鄭來品

摘 要：環(huán)境行政公益訴訟作為行政公益訴訟中重要的一種，在維護(hù)環(huán)境公共利益和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面起到積極作用，同時(shí)在推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政方面也發(fā)揮著積極促進(jìn)作用。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)，通過加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟制度來保護(hù)環(huán)境成為各國法律界重要選擇之一。在我國，環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展剛剛起步，2015年7月發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為提起環(huán)境公益訴訟的主體。2017年6月全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國行政訴訟法》修訂，明確了當(dāng)環(huán)境受到污染時(shí)，檢機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。行政訴訟法和試點(diǎn)方案都規(guī)定了行政公益訴訟訴前程序，這是一個(gè)制度上的重要?jiǎng)?chuàng)新，它使得人民檢察院在環(huán)境行政公益訴訟多元主體中具有更為明確的角色定位，并作為最后的訴訟保障人在環(huán)境行政公益訴訟中存在。該文以環(huán)境行政公益訴訟訴前程序?yàn)檠芯恳暯?，?duì)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟訴前程序理論和實(shí)踐進(jìn)行分析，從強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)、拓寬線索來源渠道、強(qiáng)化調(diào)查取證措施、完善檢察建議內(nèi)容和健全相關(guān)配套措施等方面來完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序，以期望訴前程序能夠更好的發(fā)揮訴前督促作用，促使環(huán)境公益受損問題于訴前得到有效解決。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境行政公益訴訟；訴前程序

環(huán)境行政公益訴訟的理念和目的并非在于將行政單位訴至被告席，而是以解決問題為最終目標(biāo)。目前，從立法和人大授權(quán)及檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)施方案來看，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)（人民檢察院）和有關(guān)組織是提起公益訴訟的適格主體為，從環(huán)境行政公益訴訟的具體實(shí)踐來看，人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟占絕大多數(shù)，由其他社會(huì)組織提的則極為罕見，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境公益訴訟案件線索進(jìn)行初查，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)立足檢察職能通過訴前檢察建議等前置手段對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)督，督促其履職，在行政機(jī)關(guān)不履行或不正確履行職能時(shí)，才向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。然而從當(dāng)前的學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)兩方面進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟研究多集中于立法和訴訟主體兩方面，而對(duì)于訴前程序探討的較少，本選題研究具有彌補(bǔ)以上兩方面的研究缺陷。

一、國內(nèi)外研究綜述

（一）國內(nèi)研究情況：近年來，公益訴訟成為理論界探討的熱門話題，其關(guān)注點(diǎn)主要聚焦于以下幾點(diǎn)：1.是否贊同人民檢察院擁有提起環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格，國內(nèi)絕大多數(shù)學(xué)者持肯定觀點(diǎn)他們認(rèn)為放寬環(huán)境行政公益訴訟的原告資格范圍，然而對(duì)于如何放寬原告資格以及通過何種方式放寬、放寬到什么程度上卻尚未達(dá)成有效共識(shí)。2.對(duì)于人民檢察院提起行政公益訴訟面臨的障礙問題。國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為主要是法律依據(jù)不足和具體的操作路徑不明確。3.對(duì)于人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟的條件問題。國內(nèi)大部分學(xué)者認(rèn)為，檢察院在提起環(huán)境行政公益訴訟前應(yīng)先履行檢察建議權(quán)和支持起訴等檢察職能，如環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)仍不履行其職責(zé)或不正確有效履行其職能，再提起環(huán)境行政公益訴訟，即訴訟程序前置。

