摘 要 十八屆四中全會(huì)明確提出公正是法治的生命線，十九大提出要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，深化司法體制改革。法官作為司法隊(duì)伍的主要構(gòu)成，其權(quán)力和責(zé)任制度的構(gòu)建自然成為司法體制改革的重點(diǎn)。當(dāng)前，關(guān)于法官懲戒制度的研究是熱門，但總體成果不多，探索有待深入。當(dāng)前我國(guó)的法官懲戒制度缺陷主要集中在懲戒立法不系統(tǒng)、決定主體不獨(dú)立、懲戒懲戒事由不科學(xué)、懲戒程序不規(guī)范等方面，本文擬通過解決這些問題，探究建立健全法官懲戒制度的現(xiàn)實(shí)路徑。

關(guān)鍵詞 司法改革 法官懲戒制度 不當(dāng)行為

作者簡(jiǎn)介：錢方，安徽大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)2016級(jí)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.010

一、法官懲戒制度和司法體制改革

十九大提出要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)和深化司法體制改革。改革和完善司法責(zé)任制是司法體制改革的重要內(nèi)容，司法改革的核心在于獨(dú)立審判、職業(yè)保障和司法懲戒三個(gè)方面。其主要內(nèi)容，簡(jiǎn)言之就是員額制、責(zé)任制和保障制。在改革的初期，員額制成為重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，法院內(nèi)部的改革也集中在司法職業(yè)的改善上。但隨著改革的實(shí)施，司法責(zé)任制逐漸讓法官、司法輔助人員感受到了壓力。十八屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)司法改革進(jìn)行了全面的部署和安排，其中全面落實(shí)司法責(zé)任制是改革的關(guān)鍵。

“法院是法律帝國(guó)的首都，法官是帝國(guó)的王侯” ，這一比喻形象地凸顯出法官在整個(gè)法律世界中的重要作用。沒有不受控制的權(quán)力，也沒有任何行使公權(quán)力的人可以不受法律的監(jiān)督，司法責(zé)任制就是規(guī)范法官依法行使職權(quán)的利器。但“責(zé)任制”也不僅僅意味著責(zé)任，它還包含了賦予法官獨(dú)立行使審判權(quán)和保障法官依法獨(dú)立行使職權(quán)這兩個(gè)方面的內(nèi)容。

司法責(zé)任制的目的是要審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)，它關(guān)系到司法公信力的實(shí)現(xiàn)，能夠真正讓老百姓在每一個(gè)案件中都感受到公平與正義。

法官懲戒制度實(shí)施的目的在于杜絕法官辦錯(cuò)案以及解決在出現(xiàn)錯(cuò)案時(shí)沒人承擔(dān)責(zé)任的問題。法官需要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和內(nèi)容，進(jìn)行案件事實(shí)的認(rèn)定、證據(jù)的舉證和質(zhì)證以及對(duì)案件結(jié)果進(jìn)行中舉的裁判。同樣地，法官懲戒制度中法官責(zé)任的承擔(dān)必須與審判權(quán)力相掛鉤，即誰行使權(quán)力，誰承擔(dān)責(zé)任，做到權(quán)力與責(zé)任相一致。

概括而言，法官懲戒制度是司法責(zé)任制的重要組成部分，其制度構(gòu)建需賦予法官獨(dú)立審判的職權(quán)，也需為法官依法行使審判權(quán)提供保障，這不僅要使制度在司法改革的整體框架內(nèi)具有內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一性，還需符合審判規(guī)律，使制度具有可操作性。

二、我國(guó)現(xiàn)行法官懲戒機(jī)的實(shí)證研究

（一） 法官懲戒立法不系統(tǒng)

自1986年最高院頒布《人民法院獎(jiǎng)懲暫行辦法》以來，涉及法官懲戒制度的規(guī)章20余個(gè)，從現(xiàn)有規(guī)章的數(shù)量上來看，我國(guó)法官違法違紀(jì)行為處罰類型和懲戒措施相當(dāng)“豐富”，1995年最高院頒布《法官法》，在《法官法》中專章規(guī)定了法官懲戒制度，這是我國(guó)首次獨(dú)立意義上的法官懲戒制度，為整治法官違法亂紀(jì)行為提供了法律依據(jù)。

