【摘要】改革開放40多年來中國貧困治理的巨大成功是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，2020年后中國將進(jìn)入絕對貧困消除、相對貧困長期存在的新階段，貧困治理依然是中國政府、中國社會面臨的重要任務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度依然是中國貧困治理最堅(jiān)實(shí)的政治保障和制度保障，但貧困治理結(jié)構(gòu)也將出現(xiàn)新的變遷。在治理倫理關(guān)懷上，將由生存正義取向變遷為公平正義取向，由經(jīng)濟(jì)收入的一維取向變遷為教育、醫(yī)療、社會保障等多維取向;在治理目標(biāo)靶向上，由開發(fā)扶貧、精準(zhǔn)脫貧模式變遷為鞏固脫貧、防止返貧模式，由農(nóng)村脫貧重點(diǎn)變遷為城鄉(xiāng)兼顧的貧困救助格局;在治理動力驅(qū)動上，由政府主導(dǎo)變遷為社會治理和市場選擇，由外生動力變遷為內(nèi)生動力，由新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶動貧困治理;在治理生態(tài)體系上，由人力資源、自然資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三元耦合，變遷為更加注重文化、法治、政府能力、市場資源等多種要素的多元互構(gòu)生態(tài)體系。

【關(guān)鍵詞】貧困治理? 內(nèi)生動力? 社會保障

【中圖分類號】F20? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.003

貧困作為一種社會現(xiàn)象，從來就是與人類社會同時產(chǎn)生、同時消亡的，也是人類社會發(fā)展歷史進(jìn)程中不可回避的痛點(diǎn)，貧困治理早已成為世界各國（地區(qū)）必須面對的治理工程。中國的貧困治理作為中國特色社會主義偉大實(shí)踐的重要組成部分，40多年來取得了巨大成功，1978～2018年間全國貧困人口由7.7億減少至1660萬，累計(jì)減少75379萬人，貧困發(fā)生率由97.5%降低至1.7%。[1]這種成功歸根到底是建立在中國特色社會主義制度優(yōu)勢之上的，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府和人民開展貧困治理是政治保障，中國特色社會主義制度從根本上促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障了貧困人口共同享受發(fā)展成果。到2020年后，中國的貧困治理即將進(jìn)入新的發(fā)展階段，雖然農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣摘帽以及區(qū)域性整體貧困問題等即將總體完成，但相對貧困的長期存在，使得貧困治理依然是黨和國家為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而擔(dān)負(fù)的中心任務(wù)。與此同時，中國的貧困治理結(jié)構(gòu)也將因?yàn)樾码A段、新形勢的演進(jìn)，而出現(xiàn)新的戰(zhàn)略變遷。精準(zhǔn)研判一系列的戰(zhàn)略變遷將對2020年后中國貧困治理的高質(zhì)量推進(jìn)和新的相對貧困治理長效機(jī)制構(gòu)建提供有益參考。

貧困治理倫理關(guān)懷的新變遷

貧困治理應(yīng)有倫理之維，貧困治理倫理可以看作規(guī)范和調(diào)控貧困治理主體、治理對象及基于他們相互社會關(guān)系而形成的價值理性總和。貧困治理倫理首先反映的是特定社會歷史階段的貧困治理現(xiàn)時的特征，因而，具有顯著的發(fā)展性色彩、階段性刻畫和動態(tài)性呈現(xiàn)。

貧困治理倫理在2020年后的新變遷必須以中國貧困治理價值關(guān)切的轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，價值關(guān)切轉(zhuǎn)變引致治理倫理變遷，而給予這種關(guān)切最多的是圍繞貧困根源問題的認(rèn)知而展開的，從絕對貧困到相對貧困，有一條由自然剝奪到社會排斥、再到發(fā)展失衡的貧困根源分析路徑。自然剝奪主要關(guān)注的是造成貧困的分屬于先天的、自然環(huán)境與物質(zhì)資源缺失的那部分客觀因素。社會排斥則是深入挖掘社會層面、制度層面、文化層面等多維度致貧因素的分析范式，關(guān)注貧困人口可行能力和相對權(quán)利的剝奪。發(fā)展失衡的分析范式則不再拘泥于貧困人口個體之間的致貧分析，需結(jié)合人群、代際、空間等多重意味的平衡性價值考察，從個體公平轉(zhuǎn)向集體均衡的關(guān)注，從一元價值向多維價值的轉(zhuǎn)向，充滿了開放性、全面性和立體性的價值關(guān)切，這也恰恰與中國貧困治理由絕對貧困治理向相對貧困治理發(fā)展的轉(zhuǎn)變相吻合。