（二）國外研究及實(shí)踐情況：法國的環(huán)境行政公益訴訟具有很悠久的歷史?！赌闷苼龇ǖ洹罚?804）從實(shí)體法的角度規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的職權(quán)?！斗▏袷略V訟法典》（1807）規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)代表國家保護(hù)公共利益，檢察官獨(dú)占公訴權(quán)地位，并明確賦予了檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事訴訟權(quán)力。在法國檢察機(jī)關(guān)參加公益訴訟的方式有兩種：一種是以主當(dāng)事人（相當(dāng)于獨(dú)立當(dāng)事人）的身份提起訴訟。另一種是以從當(dāng)事人（聯(lián)合當(dāng)事人）的身份參加訴訟。在法國，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及公共利益的案件，只要認(rèn)為需要都可以參與訴訟。德國是大陸法系國家，其公益訴訟屬于典型的雙軌制，作為公權(quán)力主體的檢察機(jī)關(guān)和作為非公權(quán)力主體的公民和公益團(tuán)體都可以根據(jù)法律的規(guī)定提起公益訴訟。德國以《行政法院法》等主要法律為依據(jù)，建立了“行政訴訟的公共利益代表人制度”，即聯(lián)邦政府為了維護(hù)聯(lián)邦公共利益，在聯(lián)邦行政法院設(shè)置一名通常由檢察官擔(dān)任的公共利益代表，該名聯(lián)邦公共利益代表原則上有權(quán)參與任何一個(gè)在聯(lián)邦行政法院進(jìn)行的訴訟。印度深受英國、美國相關(guān)司法制度影響，其公益訴訟以司法能動(dòng)性為基礎(chǔ)，以司法審查為基本手段，目的在于保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)階層能夠進(jìn)入法院享受到公平正義。關(guān)于原告資格，印度最高法院為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義能動(dòng)地?cái)U(kuò)張了原告資格范圍和參與途徑，允許非直接受損害公民提起公益訴訟，該制度設(shè)計(jì)的優(yōu)點(diǎn)在于充分保障了所有公民、個(gè)人和社會(huì)組織積極參與公益訴訟中去，其缺點(diǎn)則極有可能產(chǎn)生濫訴現(xiàn)象造成司法資源浪費(fèi)。

（三）國內(nèi)外理論及實(shí)踐評(píng)述。從國內(nèi)外的實(shí)踐和相關(guān)文獻(xiàn)看，國外大數(shù)國家通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)，授予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，在國內(nèi)人民檢察院提起公益訴訟的可行性也已成為國內(nèi)學(xué)者的基本共識(shí)。由于政治制度、文化體制、司法體制與國外都存在巨大差異，國外檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果能對(duì)推進(jìn)我國公益訴訟實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)較少。如，法國環(huán)境行政公益訴訟的無償制，在我國相關(guān)法律文件中和具體實(shí)踐中有一定體現(xiàn)，但其公益受損的共同體內(nèi)部機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)原告的方式并不適用我國公益訴訟實(shí)踐；德國公民提起“民眾訴訟”和“團(tuán)體”訴訟，與我國民事公益訴訟的主體有類似之處，但作為提起環(huán)境行政公益訴訟的主體與我國目前的主流趨勢(shì)不同，設(shè)置由檢察官出任的“行政訴訟的公益代表人制度”，有一定參考意義，如，我國可在人民檢察院內(nèi)部設(shè)置公益訴訟檢察部來專門負(fù)責(zé)公益訴訟案件；印度將公益訴訟的起訴資格不加限制地賦予給所有公民，該制度設(shè)計(jì)可能會(huì)導(dǎo)致濫訴，浪費(fèi)司法資源。

二、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序界定

（一）環(huán)境行政公益訴訟概念。環(huán)境行政公益訴訟是指在當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為對(duì)環(huán)境公共利益造成侵害時(shí)，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，提起環(huán)境行政訴訟，并由法院進(jìn)行司法審查的活動(dòng)，這里的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不要求與行政行為有直接利害關(guān)系。也就是說，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為（作為的與不作為的）實(shí)際造成了生態(tài)環(huán)境公共利益受到損害時(shí)，法律規(guī)定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織才能提起環(huán)境行政公益訴訟。

