陳明君，蔣 健

“行政審批局”模式是深化行政審批制度改革、相對集中行政審批權(quán)的有益嘗試。在國內(nèi)，有的學者對成立行政審批局的意義進行了概述。如宮劍、龍海波指出：“行政審批局的設(shè)立有助于行政審批權(quán)的集中，推動行政審批改革朝著‘精簡、規(guī)范、協(xié)調(diào)、效能’的方向發(fā)展，從而達到行政審批方便、有序、高效的良性狀態(tài)?！雹賹m劍，龍海波.“行政審批局”：改革模式的地方探索[J].中國經(jīng)濟報告，2016（05）：50-52。有的學者總結(jié)歸納了行政審批局的類型，如宋林霖提到的行政服務中心2.0、行政許可局、政府行政服務管理委員會等三種模式。②宋林霖.“行政審批局”模式：基于行政組織與環(huán)境互動的理論分析框架[J].中國行政管理，2016（06）：22-28。還有學者討論了成立行政審批局有待破解的難題，如郭曉光提到的關(guān)于行政職權(quán)事項劃轉(zhuǎn)問題、關(guān)于審批與監(jiān)管責任劃分問題和關(guān)于行政審批“信息孤島”問題。③郭曉光.成立相對集中審批權(quán)的行政審批局之思考[J].中國行政管理，2014（08）：31-32。何陽等人提到從法律層面推進“行政審批局”改革需要漸進地對與之相抵觸的法律條文進行修改或者廢除，盡量避免出現(xiàn)職權(quán)的交叉。④何陽，孫萍，孫大雄.“行政審批局”模式存在的問題與破解之道[J].北京理工大學學報（社會科學版），2017（05）：144-149。還有學者就成立行政審批局的對策展開討論，如沈毅、宿玥說到下一步行政審批局改革要妥善處理好“手段”和“目的”、“審批”和“監(jiān)管”、“條”和“塊”、“減”和“增”、“試點先行”和“配套機制”的關(guān)系，努力探索出深化行政審批制度改革的成熟道路。⑤沈毅，宿玥.行政審批局改革的現(xiàn)實困境與破解思路[J].行政管理改革，2017（05）：19-23。還有學者提到設(shè)立行政審批局需謹慎，認為：“行政審批局模式與政務中心模式相比，在簡政放權(quán)、提高效率、服務群眾等方面并不具有必然的優(yōu)勢，反而有可能會帶來權(quán)力過度集中、降低內(nèi)部效率、人才配備困難等新的弊端?！雹蘅娛缼X，賈傳令.推廣設(shè)立“審批局”應慎之又慎[J].中共南京市委黨校學報，2017（03）：64-69。

本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，通過對楚雄州部分市、縣自2017年6月行政審批局掛牌運行以來的個案分析，既為我國行政審批制度改革提供云南經(jīng)驗，反思改革過程中的不足，也為今年云南全省129 個縣市區(qū)全面組建行政審批局提出可行性意見、建議。

一、楚雄州部分市、縣組建行政審批局主要做法及經(jīng)驗

云南省在行政審批制度改革中積極響應中央政策，結(jié)合地方實際進行了多年的探索，取得了顯著的成績。為進一步深化云南行政審批制度改革，激發(fā)社會創(chuàng)造活力，推進云南跨越式發(fā)展，2017年8月9日，省政府印發(fā)了《云南省人民政府關(guān)于進一步推進“放管服”改革10 條措施的意見》，明確提出“省直有關(guān)部門設(shè)立‘行政審批處’，實現(xiàn)行政審批權(quán)向一個處室集中。在部分試點縣和開發(fā)區(qū)、開發(fā)開放試驗區(qū)、園區(qū)設(shè)立‘行政審批局’，積極推行部分行政審批權(quán)向一個部門集中”。本文以楚雄州部分市、縣行政審批局試點為研究對象，是基于該地區(qū)在行政審批局改革中取得了好的成績，尤其在精簡事項、提升效率、建立權(quán)責清單、培育市場主體和完善監(jiān)督機制方面上成效明顯。①施敏.深化民族地區(qū)行政審批改革問題研究——以云南省楚雄州為例[J].中共云南省委黨校學報，2018（02）：156-160。在此基礎(chǔ)上，行政審批局的成立又進一步推動了該地區(qū)改革的深入。