從“生存的正義”向“公平的正義”變遷，是2020年后中國貧困治理倫理關(guān)懷變遷的表現(xiàn)之一。“生存的正義”主要立足于保障貧困人口的生存合理性，人的生存抑或人類族群的生存是最原始的正義，使其生命存在和延續(xù)是一切發(fā)展的基礎(chǔ)。在“生存的正義”指導(dǎo)和規(guī)范下的貧困治理，更加側(cè)重于基本生活資料的保障、基本生產(chǎn)資源的開發(fā)以及基本生存技能的教導(dǎo)。說到底，其邏輯起始就是對于生命延續(xù)的合理性滿足，生命個體得以存續(xù)，人類社會才得以延續(xù)，這一取向正好契合了物質(zhì)第一性原則。馬斯洛將生理和安全的需求作為人的最基本需要，實(shí)際上就是將生存需求置于人類需求的最基礎(chǔ)層面，馬克思從人類歷史存在與發(fā)展的前提出發(fā)，認(rèn)為“全部人類歷史的第一個前提無疑是具有生命的個人的存在”，[2]這是將對個體“生存的正義”的重視提升到人類發(fā)展史的高度?！肮降恼x”應(yīng)作為2020年后中國貧困治理的重要倫理取向，要求更加立足于群體和區(qū)域之間的平衡性公平，黨的十九大報(bào)告指出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，就是這一倫理取向的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，相對貧困本質(zhì)上就是不平衡發(fā)展，如包括老、弱、病、幼、殘等特殊人群的困弱問題、農(nóng)村貧困人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移發(fā)展形成的“新的城鎮(zhèn)人口”[3]貧困問題等，解決這種不平衡發(fā)展的過程本質(zhì)上就是實(shí)現(xiàn)相對貧困治理的過程，可以通過社會公平、均衡發(fā)展、社會公共服務(wù)均等化供給來實(shí)現(xiàn)“公平的正義”和“均衡的正義”。

從“一元價值取向”向“多元價值取向”變遷，是2020年后中國貧困治理倫理關(guān)懷變遷的另一表現(xiàn)?！耙辉獌r值取向”是中國貧困治理乃至世界貧困治理推進(jìn)中曾經(jīng)長期奉行的“收入增長”一元價值取向，由于長期以來的貧困測度標(biāo)準(zhǔn)和貧困劃線標(biāo)準(zhǔn)的最重要指標(biāo)都是收入狀況，甚至相當(dāng)一段時間內(nèi)成為唯一指標(biāo)，客觀上造成了貧困人口收入增長之外的多維度發(fā)展受限，同時也使我國貧困治理的可持續(xù)性面臨巨大挑戰(zhàn)，脫貧人口容易出現(xiàn)返貧?！耙辉獌r值取向”在根本上的失效應(yīng)歸因于對“貧困”本身的認(rèn)識誤區(qū)，貧困不僅僅是低收入問題，教育、醫(yī)療、健康、居住和生態(tài)環(huán)境等問題往往與貧困互為因果，要改變單純以人均收入為指標(biāo)的相對貧困測度和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持將“多元價值取向”作為2020年后的中國貧困治理的倫理考量基礎(chǔ)?！岸嘣獌r值取向”同樣具有深厚的馬克思主義“人的自由全面發(fā)展”意蘊(yùn)，“多元價值取向”的倫理關(guān)懷要求在貧困人口和貧困勞動者收入增長的基礎(chǔ)上，同時實(shí)現(xiàn)其與社會環(huán)境、自然環(huán)境、人文環(huán)境的和諧發(fā)展，確保貧困治理的可持續(xù)性和整體增益性。這種“人的自由全面發(fā)展”，通過對人的可行能力的多維度提升，將人的尊嚴(yán)放在首要位置，最終升華到人的自由全面和可持續(xù)發(fā)展?！白杂伞北举|(zhì)上就成為人的類屬性上的優(yōu)越性延展，成為人類用以決定自身命運(yùn)、擺脫由人類社會的積弊反過來奴役人類自身的終極武器。