環(huán)境行政公益訴訟具有如下特征：第一，訴訟目的具有公益性。提起環(huán)境行政公益訴訟目的是為了維護(hù)公共利益還是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體私益，是區(qū)分環(huán)境行政公益訴訟和普通行政訴訟最根本的標(biāo)準(zhǔn)。第二，訴訟結(jié)果具有整體性。因環(huán)境公共利益為不特定的多數(shù)人所共同享有，是一個(gè)不能分割的整體利益，所以在環(huán)境行政公益訴訟案件中，法院的裁判文書不僅約束參加訴訟的當(dāng)事人，其他利益相關(guān)者也應(yīng)受法院生效裁判文書的約束。第三，原告資格法定性。法律明確規(guī)定當(dāng)生態(tài)環(huán)境因行政機(jī)關(guān)違法履行職權(quán)或不作為而受到侵害時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體，先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議督促其依法履職，如行政機(jī)關(guān)不依法履職或履職不到位致使環(huán)境公益持續(xù)受損，則檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起行政公益訴訟。

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)環(huán)境公益遭受侵害時(shí)，為了維護(hù)整體環(huán)境公共利益，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。從理論層面看，傳統(tǒng)的訴之利益觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為只有侵害了自己的合法權(quán)益時(shí)，自己才具備訴訟主體資格，成為行政訴訟的適格當(dāng)事人。而環(huán)境行政公益訴訟原告提起訴訟是為了保護(hù)不特定多數(shù)人所共同享有的生態(tài)環(huán)境公共利益，故環(huán)境行政公益訴訟的原告與被訴行政行為之間并不存在直接的利害關(guān)系，不能以傳統(tǒng)行政訴訟中原告的標(biāo)準(zhǔn)來限定環(huán)境行政公益訴訟原告，因此，參考民事公益訴訟主體資格條件，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織也可以提起環(huán)境行政公益訴訟；從實(shí)踐層面看，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境行政公益訴訟面臨諸多問題，如，原告在訴訟過程中需要面對(duì)強(qiáng)大的環(huán)境執(zhí)法行政部門，在沒有直接損害到自己切身利益時(shí)，是否會(huì)有主體愿意站出來對(duì)抗環(huán)境行政執(zhí)法部門，即使有組織站出來提起訴訟，那么訴前的調(diào)查取證、污染損害鑒定以及敗訴風(fēng)險(xiǎn)等訴訟成本由誰來承擔(dān)。

（二）環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的概念?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第40條規(guī)定：“人民檢察院在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院。”根據(jù)上述規(guī)定，人民檢察院在提起環(huán)境行政公益訴訟前，必須履行向行政機(jī)關(guān)的告知和督促程序。換言之，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序是指，人民檢察院基于相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)，出于保護(hù)環(huán)境公共利益的目的，有效履行檢察監(jiān)督職能，針對(duì)收到的環(huán)境行政公益訴訟案件線索，依法進(jìn)行初查、立案、調(diào)查取證、審查、督促告知程序、訴前檢察建議，對(duì)符合提起環(huán)境行政公益訴訟條件的案件，先通過檢察建議的形式督促相關(guān)行政糾錯(cuò)或履職的一種法定程序。環(huán)境行政公益訴訟訴前程序在時(shí)間流程上要先于環(huán)境行政公益訴訟，在法律邏輯上，它是提起環(huán)境行政公益訴訟的條件和基礎(chǔ)，具有程序必經(jīng)性和方式特定性。

綜上所述，可以看出環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議與以往檢察建議工作相比，從一開始的頂層制度設(shè)計(jì)它就表現(xiàn)出與以往截然不同的監(jiān)督思路和特點(diǎn)。第一，監(jiān)督的方式更加積極主動(dòng)。只要是檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的，都可以依法進(jìn)行監(jiān)督。第二，監(jiān)督的對(duì)象更加全面。監(jiān)督的對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)及其組成部門，相比此前“行政檢察監(jiān)督僅限于特定行政領(lǐng)域或特定行政事項(xiàng)，如職務(wù)犯罪預(yù)防和勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行監(jiān)督”[5]有了更為深入的拓展。第三，監(jiān)督的范圍更加廣泛。既可監(jiān)督行政違法行使職權(quán)，也可監(jiān)督行政不作為，監(jiān)督的范圍基本涵蓋了行政執(zhí)法的全過程。第四，監(jiān)督的內(nèi)容更加深入。不再僅僅局限于從外部幫助發(fā)案單位堵塞漏洞、改善管理、加強(qiáng)防范、建立機(jī)制等[6]。還可以通過檢察建議依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，并確保受損環(huán)境公益得到恢復(fù)。第五，監(jiān)督的時(shí)限更加確定。限定為一個(gè)月以內(nèi)。第七，監(jiān)督的效果更加明確。直接以行政公益訴訟法律強(qiáng)制手段為后盾支撐。