（一）試點縣市行政審批局改革的主要做法

自2017年6月起，楚雄市、永仁縣、元謀縣、楚雄州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)四地的行政審批局相繼正式掛牌成立，對劃轉(zhuǎn)的行政許可事項開展集中審批，通過不斷優(yōu)化再造審批流程，95%的市場主體實現(xiàn)當場受理、當場登記，投資項目審批流程優(yōu)化率72%以上，審批效率總體提升60%以上。楚雄市審批局讓審批材料不斷精簡，涉及審批的材料總體減少了40%，單個事項最多的由21 個材料減少為9 個材料，材料精簡率達57%。同時，也讓審批時限不斷壓縮，一般性審批類投資建設(shè)項目實現(xiàn)由原來的185 天壓縮為60 天，壓縮率達67%；備案類項目實現(xiàn)由原來的155 天壓縮為45 天，壓縮率達71%；社會事務類審批時限由20天壓縮為5 天，壓縮率達50%；以企業(yè)登記注冊為重點的商事服務審批時限壓減2/3，項目審批時限平均提速50%以上。永仁縣在服務中心設(shè)置行政審批大廳，將劃轉(zhuǎn)行政審批局的141 項行政審批事項分為投資類、商事服務類、社會事務類、涉農(nóng)審批類4 個區(qū)域，全部集中到一個大廳辦理。元謀縣共清理出20 個縣級行政部門（不含垂管部門）的177 項行政審批事項，分三類集中辦理。幾個個案在做法上存在一定共性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，機構(gòu)的設(shè)置、人員的集中為行政審批改革提供了一個實體平臺。人是行政審批局改革的具體執(zhí)行者。各地在行政審批局改革的過程中圍繞人都經(jīng)歷以下幾個步驟：領(lǐng)導的配置、審批人員精簡以及專家的扶助。明確領(lǐng)導定位，是為了管理者能夠各司其職、權(quán)責分明、統(tǒng)籌工作；對審批人員的精簡是為了工作團隊的辦事能力得以提高，便于管理；細化專家權(quán)力和責任是為了嚴格審批標準，得以提高審批質(zhì)量、審批效率。

其次，科學確定相對集中行政許可權(quán)的范圍和領(lǐng)域。所謂相對集中，主要是指對一些適宜集中辦理的審批事項向?qū)徟旨?。通過在政務服務中心設(shè)置行政審批大廳，把原來“多頭分散受理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粋€區(qū)域集中受理”，開展綜合服務，分類審批，從而實現(xiàn)業(yè)務整合、隊伍融合、力量聚合。對暫不具備條件劃轉(zhuǎn)的行政許可事項先向一個科室——審批科室集中，然后再整體移駐審批大廳。但是，由于行政審批局改革過程中太多的不確定性和不穩(wěn)定性，因此，各個地方堅守著不是一刀切的集中、也不是唯一方向的集中，而是循序漸進、因地制宜地采取集中。

最后，盡力做到信息互通，審管分離、審管協(xié)同。按照有權(quán)必有責、權(quán)責須對等的要求，著力理順行政審批局與原職能部門的職責關(guān)系，厘清職責邊界，完善協(xié)作機制，暢通監(jiān)督渠道。幾個地方都有一個共識——就是要實現(xiàn)審批事項全程監(jiān)管，確保審批與監(jiān)管有效銜接，為此做出了積極的探索。具體做法是：審批局將審批辦件結(jié)果及時反饋給原行政主管部門，使主管部門及時了解情況，方便監(jiān)管；原行政主管部門對口的上級主管部門涉及劃轉(zhuǎn)事項的政策調(diào)整、會議、培訓、考試等相關(guān)工作，仍由原事項辦理部門承擔，以確保相關(guān)業(yè)務工作的專業(yè)性和連續(xù)性；各有關(guān)部門事項劃轉(zhuǎn)后接到涉及審批事項的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策性文件以及上級部門涉及審批業(yè)務的各類文件，及時抄送行政審批局，以利于相關(guān)工作的銜接配合。

