房靜雅

【摘要】形式主義是黨建工作中的毒瘤，它侵蝕了黨組織的有機(jī)體，惡化了黨群關(guān)系，腐蝕著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。從總體上看形式主義具有自私性、表面化、習(xí)慣化、虛假性等特征，這些問題的產(chǎn)生不僅與黨員干部的個(gè)人素質(zhì)有關(guān)，更與黨組織的制度建設(shè)不完善有關(guān)，干部考核機(jī)制不健全、干部問責(zé)機(jī)制不完善、干部教育制度不科學(xué)等都可能會(huì)帶來形式主義問題。本文從制度的視角，審視形式主義產(chǎn)生的原因，提出以創(chuàng)新制度內(nèi)容、加強(qiáng)制度執(zhí)行、優(yōu)化制度監(jiān)督等方式治理形式主義。

【關(guān)鍵詞】制度? 形式主義? 治理

【中圖分類號(hào)】D261.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.024

形式主義是黨風(fēng)建設(shè)中久治不絕的毒瘤，也是黨中央一貫都比較重視的黨建問題。新中國(guó)成立初期毛澤東同志就一針見血地指出，形式主義害死人。改革開放以來鄧小平同志多次指出，形式主義是黨的建設(shè)中的大問題。黨的十八大以來習(xí)近平總書記明確提出，應(yīng)將整治形式主義作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，以制度落實(shí)整治形式主義。

形式主義的特征

形式主義具有自私性、表面化、習(xí)慣性、虛假性等特征，它會(huì)給黨風(fēng)廉政建設(shè)帶來較大危害，不僅會(huì)助長(zhǎng)官僚主義、失職瀆職、脫離群眾等風(fēng)氣，還會(huì)與其他黨內(nèi)不良風(fēng)氣結(jié)合在一起，形成惡性循環(huán)。

首先，形式主義表現(xiàn)為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的自私自利，將追名逐利、個(gè)人私欲、職務(wù)升遷等置于首位，大搞勞民傷財(cái)?shù)臉影骞こ?、形象工程?有些領(lǐng)導(dǎo)干部一門心思揣摩上級(jí)意圖，“只求領(lǐng)導(dǎo)滿意，不顧群眾死活”，只抓能夠換取個(gè)人功名的政績(jī)。其次，形式主義就是只求表面工作、表面形象等，不能深入基層進(jìn)行調(diào)查研究，不愿扎扎實(shí)實(shí)地把工作做細(xì)做實(shí)。在黨政工作中有些領(lǐng)導(dǎo)干部怕吃苦、怕麻煩、怕深入基層，只是機(jī)械照搬地發(fā)號(hào)施令，喜歡在見效快的面子工程上下功夫，不愿在見效慢的基礎(chǔ)工作中用力氣。比如有些領(lǐng)導(dǎo)喜歡熱熱鬧鬧地檢查工作，喜歡轟轟烈烈的行動(dòng)，將開了多少會(huì)、開展了多少評(píng)比等作為工作成績(jī)。再次，從官場(chǎng)文化視角看，形式主義是舊社會(huì)和舊官場(chǎng)遺留的惡習(xí)。在長(zhǎng)期工作實(shí)踐中許多領(lǐng)導(dǎo)干部形成了一些工作套路、模式和經(jīng)驗(yàn)，久而久之，領(lǐng)導(dǎo)干部不愿進(jìn)行基層調(diào)研、分析問題等，只是以套路化、模式化的方式解決問題，比如抓工作就是召開會(huì)議、發(fā)放文件、開展評(píng)比等，從而使工作陷入了形式主義的怪圈。最后，形式主義的重要特征就是“虛假”“務(wù)虛不務(wù)實(shí)”。比如有些領(lǐng)導(dǎo)總喜歡夸大其詞、爭(zhēng)名奪利，將別人的成績(jī)說成自己的，將三分成績(jī)講成七分，講話時(shí)新名詞、新口號(hào)“滿天飛”，只想追求“轟動(dòng)效應(yīng)”。有些領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)起來總是假成績(jī)、假數(shù)據(jù)、假指標(biāo)不斷，搞起工作來就是“門面工程”“拳頭產(chǎn)品”等，毫不考慮實(shí)際情況。這些行為不僅害了自己、騙了領(lǐng)導(dǎo)，也害了群眾和國(guó)家。