當(dāng)然，與此同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，為確保工作整體穩(wěn)妥有效推進(jìn)，在試點(diǎn)初期，立法者對(duì)于開展訴前程序檢察建議試點(diǎn)工作，所持有的審慎態(tài)度。具體映射到內(nèi)涵上，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是應(yīng)用場景的有限性。目前，僅限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等三個(gè)領(lǐng)域，除此之外，尚未得到明確授權(quán)。二是監(jiān)督范圍的有限性。主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為違法或者不作為，抽象行政行為尚不在監(jiān)督之列。三是作用場合的公益性。必須是針對(duì)因行政不作為、亂作為導(dǎo)致國家和社會(huì)公共利益受侵害的場合。四是措施手段的柔緩性。依法不能采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。五是性質(zhì)地位的輔助性。當(dāng)且僅當(dāng)作為行政公益訴前程序存在，尚不能脫離行政公益訴訟試點(diǎn)這一范疇單獨(dú)提起。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的價(jià)值定位

1.環(huán)境行政公益訴訟目的的環(huán)境公益性。公益性在環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中體現(xiàn)的淋漓盡致，這也是該環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的主要特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，啟動(dòng)主體的公益性。全國人大常委會(huì)《決定》中將行政公益訴訟訴前程序的啟動(dòng)主體設(shè)置為檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)既擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重任，又承擔(dān)著維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的角色。訴前程序的設(shè)置，是當(dāng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者怠于履行職權(quán)，造成環(huán)境公益受到侵害時(shí)，人民檢察院根據(jù)相關(guān)授權(quán)為維護(hù)環(huán)境公益對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，這是全面履行檢察職能的必然要求。第二，保護(hù)客體的公益性。環(huán)境行政公益訴訟訴前程序針對(duì)的是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等環(huán)境領(lǐng)域，這也是當(dāng)前國家和社會(huì)公益利益遭受侵害最主要的領(lǐng)域，是黨委政府和人民群眾高度關(guān)注的領(lǐng)域。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾安居樂業(yè)的基本要求和必然需求，它直接關(guān)系到民族利益、國家利益和社會(huì)公共利益。環(huán)境行政公益訴訟訴前程序針對(duì)侵害生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域啟動(dòng)程序進(jìn)行司法保護(hù)，體現(xiàn)出了明顯的公益性。