治理相對貧困的倫理取向就是要將人的本我發(fā)展作為終極目標(biāo)，揚(yáng)棄傳統(tǒng)解決方法和分析路徑，從實(shí)現(xiàn)貧困人群基本“生存的正義”，變遷為構(gòu)筑均衡發(fā)展的倫理價值體系，實(shí)現(xiàn)群體、區(qū)域和代際之間“公平的正義”。從以“一元價值取向”的經(jīng)濟(jì)收入單維度考量，變遷為以“人的自由全面”作為終極考量的“多元價值取向”。2020年后相對貧困治理的倫理關(guān)懷，既是共享的發(fā)展、亦是發(fā)展的共享。只有在公平正義的倫理規(guī)范下，社會成員包括貧困人口才有可能平等共享社會發(fā)展所帶來的進(jìn)步福利，同步實(shí)現(xiàn)個體可行能力的最大提升，進(jìn)而促進(jìn)相對貧困的逐漸緩解。

貧困治理目標(biāo)靶向的新變遷

貧困治理的階段性演進(jìn)、貧困治理倫理關(guān)懷的變遷，是2020年后中國貧困治理目標(biāo)靶向變遷的先導(dǎo)要素和必然要求。黨的十九屆四中全會提出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制。”這為2020年后中國貧困治理指明了總體發(fā)展目標(biāo)，即鞏固前一階段的發(fā)展成果，構(gòu)建后一階段解決相對貧困的長效機(jī)制。將2020年及此前的中國貧困治理目標(biāo)進(jìn)行對標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)2020年前后的中國貧困治理在目標(biāo)靶向上將呈現(xiàn)以下幾個方面的新變遷。

由改革式扶貧、開發(fā)式扶貧、瞄準(zhǔn)式脫貧向鞏固減貧成果、阻斷返貧路徑、連續(xù)和穩(wěn)定減貧政策的變遷。中國改革開放40多年來的貧困治理主要經(jīng)歷了改革式扶貧、開發(fā)式扶貧和精準(zhǔn)脫貧幾個階段，改革式扶貧主要是1978～1985年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革階段，表現(xiàn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由局部到全國的推廣實(shí)施，雖然沒有專門性、政策性的減貧工作方針，卻在根本上促進(jìn)了我國貧困人口的減少。開發(fā)式扶貧是持續(xù)時間最長的一個階段（1986～2012年），以1986年國務(wù)院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)小組和開始確立國家貧困縣為標(biāo)志，直到2013年習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”，這一階段貧困治理從正式制度化進(jìn)入到全面戰(zhàn)略化，由貧困縣的對口幫扶到農(nóng)村保障體制的全面構(gòu)建，貧困發(fā)生率由1985年底的78.3%下降到2012年的10.2%。2013～2020年是精準(zhǔn)扶（脫）貧階段，同時也是中國絕對貧困消除的攻堅(jiān)期和窗口期，以“六個精準(zhǔn)”為基本要求，逐層構(gòu)建責(zé)任體系，精準(zhǔn)解決貧困縣、貧困村、貧困戶、貧困人口的絕對貧困問題。2020年后貧困治理的首要目標(biāo)任務(wù)在于“承前”，既是鞏固發(fā)展，也是延續(xù)穩(wěn)定，將后一階段的貧困治理與前一階段的工作成果進(jìn)行承接、延續(xù)和穩(wěn)固，主要有兩個方面的具體內(nèi)容：一是鞏固成果，將已經(jīng)脫貧的人口、脫貧的地區(qū)納入長效鞏固機(jī)制，重在保障現(xiàn)有貧困治理成果的基礎(chǔ)穩(wěn)固，切實(shí)保障脫貧攻堅(jiān)勝利果實(shí)的可持續(xù)性，保障生態(tài)脫貧、綠色脫貧的穩(wěn)妥落實(shí)，切斷貧困地區(qū)和貧困人口的返貧機(jī)制和路徑。二是保障國家貧困治理體系和戰(zhàn)略的延續(xù)性，保障現(xiàn)有貧困治理的相關(guān)政策方針在一定時期內(nèi)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。中國的貧困治理具有非常突出的政府主導(dǎo)性，2020年左右實(shí)現(xiàn)脫貧的人群和地區(qū)（尤其是深度貧困地區(qū)）在防止返貧的過程中，更加依賴脫貧政策的連續(xù)穩(wěn)定，因而，政策穩(wěn)定是2020年后貧困治理的階段性重要目標(biāo)之一。