近年來，最高院又頒布了《中華人民共和國(guó)法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》、《法官行為規(guī)范》，形成了較為完備的法官懲戒體系，但也暴露出諸多問題。主要表現(xiàn)為：首先，我國(guó)《憲法》未規(guī)定法官懲戒制度的相關(guān)事項(xiàng)，其次，我國(guó)《刑法》第九章瀆職罪中對(duì)法官徇私枉法、民事枉法裁判以及行政枉法裁判，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行了法律規(guī)制。我國(guó)的《法官法》對(duì)法官的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、任免、考核和懲戒作出了規(guī)定。但是就目前我國(guó)現(xiàn)有的法律而言，除了《刑法》和《法官法》正是由于我國(guó)立法上的缺失導(dǎo)致懲戒事由的不夠全面，另外，由于規(guī)定的法律條文太過抽象性，容易造成懲戒定性的隨意性?！度嗣穹ㄔ航M織法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等文件對(duì)法官懲戒事項(xiàng)的規(guī)定并不系統(tǒng)，也非專門為法官懲戒而設(shè)立，且各類文件交叉重復(fù)，法律空白也較多。關(guān)于懲戒諸多規(guī)章有最高院頒布，其法律層級(jí)和效力較低，影響了法官懲戒制的整體運(yùn)行，難以實(shí)現(xiàn)法官責(zé)任終身追究的目標(biāo)。

（二）懲戒決定主體不獨(dú)立、職權(quán)不明確

長(zhǎng)期以來，我國(guó)法官懲戒采取“同體懲戒”的模式，在該模式下，我國(guó)法官懲戒主體主要是司法機(jī)關(guān)外部的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯(cuò)懲戒（包括法院院長(zhǎng)、監(jiān)察部門、考核部門）。但在實(shí)踐中，這兩個(gè)懲戒主體都沒有達(dá)到預(yù)期的成效。囿于現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)管理模式的行政化傾向，司法機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人掌控責(zé)任追究權(quán)，在人情世故、部門利益等非法律因素的影響，錯(cuò)案懲戒就往往淪為成機(jī)關(guān)內(nèi)部的“自我檢討”；各級(jí)人大及其常委會(huì)也并未承擔(dān)實(shí)質(zhì)性懲戒的角色。值得注意的是，我國(guó)各地目前尚未形成統(tǒng)一的法官懲戒組織機(jī)構(gòu)，有些司法改革試點(diǎn)法院在省一級(jí)設(shè)立了法院懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)全?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）范圍內(nèi)各級(jí)法院的法官懲戒案件進(jìn)行處理。 懲戒委員會(huì)審查的案件一般來源于法院內(nèi)部且并非所有的法官違法違紀(jì)行為都可由其監(jiān)督，法院內(nèi)部的有關(guān)部門也可以經(jīng)過調(diào)查核實(shí)，依照法律及有關(guān)紀(jì)律規(guī)定處理，這就限制了懲戒委員會(huì)的監(jiān)督范圍。

（三）法官懲戒事由不科學(xué)

法官懲戒制度的最終目的并不在于懲戒法官，而在于通過承接維護(hù)司法公正。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)各地法院出臺(tái)的各種形式的錯(cuò)案追究方法，將錯(cuò)案做為法官應(yīng)當(dāng)受到懲戒的主要事由。這種錯(cuò)案追究機(jī)制作為司法反腐的利器具有一定的作用，但這種忽視不當(dāng)行為而過于強(qiáng)調(diào)以審判結(jié)果為懲戒事由的機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)陷入困境。