2.體現(xiàn)檢察權(quán)的謙抑性和法律監(jiān)督性。謙抑性原則，本來是刑法學(xué)術(shù)語，是指用最少量的刑罰取得最大的刑罰效果。具體而言，立法機(jī)關(guān)只有在該規(guī)范確屬必不可少且沒有可以代替刑罰的其他適當(dāng)方法存在的條件下，才能將某種違反法秩序的行為設(shè)定成犯罪行為[7]。環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的設(shè)置同樣貫穿了這個(gè)原則，該程序設(shè)置旨在推進(jìn)和規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法履職與保護(hù)環(huán)境公共權(quán)益之間尋找“平衡點(diǎn)”來實(shí)現(xiàn)國家保護(hù)環(huán)境公益治理方式結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與平衡，因此，人民檢察院在辦理環(huán)境行政公益訴訟案件時(shí)，既要充分尊重行政權(quán)正常運(yùn)行規(guī)律，又要充分扮演好環(huán)境公益代表的角色保護(hù)好環(huán)境公共利益，這就要充分體現(xiàn)檢察監(jiān)督的謙抑性。檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)程序時(shí)，應(yīng)審慎克制，尊重行政公權(quán)力和相關(guān)行政救濟(jì)權(quán)，以體現(xiàn)法律制度的和諧統(tǒng)一。具體而言，主要體現(xiàn)：一是限制訴前程序范圍。當(dāng)前《實(shí)施辦法》明確限定了行政公益訴訟的范圍，也就是限定了訴前程序檢察建議所針對(duì)的領(lǐng)域，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等三大領(lǐng)域，其他領(lǐng)域目前沒有涉及。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾對(duì)公益保護(hù)需求的擴(kuò)大，監(jiān)督領(lǐng)域必將進(jìn)一步拓寬。二是明確設(shè)置前置程序?！秾?shí)施辦法》明確設(shè)置了行政公益訴訟訴前程序，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，應(yīng)先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或正確履行職責(zé)，確保受損公益得到保護(hù)，這充分體現(xiàn)了檢察權(quán)的謙抑性特點(diǎn)，有利于充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履職保護(hù)公益。三是充分體現(xiàn)一種以非訴方式解決侵害公益的思路和方式。以行政公益訴訟訴前程序解決行政行為違法且侵害國家利益和社會(huì)公共利益問題，充分體現(xiàn)了一種以非訴方式解決侵害公益的探索創(chuàng)新，符合當(dāng)前構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的要求。因?yàn)樘崞鹦姓嬖V訟是一種法定救濟(jì)環(huán)境公益的最后防線，而并非所有符合嚴(yán)重侵犯環(huán)境公益的行政行為都必須通過行政訴訟方式來解決。

3.訴前程序節(jié)約司法資源的效率性。效率性本是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，是指經(jīng)營過程中投入資源與產(chǎn)出結(jié)果之間的對(duì)比關(guān)系，具體而言就是用最小的成本去做成盡可能完美的工作。環(huán)境行政公益訴訟訴前程的設(shè)置，體現(xiàn)了在司法實(shí)踐中追求司法效率、行政效率，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益最大化的特點(diǎn)。環(huán)境行政公益訴訟訴前程序有效厘清了行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在糾正行政違法行為方面的關(guān)系以及各扮演的角色，具體而言，行政機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律和行政法規(guī)行使行政職權(quán)、承擔(dān)行政職能，它承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)、發(fā)展和維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的行政職能，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不正確行使或怠于行使行政職權(quán)而致使國家和社會(huì)公共利益受到侵害，這時(shí)就需要擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家和社會(huì)公共利益代表的人民檢察院的介入。導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)違法履行行政職能的原因，既可能是行政機(jī)關(guān)為達(dá)某種目的而主觀為之，也可能是行政機(jī)關(guān)履職受客觀條件限制導(dǎo)致公共利益受損。通過環(huán)境行政公益訴訟訴前程序，人民檢察院代表國家督促行政機(jī)關(guān)正確有效地履行法定職能，使行政違法行為或怠于履行職能導(dǎo)致環(huán)境公益受損問題能夠快速高效的解決，實(shí)現(xiàn)用最小的司法成本取得最好的司法效果的目的，有效地節(jié)約了司法資源，實(shí)現(xiàn)了公正性與效率性的有機(jī)統(tǒng)一。

三、完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的建議

（一）著力強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，形成工作合力。一方面加大宣傳教育力度。通過法治宣傳、環(huán)保宣傳，要讓相關(guān)部門充分認(rèn)識(shí)環(huán)境行政公益訴訟制度對(duì)于維護(hù)環(huán)境公益，規(guī)范行政行為，推進(jìn)依法治理、建設(shè)法治政府、打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，建設(shè)美麗中國具有重要意義。另一方面強(qiáng)化溝通聯(lián)系，爭取黨委政府支持?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。只有黨政領(lǐng)導(dǎo)重視了，相關(guān)職能部門才會(huì)積極支持，環(huán)境行政公益訴訟中的腸梗阻才能打通，才能形成工作合力。