由重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村減貧向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧的貧困治理格局變遷。2020年之前的中國貧困治理，無論是改革式扶貧、開發(fā)式扶貧還是瞄準(zhǔn)式脫貧都是重點(diǎn)以農(nóng)村絕對貧困問題的解決為目標(biāo)靶向，涉及城鎮(zhèn)居民中的貧困人群、弱勢群體往往是以社會保障和社會救濟(jì)的方式來緩解他們的貧困狀況，而不是將之納入到扶貧攻堅(jiān)、脫貧攻堅(jiān)的治理范疇，盡管中國城鎮(zhèn)居民的貧困問題在90年代的經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改革中已經(jīng)逐步被放大。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下中國農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的貧困治理上都具有十分強(qiáng)烈的“屬地”特性，農(nóng)村扶貧、脫貧的層層瞄準(zhǔn)模式從起點(diǎn)到終點(diǎn)都是地域治理，貧困縣、貧困村、貧困戶都基于農(nóng)村范圍、農(nóng)村戶籍，城鎮(zhèn)居民最低生活保障體制同樣囿于城鎮(zhèn)戶籍的大前提。這種“屬地”特性在2020年后的貧困治理中將會因?yàn)椤柏毨А钡牧鲃有远饾u喪失效用，城鎮(zhèn)化或城鄉(xiāng)一體化趨勢越發(fā)明顯，勞動力、信息、資金、物理資源等經(jīng)濟(jì)要素的城鄉(xiāng)融合與流通越發(fā)暢通高效。農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的界線越來越模糊，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的流動越來越頻繁，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的進(jìn)程越來越快，信息化、智能化和數(shù)字化等科學(xué)技術(shù)發(fā)展，加之城鄉(xiāng)交通、物流、市場網(wǎng)絡(luò)的日益成熟和深度融合，都將促使城鄉(xiāng)地理距離和制度距離的無限拉近，逐漸打破二元結(jié)構(gòu)。同樣中國的貧困治理目標(biāo)也應(yīng)該適應(yīng)這種發(fā)展趨勢，積極關(guān)注新時代條件下的“貧困轉(zhuǎn)移”問題，加大貧困治理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略部署，由重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村減貧向兼顧城鄉(xiāng)貧困治理變遷，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進(jìn)相對貧困治理的成功。

由側(cè)重促進(jìn)貧困人口收入增長的經(jīng)濟(jì)治理向側(cè)重基本社會公共服務(wù)均等化供給的綜合治理變遷。多維價值取向指導(dǎo)下的貧困治理，不能只關(guān)注或者只測度經(jīng)濟(jì)收入增長，不能將經(jīng)濟(jì)治理作為貧困治理的唯一目標(biāo)，尤其是相對貧困的解決。作為政府主導(dǎo)的貧困治理，要逐漸通過基本公共服務(wù)均等化來解決貧困地區(qū)和貧困人口平等地共享社會公共產(chǎn)品，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡的基本教育服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會保障服務(wù)、基本文化服務(wù)、基本生態(tài)與人居服務(wù)等體系建設(shè)，“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系”。[4]從根本上促進(jìn)相對貧困致貧因素的綜合緩解過程就是完成貧困治理目標(biāo)的同一過程，2020年后中國貧困治理要以推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的公共服務(wù)均等化作為重要目標(biāo)。

由專注國內(nèi)貧困治理向國際化合作的貧困治理變遷。貧困不是一國一地專有的社會現(xiàn)象，而是全球性問題，貧困治理也存在國際化合作的全球治理可能。2020年之前的中國貧困治理，更多立足于國內(nèi)貧困治理，但隨著近年來中國國際影響力的不斷增強(qiáng)，中國倡導(dǎo)的“一帶一路”“人類命運(yùn)共同體”等國際合作發(fā)展機(jī)制也愈發(fā)將貧困治理的全球化變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。并且事實(shí)上中國已經(jīng)在國際化合作減貧方面走出了堅(jiān)實(shí)的步伐，1950～2016年，中國累計(jì)對外提供援助超過4000多億人民幣，累計(jì)實(shí)施5000多個對外援助項(xiàng)目，超過26萬名發(fā)展中國家各類人員在中國接受培訓(xùn)。僅2013～2017年間，中國在“一帶一路”沿線國家建設(shè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)就帶動超過20萬人就業(yè)?！爸蟹鞘蠛献饔?jì)劃”實(shí)施后，中國將為非洲國家創(chuàng)造近90萬個就業(yè)崗位。[5]無可置疑，2020年之后的中國貧困治理將更多地展現(xiàn)跨國家、跨區(qū)域、跨制度、跨文化的合作化發(fā)展趨勢，貧困治理的國際化合作時代正在與古老而開放的中國不期而遇。