“社會(huì)主義革命的基本原則和任務(wù)”就是“使人民的代表真正服從人民”。[1]當(dāng)“務(wù)虛不務(wù)實(shí)”成為領(lǐng)導(dǎo)干部的行動(dòng)準(zhǔn)則，他們只在乎會(huì)議數(shù)量、檢查結(jié)果、績(jī)效指標(biāo)這些表面文章，而并不在乎百姓認(rèn)不認(rèn)可、高不高興、答不答應(yīng)這些實(shí)實(shí)在在的民聲，本末倒置，買櫝還珠。長(zhǎng)此以往，人民的意見和訴求必然無法得到真正滿足，社會(huì)主義的原則必然無法得到真正貫徹執(zhí)行。

從總體上看，形式主義會(huì)惡化黨內(nèi)風(fēng)氣，影響黨的政策落實(shí)，進(jìn)而會(huì)影響人民群眾利益，給黨的事業(yè)發(fā)展、黨群關(guān)系、黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等帶來不可估量的負(fù)面影響。

形式主義產(chǎn)生的制度原因分析

任何人都有趨利避害的本性，黨員干部也不例外。如果干部考核機(jī)制、行政問責(zé)機(jī)制、內(nèi)部管理機(jī)制等不科學(xué)，不能起到獎(jiǎng)善懲惡、獎(jiǎng)先懲后的作用，就會(huì)有人鉆制度的漏洞，進(jìn)而產(chǎn)生各種類型的形式主義。所以要想對(duì)形式主義進(jìn)行根本的防治，必須從制度建設(shè)的視角分析形式主義，分析形式主義產(chǎn)生的內(nèi)在原因和制度性缺陷。

干部評(píng)價(jià)機(jī)制不科學(xué)。在傳統(tǒng)績(jī)效管理體制下績(jī)效考核主體過于單一，僅由組織部門對(duì)干部政績(jī)進(jìn)行考核，然而組織部門對(duì)具體業(yè)務(wù)工作并不熟悉，不能科學(xué)合理地評(píng)價(jià)干部的政績(jī)情況，更無法對(duì)干部政績(jī)進(jìn)行定量評(píng)價(jià)。此外，參與績(jī)效考核的人員素質(zhì)也往往參差不齊，看待問題的視角也難免有所不同，很容易影響干部績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性、公正性。由于干部績(jī)效考核的大權(quán)都在組織部門手中，難免出現(xiàn)以權(quán)謀私、徇私舞弊的現(xiàn)象。最后，干部考核指標(biāo)不完善。在傳統(tǒng)政績(jī)理念下，干部績(jī)效指標(biāo)多以招商引資、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入等“實(shí)實(shí)在在”的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來反映，但是現(xiàn)有政績(jī)考核體系往往存在指標(biāo)體系不全面、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不科學(xué)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題。比如黨政干部考核指標(biāo)多以財(cái)政收入、農(nóng)民收入、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等為主，民生建設(shè)、公共服務(wù)、醫(yī)療教育等方面指標(biāo)比較少，不能很好地反映地區(qū)的發(fā)展協(xié)調(diào)度;許多指標(biāo)評(píng)價(jià)方式不科學(xué)，指標(biāo)注水、數(shù)據(jù)造假等現(xiàn)象比較明顯。正是在這些因素影響下，干部考核漏洞較多，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部就產(chǎn)生了投機(jī)鉆營(yíng)的念頭，這也導(dǎo)致形式主義問題屢有發(fā)生。