對(duì)其詰難主要集中在以下三個(gè)方面：

首先，“錯(cuò)案”標(biāo)準(zhǔn)難以判斷。由于“錯(cuò)案”標(biāo)準(zhǔn)的不明確，導(dǎo)致對(duì)于“錯(cuò)案”的認(rèn)定具有不確定性的模糊性。

其次，“錯(cuò)案追究”過于關(guān)注案件的結(jié)果而疏于監(jiān)督辦案的過程，一個(gè)司法案件的結(jié)果正確并不意味著審判過程中不存在應(yīng)受處罰的不當(dāng)行為。這種以結(jié)果蓋過過程的做法存在著邏輯上的問題。

最后，“錯(cuò)案追究”如同時(shí)刻懸在法官頭上的達(dá)摩克利斯之劍，讓每個(gè)案件的處理結(jié)果都與其產(chǎn)生了切身的利益關(guān)聯(lián)，這不僅給法官履職帶來重大影響，也對(duì)正常審判制度構(gòu)成沖擊。

三、法官懲戒制度的對(duì)策研究

（一）完善懲戒立法體系

法官懲戒事由的設(shè)置屬于規(guī)范創(chuàng)制的范疇，“體系性”的法官懲戒規(guī)范有利于確保規(guī)范的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。

首先，應(yīng)當(dāng)在憲法中規(guī)定法官懲戒制度，憲法作為國(guó)家的根本大法，在憲法中明文規(guī)定法官懲戒制度并非在憲法中對(duì)其度進(jìn)行詳盡的描述，而是通過宣示性的規(guī)定為法官懲戒制度提供了最高法層面的保障，法官懲戒必須依法定程序和事由，保障了法官依法行使審判權(quán)，符合司法權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在邏輯。

其次，完善和整合法律層面的法官懲戒，當(dāng)前我國(guó)《法官法》專章規(guī)定了法官懲戒，但其同其他法律關(guān)于法官懲戒的內(nèi)容規(guī)定銜接不夠好，這就需要明晰在發(fā)條沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用哪個(gè)法律的問題。應(yīng)當(dāng)盡量完善和補(bǔ)充《法官法》中關(guān)于法官懲戒的相關(guān)規(guī)定，并明確在《法官法》未規(guī)定的事項(xiàng)是否應(yīng)當(dāng)適用其他法律。

最后，除了法律法規(guī)以及最高院出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定以外，還存在地方法院的一些規(guī)定，出于對(duì)法官自身權(quán)利的保障，法官懲戒必須審慎而嚴(yán)格，這些地方規(guī)定顯然對(duì)于法官權(quán)利的保護(hù)是不利的。

此外，最高院前前后后制定的20多項(xiàng)規(guī)定，存在內(nèi)容重復(fù)，體系沖突以及適用困難的問題，也需要進(jìn)一步整合。

總之，法官懲戒的立法淵源應(yīng)當(dāng)只包括憲法，相關(guān)法律以及最高人民法院出臺(tái)的規(guī)章這三個(gè)層級(jí)的規(guī)范性文件。

（二）設(shè)立專門的懲戒決定主體

在最高人民法院內(nèi)設(shè)置負(fù)責(zé)行使法官懲戒權(quán)的專門機(jī)構(gòu)——法官懲戒委員會(huì)，作為統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)法官懲戒的組織，在各省高級(jí)人民法院設(shè)立法官懲戒委員會(huì)分會(huì)，各分會(huì)直接對(duì)法官懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)，法官懲戒委員會(huì)相對(duì)獨(dú)立與法院，最大限度地?cái)[脫地方及法院內(nèi)部因素對(duì)于法官懲戒的不當(dāng)干涉。

有些學(xué)者提出在《人民法院組織法》中增加“最高人民法院和各省級(jí)人民法院設(shè)立法官懲戒委員會(huì)，法官懲戒委員會(huì)依照法定事由和程序決定對(duì)違反職責(zé)或職業(yè)道德的法官進(jìn)行懲戒。” 筆者贊同這種觀點(diǎn)。