貧困治理動力驅(qū)動的新變遷

價值取向和目標(biāo)靶向的新變遷解決的是中國貧困治理的方向變遷問題，同時也深刻影響著貧困治理動力驅(qū)動因素的變遷。完全依靠政府力量的推進(jìn)已經(jīng)不再適合今后階段的貧困治理工作，依據(jù)中國貧困治理的形式變化，適應(yīng)中國貧困治理的目標(biāo)變遷，其動力驅(qū)動模式的變遷也勢在必行。2020年后中國貧困治理的動力驅(qū)動變遷可以從相對貧困主體的微觀動力層面、政府主導(dǎo)與市場選擇的宏觀驅(qū)動層面、城鎮(zhèn)化發(fā)展的動態(tài)拉動層面等三個方面進(jìn)行考察。

在貧困主體的微觀動力層面，要改變以往更多的以政策和制度依賴為主導(dǎo)的外生驅(qū)動模式，變遷為以貧困主體自我責(zé)任、主體意識為主導(dǎo)的內(nèi)生驅(qū)動模式。一方面，中國貧困人口或者相對貧困人口受限于自身能力、思維、素質(zhì)的發(fā)展，往往對脫貧缺乏足夠的自主性，即便在充分的脫貧指導(dǎo)下，“等、靠、要”思想依然較為嚴(yán)重，對于新的產(chǎn)業(yè)模式、新的農(nóng)業(yè)技術(shù)、新的市場組織形式缺乏主動性地學(xué)習(xí)了解，缺乏積極性地嘗試探索，更愿意保守地維持現(xiàn)狀，對于脫貧項(xiàng)目和脫貧前景缺乏信心，更沒有自我脫貧的主體責(zé)任意識。另一方面，扶貧脫貧作為國家和政府向全世界的莊嚴(yán)承諾，一系列惠及貧困地區(qū)和貧困人口的實(shí)質(zhì)性資金、補(bǔ)助和政策傾斜長期覆蓋到了貧困人口，一定程度上造成了部分貧困人口對于國家貧困治理的路徑依賴，過度看重國家政策紅利，缺乏自我創(chuàng)造的動力。促進(jìn)貧困人口在微觀層面脫貧動力模式的轉(zhuǎn)變，一要切實(shí)提升貧困人群的思想意識、提高文化水平，讓貧困人口學(xué)得懂、看得懂、用得懂，對于脫貧項(xiàng)目和脫貧政策有自我判斷的能力，對于脫貧計(jì)劃有一定的信心，保障貧困人群能夠明確認(rèn)識到“我能學(xué)到”“我能做到”“我能賺到”等現(xiàn)實(shí)可能。二要以真脫貧、真實(shí)惠、真發(fā)展的好項(xiàng)目示范引領(lǐng)，激發(fā)貧困人口的自我脫貧意識，讓他們拋棄“等、靠、要”的慣性依賴，通過自身努力和政府扶持能夠獲得更大的實(shí)惠和利益。三要以制度形式防范“制度性依賴”，構(gòu)建貧困地區(qū)和貧困人口自我脫貧的責(zé)任體系，將制度性扶持政策與自我責(zé)任構(gòu)建相掛鉤。

