余春玲

一、城市軌道交通建設概況及投融資模式

據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年中國內(nèi)地城軌交通完成建設投資4762億元，在建線路長度6246公里，可研批復投資額累計38756億元。截至2017年末，共有62個城市的城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃獲批，規(guī)劃線路總長7321公里。龐大的建設規(guī)模造成資金需求大，政府財政壓力劇增，傳統(tǒng)投融資模式難于滿足建設資金需求。因此，探索城市軌道建設融資模式創(chuàng)新是勢在必行。

（一）傳統(tǒng)的投融資模式

城市軌道交通“建設、運營、資源開發(fā)”一體化由國有企業(yè)作為主體。建設資金全部或部分由政府直接投入，其余部分來源于債務融資，由國有企業(yè)以銀行貸款、發(fā)行債券等債務融資手段解決。運營資金缺口由市財政據(jù)實補貼，以達到盈虧平衡，政府未提供土地等其它外部資源的支持。

（二）創(chuàng)新城市軌道交通融資模式

1.政府直投+發(fā)行專項債券

“政府直投+發(fā)行專項債券”模式是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券，通過發(fā)行專項債券方式解決城市軌道交通項目的部分即期支付壓力，控制財政金融風險，規(guī)避相關政策規(guī)定的違規(guī)舉債。

2“.地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式

“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式是考慮發(fā)展軌道交通停車場上蓋、站點上蓋、地下空間以及其他服務設施，對規(guī)定沿線綜合體上蓋進行定向規(guī)劃，推動軌道交通站場、停車設施與周邊空間的聯(lián)動開發(fā)。

3.政府和社會資本合作（PPP）

2014年11月發(fā)布的（國發(fā)[2014]60號文）提出“……基礎設施等重點領域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用，推進市政基礎設施投資運營市場化，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式”。根據(jù)黨中央的國務院的政策精神，城市軌道交通項目應積極探索采用PPP投融資模式，實現(xiàn)政府職能轉換，提高基礎設施的建設運營效率。如烏魯木齊軌道交通2號線采用“BOT+車公里補貼”的PPP運作模式。

二、東莞市軌道建設投融資模式及其分析

（一）東莞城市軌道交通近期建設規(guī)模

根據(jù)《東莞市城市軌道交通近期建設規(guī)劃調整（2009-2015年）》及《東莞市城市軌道交通近期建設規(guī)劃調整（2013-2019年）》，東莞軌道交通線網(wǎng)由4條線路組成，總長度218公里。軌道交通2號線于2010年開工建設，線路全長37.8公里，總投資195億元，已于2016年開通試運營；軌道交通1號線于2018年開工建設，線路全長58公里，總投資346.4億元，目前正在建設中。

根據(jù)《東莞市城市軌道交通第二期建設規(guī)劃調整（2018-2025年）》，規(guī)劃共包含8條線路，線路總長183.06公里，估算總投資為1210.23億元。由此可見，東莞軌道交通近期建設資金需求巨大。

（二）東莞采用的投融資模式及其分析

1.東莞軌道交通2號線投融資模式

東莞軌道交通2號線首期工程總長37.8公里，總投資概算為195億元，并于2016年5月開通試運營。其建設資金來源于市財政預算內(nèi)資金投入項目資本金占概算總投資的40%，通過市本級結存的政府債務資金解決；其余部分由建設單位通過銀團貸款解決，借款人以與市政府簽訂《還款差額補足協(xié)議》項下的全部權益及收益作為應收賬款向貸款銀行提供質押擔保。

這種傳統(tǒng)融資模式建設成本低，建設、運營模式簡單，運營財務費用少。但融資渠道單一，政府資金使用效率不高，財政壓力大，債務融資需要政府提供擔?；蚨档祝黾恿苏鹑陲L險。

同時，在黨中央和國務院大力降杠桿，防止違規(guī)新增地方政府債務的大背景下，傳統(tǒng)融資模式與現(xiàn)行政策存在沖突，采用傳統(tǒng)的政府直投已不是最佳的投融資選擇。

2.東莞軌道交通1號線投融資模式

東莞市軌道交通1號線一期工程項目采用PPP模式，通過公開招標采購程序引進社會資本，由中選社會資本和政府出資代表共同出資在東莞市成立本項目的PPP項目公司，約定項目公司負責本項目投資、建設、運營和維護等工作。

PPP投融資模式下有利于加速政府融資平臺規(guī)范化,平滑了財政支出和控制金融風險，減輕了政府負債，充分緩解了財政資金即期支付壓力。但目前該模式存在法律法規(guī)建設不夠健全；SPV的融資渠道不暢，收益無法得到有效保障；項目風險管理意識不足，PPP項目的質量難于得到有效保障；缺乏良好的風險監(jiān)管體制；成本過高，操作難度較大。

3.其他投融資模式的論證分析

東莞在投融資模式調研論證階段，也充分研究了“政府直投+發(fā)行專項債券”及“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式。

“政府直投+發(fā)行專項債券”需充分考慮專項債務限額是否可以滿足項目的投資建設資金需求，以及相關政府性基金預算安排和城市軌道交通項目的經(jīng)營收入在10年內(nèi)完成專項債券的還本付息。目前，地方政府公共財政、政府債券為主的投融資模式尚不能滿足新常態(tài)下的發(fā)展需求，因此造成城市軌道建設資金供需矛盾日益突出。

“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式。借鑒香港地鐵“的成功投融資模式，充分利用沿線土地價值，通過土地開發(fā)形成以自身經(jīng)營收入為支撐進行城市軌道交通建設多渠道、多元化融資模式，有效解決城市軌道交通建設融資難和被動融資的問題。但國內(nèi)相關政策支持鐵路建設、推進土地綜合收益開發(fā)是否適用城市軌道交通還需進一步探索。

三、新興城市建設軌道交通投融資模式的問題與思考

城市軌道交通項目具有投資巨大和虧損運營的雙重特性，對于城市軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展是一個嚴峻考驗。提高自身融資能力，吸引社會資本參與，雙管齊下，方能事半功倍。

1.完善相關機制，用好PPP模式

PPP模式是目前基礎設施創(chuàng)新的投融資模式，充分發(fā)揮了社會資本參與度和積極性，解決了政府債務風險和財政壓力，受到了地方政府的普遍歡迎。但在推進過程中，由于軌道交通運營虧損的特點，社會資本重建設輕運營的現(xiàn)象較為嚴重，要嚴防社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任。

另，PPP模式下軌道交通建設的投資主體、參與主體、組織與管理形式等均發(fā)生了根本改變，責權利關系也發(fā)生了很大改變，加之合同體系、政策環(huán)境及管理體系建設尚不完善、各方對PPP模式的認識和理解不統(tǒng)一，導致PPP模式在項目建設管理過程中各方利益難于協(xié)調、執(zhí)行力不強、監(jiān)管難度大。

2.完善相關法律法規(guī)，提高軌道交通項目的自我造血功能

軌道交通項目屬于公共服務產(chǎn)業(yè)，票價由政府制定，票價收入仍處于較低水平，單位成本水平偏高，運營收不敷出依然是普遍狀況。有效的投融資需要統(tǒng)籌考慮與建設、運營、開發(fā)等內(nèi)外部關系，政府要暢通政策渠道，為軌道交通項目提供必要的土地、物業(yè)等資源支撐。軌道交通項目要通過TOD、TID綜合開發(fā)，增強自身盈利能力和充足的現(xiàn)金流，提高自我造血功能，通過項目綜合收益反哺軌道交通建設和運營，利用國企融資杠桿的放大效應，做好多渠道、多元化融資方案選擇，為項目和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。