（二）行政審批局改革的云南經(jīng)驗

云南雖地處邊疆，行政審批局改革也起步較晚，但在吸收借鑒國內(nèi)其他地方改革經(jīng)驗及結(jié)合自己實際的基礎(chǔ)上也形成了自己的經(jīng)驗。

首先是采取高位設(shè)計、基層實踐的統(tǒng)分結(jié)合方式，促進改革有序推進。為確保行政審批局改革有序推進及取得成效，在云南省委、省政府的高度重視下，由省編辦結(jié)合云南實際具體組織實施，分省、縣兩個層面展開，其中在省級層面采取“加掛”和“撤一建一”兩種模式在33 個廳局組建行政審批處。鑒于行政審批局改革的復雜性和創(chuàng)新性，為確保改革取得成效并為后續(xù)改革提供借鑒，明確先在縣級層面試點組建行政審批局，然后再在129 個縣區(qū)推開。楚雄州作為云南縣級行政審批局改革的試點，為確保省委改革意圖的實現(xiàn)，州委、州政府一是結(jié)合州域縣情妥善選擇試點縣，二是制度保障，在下發(fā)《楚雄州人民政府關(guān)于開展相對集中行政審批權(quán)改革試點的實施意見》的基礎(chǔ)上，又以州委辦、州政府辦文件下發(fā)了《楚雄州相對集中行政審批權(quán)改革聯(lián)席會議制度》《楚雄州相對集中行政審批權(quán)改革審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動工作制度》《楚雄州投資建設(shè)項目協(xié)同審批制度（試行）》《楚雄州容缺受理審批制度》《楚雄州告知承諾審批制度》《楚雄州行政審批事項集合辦理和公共服務事項集中辦理制度》《楚雄州專家審批制度（試行）》7 個制度，并由州編辦牽頭具體組織實施。

其次是以問題為導向，以實際促創(chuàng)新，充分發(fā)揮試點地方的主動性與創(chuàng)造性。云南的行政審批局改革突出問題意識，以解決問題為導向充分調(diào)動試點地方結(jié)合實際推進改革的積極性和主動性。楚雄州針對州內(nèi)項目落地慢、營商環(huán)境不優(yōu)、制度性成本高、外來投資吸引力不強等問題，以促進“投資項目快速落地”和“優(yōu)化營商環(huán)境”為重點，按照“為促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)降門檻、為各類市場主體減負擔、為激發(fā)有效投資拓空間、為公平營商創(chuàng)條件、為群眾辦事生活增便利”的要求設(shè)計改革路徑，試點縣市也圍繞這一目標要求，充分結(jié)合縣域?qū)嶋H推出了各具特色的改革舉措，為下一步在不同縣域全面推開行政審批局改革提供借鑒。比如在行政審批事項的劃轉(zhuǎn)上元謀縣劃轉(zhuǎn)了14 個行政部門部門的130 項、永仁縣劃轉(zhuǎn)了19 個部門的141 項到行政審批局，而且在劃轉(zhuǎn)的方式和分類上也各有不同，為確保順利劃轉(zhuǎn)及實施，永仁縣根據(jù)不同審批項目情況確立了分批劃轉(zhuǎn)的方式，明確規(guī)定具備條件第一批劃轉(zhuǎn)事項有119 項、暫緩劃轉(zhuǎn)事項14項、具備條件后劃轉(zhuǎn)事項1 項以及擬提請調(diào)整取消事項5 項，2017年12月，又根據(jù)州“兩辦”印發(fā)的楚雄州相對集中行政審批權(quán)改革4 個清單7 個制度的通知要求，再將22 項行政審批事項劃轉(zhuǎn)縣行政審批局，使縣行政審批局審批的事項達到141 項。元謀縣則對20 個縣級行政部門（不含垂管部門）的177 項行政審批事項，分三類集中辦理，一是劃轉(zhuǎn)至行政審批局的審批事項，在審批服務大廳集中統(tǒng)一辦理；二是法律法規(guī)限制和暫不具備劃轉(zhuǎn)條件的審批事項，由行政主管部門整合有關(guān)科室、人員后統(tǒng)一進駐審批服務大廳協(xié)同審批；三是垂直管理部門的審批事項及審批人員進駐審批服務大廳，設(shè)立審批服務窗口協(xié)同審批。