在貧困治理宏觀驅(qū)動層面，要使政府主導(dǎo)型驅(qū)動逐漸變?yōu)檎?、社會和市場協(xié)同治理驅(qū)動，將貧困治理由政府任務(wù)、政治課題變遷為社會選擇和市場選擇。貧困治理的本質(zhì)涵義還是發(fā)展，相對貧困階段的減貧工作更加重視綜合效益的發(fā)展，這種發(fā)展對于社會總體福利的增進(jìn)、市場機(jī)制的自我完善都具有積極的意義。對于社會而言，維護(hù)社會結(jié)構(gòu)和社會機(jī)制的穩(wěn)定性、發(fā)展性是社會發(fā)展的根本，相對貧困階段不同于絕對貧困階段，相對貧困觸及的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更為深遠(yuǎn)和廣泛，它已經(jīng)不僅僅局限于農(nóng)村和農(nóng)民，而是延伸到城鎮(zhèn)居民中的貧困人口，延伸到國民經(jīng)濟(jì)更多的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，涉及到整個社會系統(tǒng)中更多的區(qū)域、人群及其平衡性發(fā)展問題，這也就要求相對貧困階段的治理工作必須具備更廣闊的社會視野，依靠更強(qiáng)大的社會系統(tǒng)力量，實(shí)現(xiàn)更立體多維的社會發(fā)展效益。對于市場而言，市場機(jī)制的作用發(fā)揮才是相對貧困治理得以可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)治理不是唯一目標(biāo)但一定是基本目標(biāo)，促進(jìn)貧困人口的收入脫貧和可行能力發(fā)展，最終離不開產(chǎn)業(yè)、市場、價值鏈的綜合作用。也只有充分遵循市場規(guī)律、尊重市場主體地位，才能讓市場參與者尤其是進(jìn)行貧困救助的社會組織和個人，甚至相對貧困人群本身贏得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益，并且保障這種利益的可持續(xù)性。發(fā)揮政府、社會和市場協(xié)同治理的驅(qū)動效應(yīng)，要基于政府、社會、市場各方的優(yōu)勢與劣勢，設(shè)計(jì)更具效能優(yōu)勢的相對貧困治理機(jī)制。發(fā)揮政府的統(tǒng)籌性、兜底性保障作用，彌補(bǔ)其財(cái)政約束和“政府失靈”問題;發(fā)揮社會力量作為教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)的直接供給者優(yōu)勢，彌補(bǔ)其缺乏監(jiān)管和科學(xué)規(guī)劃的不足;發(fā)揮市場機(jī)制的快速反應(yīng)和基礎(chǔ)性資源配置作用，彌補(bǔ)其“市場失靈”缺陷。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展的動態(tài)拉動層面，要以城鎮(zhèn)化作為相對貧困治理的重要手段不斷破解“空間貧困陷阱”?？臻g發(fā)展視域是分析中國農(nóng)村貧困問題的重要基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上最終可以歸結(jié)為對“集聚效應(yīng)”的探討，城鎮(zhèn)與農(nóng)村最大的異質(zhì)性就在于資源要素的“集聚”程度以及由此發(fā)展而來的制度異質(zhì)性，城市相對于農(nóng)村，能夠快速聚集和積累人口、資金、技術(shù)、信息等要素，能夠順利構(gòu)建促使這些要素集聚的制度機(jī)制，而另一端的農(nóng)村則一直是被吸附、被抽離、被輻射的對象，由此造成和加劇城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。2020年后的中國貧困治理，應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)化作為主要驅(qū)動力解決“空間貧困陷阱”，但這種城鎮(zhèn)化要更多地立足于小型城鎮(zhèn)的集聚化建設(shè)，形成一定的制度設(shè)計(jì)，加快建設(shè)偏遠(yuǎn)農(nóng)村范圍內(nèi)的一些集聚難度較小的城鎮(zhèn)，爭取將其周邊的農(nóng)村進(jìn)行完全覆蓋，在周邊設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，加快人居生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)周邊農(nóng)村特色資源和優(yōu)勢的極大利用，尤其是加快針對貧困山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)的集聚發(fā)展，發(fā)揮本地綜合效能優(yōu)勢，強(qiáng)化小型城鎮(zhèn)周邊的“人、地、物、業(yè)”[6]等多種資源要素的協(xié)調(diào)和融合，杜絕貧困人口在這些小型城鎮(zhèn)中生存和發(fā)展的“社會排斥”境遇，逐步走出一條適合中國特色的就近、就地和適度的城鎮(zhèn)化減貧之路。

