變現(xiàn)有政府績(jī)效考核體系。規(guī)范地方政府用地行為，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀，構(gòu)建更為科學(xué)的地方政府績(jī)效考核體系。將任期內(nèi)城市土地集約利用率、生態(tài)環(huán)境及耕地保有量狀況等指標(biāo)綜合納入績(jī)效考核體系，并追究其在任職期的工作可能為未來(lái)環(huán)境或生態(tài)等造成負(fù)的外部性的責(zé)任。其次，規(guī)范地方政府的土地出讓收益。將地方政府獲得的土地出讓收益中一部分用于土地資源整治。最后，應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央與地方政府的利益分配，防止土地管理部門的行為受到地方政府的干預(yù)，在協(xié)調(diào)中央及地方政府行為目的后，達(dá)到城市土地的集約利用。

4.3 發(fā)揮土地規(guī)劃宏觀調(diào)控作用，強(qiáng)調(diào)公眾參與與監(jiān)督

目前我國(guó)土地規(guī)劃中存在最大的問(wèn)題，即是土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃這“兩規(guī)”之間存在難以銜接的矛盾。由于編制目的、出發(fā)點(diǎn)不同等原因，土地利用總體規(guī)劃對(duì)微觀層面城市土地的利用缺乏指導(dǎo)性和可操作性，和城市規(guī)劃的難以銜接造成對(duì)城市規(guī)劃的控制力不足[9]。因此，土地規(guī)劃首先應(yīng)細(xì)化現(xiàn)有用地指標(biāo)，與城市規(guī)劃互相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，城市規(guī)劃應(yīng)以土地規(guī)劃為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”在建設(shè)用地上的銜接。此外，應(yīng)嚴(yán)格明確土地利用規(guī)劃的法律地位，對(duì)土地規(guī)劃制定的指標(biāo)嚴(yán)格規(guī)范化，為微觀層面具體土地利用方式提供指導(dǎo)。在土地規(guī)劃中，根據(jù)不同用地類型來(lái)制定差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)，在各種用地類型內(nèi)部再進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分。同時(shí)對(duì)于違反規(guī)劃約定的土地使用者，對(duì)不當(dāng)用地、閑置土地，甚至違法用地行為，督促土地開發(fā)利用者集約用地，并要求其支付高額罰金。

4.4 完善現(xiàn)有政策體系，強(qiáng)化土地利用審批及監(jiān)督

在經(jīng)濟(jì)政策方面，利用土地區(qū)位的級(jí)差地租及地價(jià)調(diào)控來(lái)合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)占地相對(duì)較少資金密集型以及科技密集型的企業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠制度，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策的激勵(lì)作用。在技術(shù)政策方面，鼓勵(lì)開發(fā)地下空間，提高土地的空間集約程度。在文化政策方面，大力宣傳土地集約利用的內(nèi)涵，樹立全民土地利用的憂集約意識(shí)。

此外，在土地利用的監(jiān)督過(guò)程中要加強(qiáng)公眾的參與及監(jiān)督。特別是在土地利用總體規(guī)劃、各類用地指標(biāo)落實(shí)及布局、以及土地用途管制等與居民利益息息相關(guān)的決策中，建立起公眾參與、咨詢與聽證、信息公開等制度，廣泛聽取社會(huì)各界人士的意見。建立公眾監(jiān)督機(jī)制，土地督察局等管理部門應(yīng)對(duì)城市土地利用行為進(jìn)行定期巡查，同時(shí)，發(fā)揮大眾新聞媒體的監(jiān)督作用，利用網(wǎng)絡(luò)新聞等方式及時(shí)曝光土地粗放利用行為及違法行為，擴(kuò)大公眾參與監(jiān)督的渠道和方式。