干部管理機(jī)制不完善。形式主義泛濫的重要原因之一就是干部管理機(jī)制、職務(wù)晉升機(jī)制、行政問責(zé)機(jī)制等不健全，并未將抵制弄虛作假、欺上瞞下、脫離群眾的形式主義作風(fēng)納入人事管理機(jī)制，沒有對(duì)大搞形式主義者給予應(yīng)有的懲罰。講排場(chǎng)講面子、務(wù)虛不務(wù)實(shí)、工作不扎實(shí)、數(shù)據(jù)造假、脫離群眾等形式主義作風(fēng)并未受到嚴(yán)懲，甚至大搞形式主義者獲得了“實(shí)惠”，如職務(wù)升遷、領(lǐng)導(dǎo)表揚(yáng)、個(gè)人私利等。在這種情況下，許多干部的僥幸心理滋生蔓延，以急功近利、弄虛作假的態(tài)度開展工作，從而導(dǎo)致形式主義作風(fēng)泛濫。[2]

干部監(jiān)督機(jī)制不完善。社會(huì)主義制度在發(fā)揮巨大優(yōu)越性的同時(shí)，也容易造成機(jī)構(gòu)龐大和監(jiān)督不善。這一問題不是中國(guó)政府所特有，早在蘇聯(lián)成立之初，列寧就尖銳指出，要在堅(jiān)持黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，著重強(qiáng)化人民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)以反對(duì)官僚腐敗。中國(guó)共產(chǎn)黨自黨的十八大以來，更是疾風(fēng)驟雨般地進(jìn)行反腐倡廉、防止官僚腐敗。這不是一陣風(fēng)似的走過場(chǎng)，而是扎扎實(shí)實(shí)將防止官僚腐敗、加強(qiáng)干部監(jiān)督作為常規(guī)性工作。2019年10月9日，全國(guó)干部監(jiān)督工作會(huì)議在北京召開，中共中央政治局委員、中組部部長(zhǎng)陳希強(qiáng)調(diào)，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持把政治監(jiān)督放在首位，有效推進(jìn)新時(shí)代干部監(jiān)督工作，力戒形式主義、官僚主義，著力提高新時(shí)代干部監(jiān)督工作質(zhì)量和水平，推動(dòng)形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

思想教育制度有漏洞。改革開放以來，黨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了深刻變化，比如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下各種消極文化泛濫，多元文化下利己主義、功利主義等思想泛濫，這給黨員干部的思想觀念帶來較大影響。黨內(nèi)教育制度、黨員干部學(xué)習(xí)制度都并未很好地跟進(jìn)時(shí)代發(fā)展要求，存在著形式僵化、內(nèi)容老化、效果不佳等問題，也直接影響了黨員干部的思想教育效果，導(dǎo)致許多黨員干部的思想觀念落后、工作方法老化、思想覺悟不高。比如有些領(lǐng)導(dǎo)干部喪失了政治信仰和群眾意識(shí)，只是想著個(gè)人利益、職務(wù)晉升等;有些干部以領(lǐng)導(dǎo)喜好為出點(diǎn)，不聽群眾意見，不考慮實(shí)際情況，大搞形式主義，一味地迎合領(lǐng)導(dǎo)。此外，有些領(lǐng)導(dǎo)觀念落后，不能正確看待改革發(fā)展中的新問題、新變化，仍然用老方法、老經(jīng)驗(yàn)解決問題，從而產(chǎn)生形式主義問題。[3]

以制度建設(shè)治理形式主義的進(jìn)路

形式主義是黨的建設(shè)的突出問題，它阻礙了黨的方針政策的落實(shí)，導(dǎo)致黨組織逐漸脫離群眾。在全面從嚴(yán)治黨高壓下，形式主義有所收斂，但并沒有完全退出歷史舞臺(tái)，而是以隱匿的、變形的方式出現(xiàn)于黨組織之中。由此可見，僅僅依靠反腐高壓并不能徹底消除形式主義問題，當(dāng)反腐高壓消失后，形式主義往往會(huì)死灰復(fù)燃。所以應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)視角考察形式主義問題，以制度落實(shí)整治形式主義。

