崔巍川　李高齊　耿婧雅

[提要] 我國老齡人口數(shù)量不斷增加，老齡化程度加深，家庭規(guī)模趨于小型化，醫(yī)療護理費用快速上漲，導致我國老人養(yǎng)老及失能老人照料成為急需解決的問題，因此在全國范圍內(nèi)選取15個試點城市推進長期護理保險制度。通過總結全國15個試點城市的經(jīng)驗，探索完善長期護理保險制度的方法，推進其在全國范圍內(nèi)展開是我們需要研究的問題。

關鍵詞：失能老人;人口結構;長期護理保險;試點經(jīng)驗

基金項目：河北農(nóng)業(yè)大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃資助項目（編號：201810086026）;2018年河北省人力資源社會保障課題科研合作項目（重點課題）：“長期護理保險參保意愿影響因素研究——基于河北省試點城市的調查”（編號：JRSHZ-2018-02006）

中圖分類號：F84 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年11月12日

一、我國落實長期護理保險制度的必要性

（一）人口老齡化日趨嚴重，失能老人數(shù)量增加。截至2016年底，全國65周歲以上老年人口數(shù)量達到1.5億人，占總人口的11%。根據(jù)數(shù)據(jù)推算，我國老年人口比例還將上升，30年后老年人口占比大約將達到30%以上。到2050年前后，我國1/3以上的人口都將是老年人，人口老齡化形勢嚴峻。

在我國老齡化加速增長的同時，人口預期壽命也在不斷延長。據(jù)調查數(shù)據(jù)顯示，人口預期壽命2000年達到71.40歲，2010年達到74.83歲，2015年達到76.34歲。隨著生活水平提高，人口預期壽命還將不斷延長，老年人隨著年齡增長，各類老年疾病的患病率均有所增加。根據(jù)全國第六次人口普查主觀失能數(shù)據(jù)測算，到2025年和2050年，失能老人數(shù)量將分別超過1，000萬人和1，900萬人，屆時老年人失能率將達到3.32%和4.43%?？梢?，未來幾十年內(nèi)，我國人口老齡化問題將持續(xù)加劇，老年人口失能率也會逐年上升。

（二）傳統(tǒng)家庭功能弱化，社會養(yǎng)老普及。家庭規(guī)模日趨小型化，子女數(shù)量減少，這使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念受到?jīng)_擊。調查數(shù)據(jù)顯示，20世紀50年代之前，家庭規(guī)模平均約有5.3人，1990年縮減到4.0人，2010年縮減到3.1人，2012年縮減到3.02人。家庭規(guī)模的縮小，使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式逐漸不適應社會，社會化養(yǎng)老成為新的需求。社會化養(yǎng)老又會催生出新的養(yǎng)老服務，長期護理保險制度應運而生。

（三）醫(yī)療護理費用上漲，護理服務標準提高。機體功能衰退的老年人大多進入疾病的高發(fā)階段，醫(yī)療費用的支出會是普通患者的2～3倍，慢性病老年人醫(yī)療費用負擔則更為沉重。不論是采用專業(yè)護理還是非專業(yè)護理，費用問題都是一個家庭的難關，高昂的護理費用會使得一般家庭生活水平受到嚴重影響。建立長期護理保險制度，給予需要長期護理的老人一定水平的補貼，可以在很大程度上解決患者家庭醫(yī)療費用負擔。

二、長期護理保險試點模式經(jīng)驗總結

（一）籌資機制比較。從籌資角度分析，籌資來源可靠性和資金的充裕程度是實現(xiàn)長期護理保險制度可持續(xù)健康發(fā)展的基礎和保障。為此，各地區(qū)在 “以收定支、收支平衡、略有結余”的籌資原則指導下，確定了與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平和保障水平相適應籌資機制。（表1）

比較三種籌資方式，以上海、寧波為代表的兩種籌資方式更為多樣化，資金來源較為廣泛，但缺點在于個人需在原有社保繳費基礎上再繳納長期護理保險費用，這會增加個人負擔。而以廣州為代表的籌集方式則是個人無需繳費，但政府也不給予補貼，其可持續(xù)性難以保證，應對風險的能力會減弱。

（二）保障政策比較

1、保障對象。根據(jù)人力資源和社會保障部相關規(guī)定，長期護理保險以長期處于失能狀態(tài)的參保人群為保障對象，但并沒有給出具體的意見和建議，因此各地區(qū)根據(jù)實際情況，確定了不同的參保對象。根據(jù)參保對象在參保范圍方面的差異，大致可以分為三類：第一類規(guī)定，參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的參保人員，均可納入長期護理保險的參保范圍，如上海、荊門、南通、青島、蘇州、石河子等試點地區(qū);第二類規(guī)定，參加了城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的參保人員，均可成為長期護理保險的保障對象，如長春;第三類規(guī)定，只有參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人員，才同步參加長期護理保險，如成都、上饒、廣州、承德、安慶、寧波。

2、保障內(nèi)容。根據(jù)相關規(guī)定，長期護理保險重點解決重度失能人員基本生活照料和與基本生活密切相關的醫(yī)療護理等所需費用。各地區(qū)以上述規(guī)定為依據(jù)，制定了各自的保障制度。（表2）