需要合理定位法官懲戒委員會(huì)的權(quán)能，法官懲戒權(quán)應(yīng)包括立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、指控權(quán)、處分權(quán)、執(zhí)行權(quán)、復(fù)審權(quán)六項(xiàng)權(quán)能。 立案權(quán)旨在拓寬懲戒機(jī)關(guān)的受案途徑，亦即其不僅有權(quán)對(duì)法院、檢察機(jī)關(guān)提交的案件進(jìn)行審查，還應(yīng)當(dāng)有權(quán)受理控告、檢舉的案件；調(diào)查權(quán)和指控權(quán)賦予懲戒機(jī)構(gòu)查明涉案法官的違法違紀(jì)事實(shí)的權(quán)力并對(duì)涉案法官進(jìn)行處分的權(quán)力；執(zhí)行權(quán)為懲戒機(jī)關(guān)處分權(quán)的實(shí)施提供了保障；復(fù)審權(quán)為涉案法官提供了的程序救濟(jì)，懲戒機(jī)關(guān)可以根據(jù)其提出的申訴，對(duì)自己作出的存在瑕疵的處分決定進(jìn)行糾正。從立案、調(diào)查到指控、處分、執(zhí)行和復(fù)審這是懲戒機(jī)構(gòu)對(duì)于違法違紀(jì)的法官進(jìn)行問責(zé)的全過程，這些權(quán)能應(yīng)當(dāng)作為整體看待，而不應(yīng)將其中任一項(xiàng)割裂開來，因此賦予懲戒機(jī)關(guān)這套“組合權(quán)能”會(huì)更有利于法官懲戒制度達(dá)到預(yù)期效果。

（三）平衡懲戒事由

倘若法官懲戒制度以追究錯(cuò)案為主核，往往會(huì)將法官對(duì)于案件的裁判結(jié)果作為其是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，這將導(dǎo)致懲戒范圍的錯(cuò)亂，也會(huì)導(dǎo)致法官在獨(dú)立行使審判權(quán)時(shí)的巨大壓力。事實(shí)上，要保證審判獨(dú)立就必須賦予法官基于自己的法律觀自由裁量案件的權(quán)力。結(jié)果不公的確會(huì)損害司法的權(quán)威，但行為不當(dāng)也會(huì)對(duì)司法公信力有所減損。倘若法官在審理案件的過程中行為正當(dāng)，僅僅結(jié)果錯(cuò)誤，那么需要進(jìn)一步分清結(jié)果錯(cuò)誤的原因：若結(jié)果錯(cuò)誤源于辦案法官的主觀過錯(cuò)，那么承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任；如果辦案法官并不存在主觀過錯(cuò)，那么則無需承擔(dān)責(zé)任；倘若是辦案法官自身的能力問題導(dǎo)致結(jié)果錯(cuò)誤，則其可能被淘汰出局。相反，倘若法官在辦案的過程之中行為不正當(dāng)，那么不論是否存在主觀過錯(cuò)都將難辭其咎。因此懲戒事由應(yīng)從單純的結(jié)果錯(cuò)誤調(diào)整為將不當(dāng)行為與其相結(jié)合的模式。

注釋：

[美]沃德金著.李常青譯.法律帝國(guó).中國(guó)大百科全書出版社.1996年版.第8頁.

例如，上海市于2014年成了法官懲戒委員會(huì)，海南省也于2015年成立了法官、檢察官懲戒委員會(huì)。

蔣銀華.法官懲戒制度的司法評(píng)價(jià)——兼論我國(guó)法官懲戒制度的完善.政治與法律.2015（3）.

周永坤.錯(cuò)案追究制與法治國(guó)家建設(shè)——一個(gè)法社會(huì)學(xué)的思考.法學(xué).1997（9）.

杜磊.司法改革視野下的法官懲戒制度研究.群眾出版社.2016年版.第156頁.

崔曉鵬.從“同體懲戒”到“異體懲戒”——法官懲戒委員會(huì)運(yùn)行模式之構(gòu)建.山東審判.2016（3）.