以制度創(chuàng)新堵住形式主義的制度漏洞。首先，將制度落實(shí)融入黨的政治建設(shè)。在政治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)明政治紀(jì)律，推進(jìn)黨內(nèi)政治制度的精細(xì)化、系統(tǒng)化和具體化，堵住黨內(nèi)政治生活的形式主義漏洞。比如應(yīng)當(dāng)落實(shí)民主集中制、決策合法性審查制、專家論證制、群眾監(jiān)督機(jī)制等，推進(jìn)政治生活制度化和程序化發(fā)展。其次，以制度創(chuàng)新克服思想建設(shè)中的形式主義。面對(duì)少數(shù)干部思想懈怠、信仰缺失等問題，應(yīng)當(dāng)完善定期學(xué)習(xí)制、黨課專題活動(dòng)制度、督查檢查制等制度，克服經(jīng)驗(yàn)主義、利己主義、機(jī)會(huì)主義等不良思想的干擾。此外，以制度創(chuàng)新推動(dòng)組織建設(shè)，克服用人選人上的形式主義。在形式主義影響下，官員不作為、亂作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為此應(yīng)當(dāng)以制度創(chuàng)新的方式彌補(bǔ)選人用人方面的制度漏洞，破除官員不作為的官場(chǎng)惡習(xí)。比如應(yīng)當(dāng)推動(dòng)干部提名公開化、程序化、責(zé)任化等，為敢干事、能干事的干部創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為勇于創(chuàng)新、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)墓賳T提供寬松的制度空間。最后，以制度創(chuàng)新推動(dòng)作風(fēng)建設(shè)，克服黨群關(guān)系中的形式主義問題。應(yīng)當(dāng)完善基層調(diào)研機(jī)制、聯(lián)系群眾制度等，認(rèn)真落實(shí)黨中央的“八項(xiàng)規(guī)定”;應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療等工作，解決好群眾非常關(guān)心的問題。[4]

以制度執(zhí)行筑牢整治形式主義的主體防線。首先，確立黨組織的制度執(zhí)行主體責(zé)任。在整治形式主義過程中，黨組織始終發(fā)揮著不可替代的主體作用，所以應(yīng)當(dāng)明確黨組織的組織紀(jì)律執(zhí)行主體責(zé)任。比如應(yīng)當(dāng)明確黨組織在黨紀(jì)法規(guī)、黨內(nèi)學(xué)習(xí)、干部獎(jiǎng)懲等方面的具體責(zé)任，提高黨組織的制度執(zhí)行力。再如黨組織應(yīng)當(dāng)完善制度執(zhí)行的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)制度執(zhí)行的規(guī)范化和常態(tài)化;應(yīng)當(dāng)將制度執(zhí)行納入黨建工作考核之中，提高制度執(zhí)行人員的主體性和能動(dòng)性。其次，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭示范作用。上梁不正下梁歪，黨內(nèi)風(fēng)氣正不正往往與領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)密切相關(guān)，如果領(lǐng)導(dǎo)干部秉公執(zhí)法、一心為公，那么普通黨員就會(huì)自覺遵守法規(guī)、端正態(tài)度，組織內(nèi)部的形式主義現(xiàn)象就會(huì)大為減少。所以領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)帶頭學(xué)習(xí)黨內(nèi)制度，自覺遵守組織紀(jì)律和道德規(guī)范，堅(jiān)決與形式主義、官僚主義等不良作風(fēng)做斗爭(zhēng)。在工作中領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)發(fā)揮模范帶頭作用，要求下屬做到的事情自己先做到，這樣才能讓下屬心服口服。最后，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮黨員的主體性。能不能從根本上解決形式主義，最終還取決于廣大黨員干部的主體性和自覺性。所以應(yīng)當(dāng)以制度激勵(lì)黨員干部，通過學(xué)習(xí)制度、教育實(shí)踐制度等培養(yǎng)黨員干部的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)等，使黨員干部能夠自覺與形式主義做斗爭(zhēng)。[5]