（三）運行機制比較

1、經(jīng)辦機構。經(jīng)辦機構是負責長期護理保險日常管理與服務的機構。通過各試點地區(qū)的方案來看，負責經(jīng)辦長期護理保險業(yè)務的為兩類機構：社會保險經(jīng)辦機構和醫(yī)療保險經(jīng)辦機構，成都、南通、青島、石河子、蘇州等地經(jīng)辦機構為社會保險機構;上饒、安慶、廣州、荊門、寧波、上海、長春等地采用醫(yī)療保險機構。

2、運行機制。長期護理保險是我國多層次社會保障體系重要組成部分，通常采取委托社會管理或政府購買服務的方式，即政府委托第三方承辦該業(yè)務。（表3）

（四）典型城市比較

1、青島市。按照資金來源劃分，青島市長期護理保險可以分為城鎮(zhèn)職工護理保險和城鎮(zhèn)居民護理保險兩類。長期護理的費用主要通過調整基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶結構進行籌集，用人單位和個人不需要另行繳費。

青島作為第一批長期護理保險試點城市，籌資方案具有借鑒意義，但同時也存在一些問題。其籌資方案中政府籌資所占比例不高，政府應對資金風險的支持力度較弱。長期護理保險提供日常照料和醫(yī)療護理服務，不僅提高了參保人員的生活質量，還提高了社會的人文關懷水平，具有較強的正外部效應，政府應給予一定程度的財政支持。（表4）

2、承德市。承德市試點的長期護理保險覆蓋范圍為全市參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的參保人員，覆蓋范圍較小。在資金籌集方面，承德采取個人、政府和醫(yī)?；鹑焦餐鲑Y的模式。試點期間籌資標準暫定為參保人員（含退休人員）上年度工資總額的0.4%，有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金負擔0.2%，參保人員（含退休人員）個人負擔0.15%，政府財政補助0.05‰。在經(jīng)辦方面，承德市采用了較為成熟的商業(yè)保險公司承辦機制。但是，由于目前護理等級、服務標準等未能統(tǒng)一，因此完全由商業(yè)保險公司經(jīng)營還存在一定風險。

三、我國長期護理保險試點城市存在的問題

（一）財政支持力度相對較小，基金來源不合理，導致制度缺乏獨立性。雖然近年來我國政府對長期護理保險提供了一定的財政支持，但是隨著我國人口老齡化程度顯著加深以及失能人口的增加，在長期護理保險運行中，出現(xiàn)了政府供給與社會需求的一種不對稱性。財政支持力度較小，財政劃撥在籌資總額中的占比有待提高，長期護理保險基金多于醫(yī)療保險基金掛鉤，這導致其基金來源不合理，資金運行缺乏獨立性。

（二）長期護理福利資源缺乏，護理人才和產(chǎn)品短缺。在人口老齡化程度日益加深的背景下，一系列的護理機構如養(yǎng)老院等相繼出現(xiàn)，老年人的需求量雖在一定程度上被滿足，但護理水平仍有待提高。長期照護的專業(yè)人員除了需要專業(yè)知識之外，還需要不斷的實踐，隨時間的變化不斷積累實踐經(jīng)驗。長期護理由于服務對象的特殊化以及服務內(nèi)容的多樣化和繁瑣性，以及長期護理人員是最直接接觸需要長期護理的人群，護理人員服務態(tài)度、服務方式以及服務質量直接影響受護理人群的最直接感受，所以對護理人員的要求則比較嚴格，目前我國缺乏具有專業(yè)素養(yǎng)的護理人員。

四、我國長期護理保險發(fā)展建議

（一）及時出臺相關法律法規(guī)，縮小各地運行差異。當前，長期護理保險制度在各試點城市推進程度參差不齊，籌集機制、經(jīng)辦機構及保障程度均有所差異，對于長期護理保險基金的監(jiān)督管理以及運行的責任落實尚存在不足。為防止制度的碎片化需要有中央層面的法律法規(guī)進行指引，立法先行是社會保障建設的重要經(jīng)驗，我國構建長期護理保險需要法律的保障。相關政策法規(guī)出臺前要考慮多方利益，通過多種方式推進長期護理保險制度的落實，縮小各地實踐的差異。

（二）多渠道籌集長期護理保險基金，保障制度本身的獨立性。長期護理保險屬于長期支出項目，特別是我國人口老齡化不斷加劇的情形下，需要探索多元渠道的籌資機制，以保障制度本身的獨立性。因為我國的社會保障堅持的是多元主體分擔的原則，強調權利和義務相結合，所以長期護理保險也應采取多元主體籌資的方式，如企業(yè)、個人、政府以及其他渠道資金的來源。

（三）合理劃定護理保險的保障范圍，實現(xiàn)制度的合理定位。我國長期護理保險建要明確定位，屬于養(yǎng)老和醫(yī)療范疇的一定不能劃入長期護理的范疇，因為養(yǎng)老和醫(yī)療已經(jīng)有各自的保險進行規(guī)避風險。對于長期護理保險制度的保障程度劃分尚不清晰，保障范圍可大可小、保障水平可高可低，因此合理劃定長期護理保險的保障范圍，需要循序漸進，逐步完善。

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