（二）拓寬案件線索來源，突破監(jiān)督瓶頸。一方面應(yīng)進(jìn)一步從立法角度來賦予檢察院更多獲取案件線索渠道的權(quán)力，不能局限于在履行法律監(jiān)督職權(quán)來獲取線索。因?yàn)閷?shí)踐中，人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)外發(fā)現(xiàn)的線索，需要進(jìn)行案件線索來源轉(zhuǎn)化，以致產(chǎn)生很多不必要的工作和麻煩。因此，對(duì)于案件來源，應(yīng)明確依申請(qǐng)監(jiān)督，即可以對(duì)自然人、法人或者其他組織的申請(qǐng)監(jiān)督、控告舉報(bào)啟動(dòng)依申請(qǐng)監(jiān)督。另一方面應(yīng)進(jìn)一步加大環(huán)境行政公益訴訟的宣傳，結(jié)合污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，動(dòng)員全員參與，鼓勵(lì)舉報(bào)。隨著環(huán)境行政公益訴訟深入推進(jìn)，對(duì)于案件來源既授權(quán)又限制的立法，即限制檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)摸排線索的模式，已經(jīng)不適宜公益訴訟工作的開展，必須轉(zhuǎn)變觀念，加大宣傳力度營造濃厚工作氛圍，緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的環(huán)境突出問題，拓寬案源線索來源，強(qiáng)化對(duì)線索的排查、評(píng)估和管理。

（三）強(qiáng)化調(diào)查取證權(quán)力，破解辦案阻力。首先，從立法層面明確人民檢察院開展環(huán)境行政公益訴訟工作的調(diào)查取證權(quán)。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃轉(zhuǎn)后，應(yīng)當(dāng)賦予檢察院一只“強(qiáng)有力的手”開展公益訴訟工作，不能讓先進(jìn)的公益訴訟制度受到畸形手腳的限制，而影響其效用發(fā)揮。其次，建立健全調(diào)查取證配套機(jī)制。在檢察院辦案過程中，明確行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的法定義務(wù)，如，按照檢察院的要求接受調(diào)查詢問，及時(shí)供卷宗材料，積極派人參與調(diào)查取證，并協(xié)助檢察院完成專業(yè)性較強(qiáng)的相關(guān)工作。第三，整合資源，充分利用檢察院現(xiàn)有司法警察資源。職務(wù)犯罪偵查工作劃轉(zhuǎn)后，檢察院司法警察工作量極大縮減，在民行人員配備不足的情況下，司法警察參與環(huán)境行政公益訴訟調(diào)查取證，可以起到兩全其美作用。第四，加強(qiáng)與第三方單位的溝通聯(lián)系，完善鑒定評(píng)估制度。制定鑒定評(píng)估工作流程，建立鑒定評(píng)估單位的資源庫、專家?guī)?，以供遇到鑒定、評(píng)估、審計(jì)等調(diào)查工作時(shí)，能及時(shí)委托取證。借助更專業(yè)的機(jī)構(gòu)和單位以及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业牧α?，提升檢察院調(diào)查取證能力。

（四）完善檢察建議內(nèi)容，增強(qiáng)建議剛性。首先，做好調(diào)查核實(shí)工作，突出檢察建議的準(zhǔn)確性。緊緊圍繞行政公益訴訟訴前程序案件所涉及的案件事實(shí)、證據(jù)材料、行政機(jī)關(guān)具體職能、行政行為違反法律法規(guī)及規(guī)章等實(shí)體和程序方面進(jìn)行充分調(diào)查核實(shí)，以獲取準(zhǔn)確的行政違法行為責(zé)任主體，以及明確的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)等內(nèi)容，以增強(qiáng)訴前程序檢察建議的準(zhǔn)確性。其次，檢察建議緊扣行政違法行為，突出檢察建議的針對(duì)性。結(jié)合案件事實(shí)和行政機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)行深入論證和論述，找準(zhǔn)解決行政違法行為的癥結(jié)，提出切合行政機(jī)關(guān)職責(zé)、符合實(shí)際情況、具有可操作性的檢察建議，一般表現(xiàn)在確認(rèn)行政行為違法、撤銷原具體行政行為、重新做出具體行政行為等，從而使檢察建議體現(xiàn)出可行性和可操作性的有機(jī)統(tǒng)一。第三，做好論證分析，突出檢察建議的說理性。作為訴前程序的檢察建議，其監(jiān)督合法性基礎(chǔ)是全國人大常委會(huì)《決定》及最高人民檢察院《實(shí)施方案》的授權(quán)規(guī)定，這是監(jiān)督的應(yīng)然性方面要求。檢察建議一方面嚴(yán)格按照法律法規(guī)做出，同時(shí)更重要的是做到法理闡述深入、證據(jù)分析透徹、邏輯論證嚴(yán)密、法律適用準(zhǔn)確，體現(xiàn)出充分的說服力和可信性。第四，建立抄送和訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示制度，突出檢察建議的督促性。