貧困治理生態(tài)體系的新變遷

中國傳統(tǒng)的貧困治理生態(tài)系統(tǒng)，主要建立在人力資源、自然資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展這三類要素的耦合發(fā)展之上，而進(jìn)入到絕對貧困消除、相對貧困長期存在的2020年后發(fā)展階段，中國貧困治理將逐漸變遷為以硬性資源要素為物理構(gòu)建基礎(chǔ)、以軟性文化要素為制度構(gòu)建基礎(chǔ)的多元互構(gòu)生態(tài)體系。新的生態(tài)要素正在展現(xiàn)并日益發(fā)揮更為重要的系統(tǒng)性功能，包括文化、制度、法治、政府能力等基礎(chǔ)性軟生態(tài)要素表現(xiàn)得尤為突出。

文化在人類發(fā)展歷史的任何事務(wù)中都是人們精神世界的鏡子，中國貧困治理已經(jīng)或者正在遭遇由文化而引致的部分困境，強(qiáng)化貧困治理的文化要素作用必然成為2020年后相對貧困治理的重要抓手。以少數(shù)民族地區(qū)的相對貧困人群為例，部分少數(shù)民族人群傳承了獨(dú)特的民族文化并深受影響，在民俗習(xí)慣、宗教信仰、思維方式以及其他生產(chǎn)、生活模式上與非少數(shù)民族聚居區(qū)存在較大差異，如果不能夠因勢利導(dǎo)地破解不同民族之間的文化“沖突”，將會造成扶貧脫貧過程中的消極抵消，導(dǎo)致貧困治理的效能大打折扣。此外，文化的深厚影響力不僅直接體現(xiàn)在文化之間的存在性感應(yīng)，而且更多作用于和沉淀于文化所固化的社會管理機(jī)制之上，在貧困治理過程中的各類社會關(guān)系、社會利益和社會發(fā)展思潮、社會構(gòu)架等調(diào)控，都必然牽動特定范圍內(nèi)社會管理機(jī)制的調(diào)控，并且反過來會對當(dāng)?shù)厝藗兊奈镔|(zhì)資料生產(chǎn)和精神文化生產(chǎn)施加一定的影響。只有當(dāng)這種文化與治理的雙向互動效應(yīng)能夠帶來正面的、積極的作用，才是文化與治理的雙贏。進(jìn)入相對貧困治理階段，發(fā)揮文化的根本性作用將成為中國貧困治理生態(tài)體系的基本功能之一。

法治建設(shè)要成為貧困治理生態(tài)體系的重要保障。盡管人們常常難以在具體形式上對文化、制度、法治進(jìn)行科學(xué)明晰的界定，但在三者在國家治理、社會治理、貧困治理的作用發(fā)揮上，具有明顯不同的表現(xiàn)形式。制度主義者將文化和制度都?xì)w為廣義的制度，前者為非正式制度，后者為正式制度，文化作為非正式制度起到的就是潛在的、隱性的但更為根本性的影響作用，這種影響是不會“躍然紙上”的（體現(xiàn)在具體的、成文的制度形式上）。而正式制度的作用方式必然要體現(xiàn)為具體的、成文的政策、規(guī)章和法制，上升為法律層面的正式制度具有更強(qiáng)的約束效力，通過法律治理國家和社會即為法治。法治是現(xiàn)代文明發(fā)展的重要標(biāo)志，新階段的中國貧困治理必須發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。中國貧困人群普遍缺乏法律意識和法律素養(yǎng)，對于扶貧脫貧過程中遇到的法治問題，既不能理解接受，也不能充分利用并維護(hù)自身權(quán)益，更多時候容易出現(xiàn)有礙法治、有礙貧困治理推進(jìn)的不自覺行為，也客觀上助長了少數(shù)扶貧工作人員在貧困治理過程中的違法現(xiàn)象。此外，貧困地區(qū)的法律體系完善和普及都存在較大的缺陷，法律普及機(jī)制、法律援助機(jī)制和司法服務(wù)體制往往因?yàn)橘Y源不足、人員不足產(chǎn)生問題，法治化環(huán)境需要大力改善，將貧困治理納入法治化范疇是新時代背景下減貧工作高效推進(jìn)的制度保障。