最后是多途徑加強隊伍建設(shè)，保障行政審批局人員與服務的優(yōu)化。人是生產(chǎn)力中最活躍、最重要的因素，也是行政審批局改革成敗的重要因素。行政審批局改革的成功除建立科學的組織架構(gòu)及運行流程外，還離不開熟悉審批業(yè)務的人員，因為行政審批局集中了來自不同部門的審批項目，不同的審批項目有不同的審批條件，過去幾個人或者是幾個部門辦理的審批項目現(xiàn)在要由一個人辦理，甚至是一個人辦理多個審批項目，這就對審批人員提出了更高的要求，對此各試點縣一是采取“強抽人、抽強人”的方式來排除部門阻力、保證人崗相適。先由行政審批局根據(jù)工作需要到各部門摸底確定擬調(diào)入人員，然后將名單統(tǒng)一報送組織人事部門，由組織人事部門強制連編帶人抽調(diào)到行政審批局。二是建立“幫辦制”確保前期工作順利開展。各縣采用政府購買服務的方式為企業(yè)和群眾提供免費的全過程代理幫辦服務，將辦事咨詢、前臺受理、信息錄入、資料掃描、業(yè)務指導等行政審批輔助性工作交由購買服務人員代理代辦，其中，楚雄市聘用了16 名幫辦人員、永仁縣聘用了6 名幫辦人員、元謀縣聘用了6 名幫辦人員、楚雄開發(fā)區(qū)聘用了5名幫辦人員，這一做法不僅有效解決了編制不足的問題，還實現(xiàn)了部分服務“管人向管事轉(zhuǎn)變”，提高了服務質(zhì)量，降低了行政成本。

二、行政審批局改革中面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過一年多來的運轉(zhuǎn)，試點縣市的行政審批局工作基本走上正軌，業(yè)務開展和部門協(xié)同取得良好成效，得到了當?shù)胤諏ο蟮某浞挚隙?，但其在實際運作過程中，由于法律及體制慣性等因素的制約，仍然面臨著一些亟待解決的困難和問題。

（一）改革不徹底、不配套影響到行政審批局的有效運行

在改革探索過程中，局部改革試驗往往受到原有體制機制的束縛，如橫向集中行政許可與縱向行政管理體制的矛盾、各部門之間的信息壁壘、權(quán)力與責任對等關(guān)系調(diào)整滯后、各層級政府權(quán)責清單動態(tài)調(diào)整不對應等問題。有的行政審批局只是對審批職權(quán)的物理空間流轉(zhuǎn)，主要在審批流程和效率上進行改革，并未觸及政府職能確定的合理范圍及審批權(quán)的合理性。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行行政審批局大多在縣、區(qū)、市層級探索實踐，州市及以上還沒有成立行政審批局。行政審批局成立后，由于沒有“職責同構(gòu)”的上級主管部門，出現(xiàn)了沒有明確的主管部門，但又要和諸多部門進行聯(lián)系的狀況，原來的相關(guān)業(yè)務部門有相關(guān)文件和要求時，只會將文件下發(fā)到自己主管的下級部門，而不會發(fā)到行政審批局，這種上下脫節(jié)的實踐與嘗試，存在諸多技術(shù)操作上的缺陷，使得相關(guān)業(yè)務部門上下級溝通和協(xié)調(diào)困難，找不到對應方，不僅增加工作對接和協(xié)調(diào)難度，而且增加工作量和上下銜接成本，影響工作效率。此外，行政審批局的一些審批事項在政策尺度把握、專業(yè)標準認定、現(xiàn)場勘驗等方面仍需要與原主管部門協(xié)商溝通，增加了單位橫向溝通協(xié)調(diào)的成本，也會降低行政效率。