（五）完善相關(guān)配套機(jī)制，助推問題解決。一方面建立健全檢察院內(nèi)部協(xié)作配合機(jī)制。首先，抓好案件來源環(huán)節(jié)，民行檢察部門與偵監(jiān)、公訴、控申、案管等相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，建立案件線索、處理結(jié)果的信息共享、協(xié)作配合機(jī)制；其次，抓好案件辦理環(huán)節(jié)，既通過履行環(huán)境公益訴訟訴前程序維護(hù)環(huán)境公益，又通過職務(wù)犯罪案件審查起訴行政人員的瀆職行為，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性。另一方面依靠黨委政府整合各方力量，建立健全外部訴前銜接機(jī)制。建立訴前匯報(bào)通報(bào)工作機(jī)制。人民檢察院訴前要向地方黨委匯報(bào)環(huán)境行政公益訴訟案件辦理情況，同時(shí)還要向地方政府進(jìn)行通報(bào)，爭取地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府支持，主動(dòng)協(xié)調(diào)解決人民檢察院訴前程序中遇到的困難和問題，排除辦案過程中的阻力和不當(dāng)干擾，為檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作創(chuàng)造良好環(huán)境。建立人大常委會(huì)定期聽取和審議公益訴訟工作制度。地方人大常委會(huì)適時(shí)開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研，督促檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依法履職。建立與紀(jì)委監(jiān)委工作銜接機(jī)制，構(gòu)建線索雙向移送機(jī)制。與被訴行政機(jī)關(guān)建立良性互動(dòng)機(jī)制?？梢愿鶕?jù)環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)立法性文件出臺(tái)公益訴訟線索移交等辦法，與環(huán)保、林業(yè)、國土、水利等行政部門會(huì)簽建立公益訴訟聯(lián)動(dòng)機(jī)制等文件，如建立圓桌會(huì)議制度，通過召開與環(huán)境公益受損有關(guān)的行政機(jī)關(guān)圓桌會(huì)議，共同研究制定解決方案，將一部門無法解決的環(huán)境問題通過涉案相關(guān)行政單位共同努力，在訴前程序階段得到解決，推動(dòng)相關(guān)主體主動(dòng)保護(hù)公益，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職糾錯(cuò)，形成嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的良性互動(dòng)。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在第八次全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)強(qiáng)調(diào)，加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)中國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。在打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)這場戰(zhàn)役中，環(huán)境公益訴訟作為最后的防線，面對(duì)成千上萬的大大小小環(huán)境污染問題，訴前程序取著極其重要的作用，它力爭將絕大多數(shù)問題在訴前解決，而對(duì)于那些不整改或整改不到位，致環(huán)境公共利益持續(xù)受損的行政機(jī)關(guān)，人民檢察院向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟，通過最后防線將環(huán)境受損問題徹底解決。由此可見，訴前程序的重要性。本文通過對(duì)全國數(shù)據(jù)和恩施州具體案例進(jìn)行研究，以期望為完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度和環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐提供一點(diǎn)參考。

參考文獻(xiàn)：

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為湖北省檢察機(jī)關(guān)2018年度檢察應(yīng)用研究課題。