政府能力建設(shè)是打造更具活力、更富效能和更大程度上保障公平正義與均衡發(fā)展的關(guān)鍵。政府能力建設(shè)本身也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，當(dāng)將它置于貧困治理的生態(tài)體系之中時，主要應(yīng)該注重以下五個方面的建設(shè)。第一，強(qiáng)化政府在貧困治理過程中的政策能力建設(shè)，包括強(qiáng)化政府為保障貧困治理相關(guān)政策制定和運(yùn)行所進(jìn)行的信息收集和分析能力，對于貧困治理新政策的制定和研究能力，確保貧困治理相關(guān)政策在不同區(qū)域的執(zhí)行能力，以及這些政策執(zhí)行的效果追蹤與動態(tài)評估，并根據(jù)政策反饋進(jìn)行合理的改革糾偏能力。第二，強(qiáng)化政府在貧困治理過程中的組織、協(xié)調(diào)與規(guī)劃能力建設(shè)，具體包括政府調(diào)控各類貧困治理資源的能力，協(xié)調(diào)各類貧困治理力量的能力以及對于貧困治理不同階段、不同區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)能力等方面的建設(shè)和提升。第三，強(qiáng)化政府在貧困治理過程中的財(cái)政能力建設(shè)，主要提升政府在貧困治理中財(cái)政來源的保障、財(cái)政使用的規(guī)范性和合理性保障、財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性以及協(xié)調(diào)區(qū)域間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性保障等方面的能力建設(shè)。第四，強(qiáng)化政府在貧困治理過程中的公共服務(wù)能力建設(shè)，貧困治理既是治理也是服務(wù)，服務(wù)的對象既包括相對貧困主體，也包括各類參與其中的其他主體，尤其要確保政府在基本公共服務(wù)的供給上提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第五，強(qiáng)化政府在貧困治理過程中的對外合作能力建設(shè)，開展國際化貧困治理合作要基于政府對外合作能力的確保，需要提升的主要能力包括對外貧困治理的交流與溝通能力、具有共同目標(biāo)的聯(lián)合治理行動能力、國際貧困治理的研究能力、參與國際貧困多邊機(jī)制的能力等方面。

（本文系教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“2018年度示范馬克思主義學(xué)院和優(yōu)秀教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目”階段性研究成果，項(xiàng)目編號：18JDSZK007）

注釋

[1]http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/15/content_5365982.htm.

[2]《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第519頁。

[3]梁寧娜：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中貧困轉(zhuǎn)移路徑與對策研究——以廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為例》，《經(jīng)濟(jì)師》，2019年第2期。

[4]http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm？trs=1.

[5]http：//www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/37868/39428/39430/Document/1643356/1643356.htm.

[6]地理學(xué)研究者一般從貧困地區(qū)的“人、地、業(yè)”融合性發(fā)展來考察貧困問題。

責(zé) 編/肖晗題

New Changes of Poverty Governance Structure in China after 2020

Gao Hongbo

Abstract： The great success of China in poverty control over the past 40 years after the introduction of reform and opening up fully reflects the advantages of the socialist system with Chinese characteristics. After 2020， China will enter a new stage where absolute poverty will be gone and relative poverty will exist for a long time. Poverty control will still be an important task facing the Chinese government and the Chinese society. The leadership of the Party and the socialist system with Chinese characteristics will still be the most solid political and institutional guarantees for Chinas poverty control. But there will be new changes in the structure of poverty governance. In terms of governance ethics， it will change from the orientation of survival justice to the orientation of fairness and justice， from the one-dimensional orientation of economic income to the multi-dimensional orientation of education， medical care， and social security; in terms of governance goal， it will change from the development-based poverty alleviation and poverty alleviation with targeted measures to consolidated poverty alleviation and prevention of return to poverty， and from the focus of rural poverty alleviation to the equal emphasis on rural-urban poverty relief; in terms of the driving force for governance， it will change from the government-led model to social governance and market choice， and from the exogenous power to endogenous power， with new urbanization promoting poverty governance; in terms of the governance ecosystem， it will change from the ternary coupling of human resources， natural resources and industrial development to greater emphasis on creating an ecosystem of multiple interactive factors such as culture， rule of law， government capacity and market resources.

Keywords： Poverty governance， endogenous power， social security

高洪波，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)深圳研究院研究員。研究方向?yàn)榈胤街卫怼⒄?wù)服務(wù)、政府體制改革和思想政治教育。主要著作有《清遠(yuǎn)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)問題研究》《行政壟斷的道德反思》《堅(jiān)持社會智庫發(fā)展的獨(dú)特性與規(guī)范性》等。