以制度監(jiān)督夯實(shí)形式主義的整治效果。監(jiān)督是制度落實(shí)的重要方式，也是整治形式主義的良方妙藥。所以應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度監(jiān)督，完善群眾監(jiān)督機(jī)制、紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)制、上級(jí)督查機(jī)制等，以完善的監(jiān)督體系過濾形式主義。首先，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《巡視工作條例》等完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，制定和落實(shí)整治形式主義的制度規(guī)范。其次，明確黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容、對(duì)象、方式等。比如應(yīng)當(dāng)將形式主義作為黨內(nèi)督查的重點(diǎn)，對(duì)黨內(nèi)的形象工程、數(shù)字造假、只做表面文章等問題進(jìn)行督查，遏制形式主義在黨內(nèi)和行政機(jī)關(guān)的蔓延勢(shì)頭。[6]應(yīng)當(dāng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)的“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行重點(diǎn)督查，將主要領(lǐng)導(dǎo)、窗口單位、關(guān)鍵崗位等作為形式主義的督查重點(diǎn)。此外，創(chuàng)新黨內(nèi)督查辦法。在黨內(nèi)干部監(jiān)督監(jiān)察中，應(yīng)當(dāng)正確對(duì)待“少數(shù)”和“多數(shù)”的關(guān)系，不僅要將反對(duì)形式主義作為督查檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)克服胡亂問責(zé)、一味問責(zé)的簡(jiǎn)單粗暴行為，將教育和整治結(jié)合起來，提高形式主義治理的實(shí)效性;不僅要對(duì)倚仗權(quán)勢(shì)、欺壓百姓、虛報(bào)浮夸、鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象進(jìn)行問責(zé)，還應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)和表彰真抓實(shí)干、勇于創(chuàng)新、埋頭做事的領(lǐng)導(dǎo)干部。

早在一百年前，列寧就主張?jiān)谏鐣?huì)主義政治制度問題上，制度建設(shè)與人民監(jiān)督權(quán)不可分割、黨的監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督相統(tǒng)一，社會(huì)主義政黨制度是“通過黨領(lǐng)導(dǎo)我們整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)”，[7]因而必須重視黨員干部在整個(gè)社會(huì)主義國(guó)家中的作用。習(xí)近平總書記在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會(huì)議上也提出，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)要以黨的建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，建設(shè)讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機(jī)關(guān)。這就需要廣大黨員干部在實(shí)際工作中切實(shí)發(fā)揮模范帶頭作用，克服官僚主義形式主義頑疾。

形式主義并不是無關(guān)緊要的小事，而是黨組織建設(shè)的重大問題，它不僅影響著黨的方針政策落實(shí)、黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，還影響著黨與人民群眾的關(guān)系，腐蝕著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。所以應(yīng)當(dāng)高度重視黨內(nèi)形式主義問題，以創(chuàng)新制度內(nèi)容、加強(qiáng)制度執(zhí)行、強(qiáng)化制度監(jiān)督等方式整治形式主義。

注釋

[1]《列寧全集》第33卷，北京：人民出版社1995年，第102頁。

[2]石文龍：《制度形式主義——制度建設(shè)的第一頑癥》，《當(dāng)代社科視野》，2014年第3期。

[3]陳海英、竇星辰：《努力克服反腐制度建設(shè)中的形式主義》，《求知》，2014年第8期。

[4]畢滄耕：《從制度上解決形式主義、官僚主義問題》，《軍隊(duì)政工理論研究》，2001年第10期。

[5]湖北省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心：《以制度建設(shè)治理形式主義》，《政策》，2019年第2期。

[6]鄒勁松：《形式主義、官僚主義的新表現(xiàn)及其治理》，《理論視野》，2018年第7期。

[7]《列寧全集》第43卷，北京：人民出版社，1987年，第435頁。

責(zé) 編∕馬冰瑩

The Institutional Root Cause of Formalism and the Way of Its Governance

Fang Jingya

Abstract： Formalism is a "cancer" in Party building， which erodes the organism of the Party organizations， deteriorates the relationship between the Party and the people， and undermines the ruling foundation of the Party. Generally， formalism has a selfish and fake nature and are superficial and hard to change， these problems are not only associated with the personal qualities of the Party members and officials， but also with the imperfect systems of the Party. The officials assessment mechanism is incomplete， the officials accountability mechanism is deficient， and the officials education system is not scientific， all of which may bring about formalism. From the institutional perspective， this paper examines the causes of formalism， and proposes to govern formalism by innovating the content of system， strengthening its implementation and optimizing its supervision.

Keywords： institution， formalism， governance