（二）審批與監(jiān)管銜接不夠，“審”“管”難以協(xié)同一致

審批與監(jiān)管適當分開是探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互銜接機制的內(nèi)在要求。行政審批局模式如果處理不好“審”與“管”的關(guān)系，就會出現(xiàn)審批與監(jiān)管相互脫離或割裂的問題。審批和監(jiān)管在一個單位內(nèi)部，可以在單位整體利益制約下，形成審批和監(jiān)管的責任共同體，讓審批和監(jiān)管互相制約，審批的人要考慮監(jiān)管的后果，監(jiān)管的人愿意承擔管理的責任。但成立行政審批局后，審批權(quán)集中到行政審批局，監(jiān)管責任由原單位負責，這樣的分工打破了審批監(jiān)管的責任共同體利益格局，就會導致審批的只管審批，監(jiān)管的不愿承擔管理責任的情況，使“誰審批誰監(jiān)管”的約束失效。在實踐中，容易產(chǎn)生兩種極端：審批者過度增加審批難度，規(guī)避審批責任；或迎合改革目標，過于簡化審批。監(jiān)管者消極監(jiān)管，不愿承擔責任；或故意強化監(jiān)管，變相增加權(quán)力。還有監(jiān)管信息共享不夠，部門聯(lián)動、上下聯(lián)動不足，對違法行為聯(lián)合懲戒威懾力不強等問題。當前正處于深化行政審批制度改革的攻堅期，但大多數(shù)地方和部門還處于加強和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管的探索階段，對法律、市場和技術(shù)手段運用不夠，人員素質(zhì)和相關(guān)保障跟進不及時，監(jiān)管的具體措施還不到位，從重審批輕監(jiān)管的傳統(tǒng)行政管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅丶訌娛轮惺潞蟊O(jiān)管的寬進嚴管的行政管理方式還有一個過程。

（三）審批平臺不統(tǒng)一、不規(guī)范

隨著互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，不少地方、部門在互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)端雖建設(shè)了多個辦事平臺，但網(wǎng)上辦理的事項少，網(wǎng)上服務能力低，電子政務系統(tǒng)各自為政的狀況普遍存在。審批局（政務中心）平臺不能互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)不能對接共享，形成縱向?qū)蛹壍摹靶畔⒐聧u”。例如，各地均不同程度的開展了網(wǎng)上審批工作，可是由于各部門均有一套自己的網(wǎng)上審批系統(tǒng)，有的還與各地研發(fā)的網(wǎng)上審批系統(tǒng)不兼容，不僅網(wǎng)上審批無法實現(xiàn)互聯(lián)互通，達不到預期效果，也對行政資源造成極大浪費。不少政務大廳在辦理業(yè)務時，面臨“多套系統(tǒng)、多個流程、反復登錄、重復錄入”問題，嚴重制約了審批效能的提升，導致相同的審批事項，在不同的地方、部門辦理的時限不一致。一些行政審批規(guī)定審批的要件、標準相差很大，沒有統(tǒng)一標準。各地各級政務（審批）服務中心進駐的審批服務部門多少不一、工作人員多少不一、進駐事項多少不一、審批流程多少不一。甚至出現(xiàn)同一事項不同平臺辦理信息不同、辦理程度不同的問題，讓群眾無所適從，影響和制約了行政審批工作的優(yōu)化、行政審批服務的效率與質(zhì)量。

（四）對成立行政審批局，實行“審”“管”分立仍有不同看法

無論是領(lǐng)導還是職工，其思想、行為與能力都關(guān)乎到行政審批局改革的最終效果。人的思想作為軟件因素對行政審批局改革產(chǎn)生的影響，主要表現(xiàn)在兩個方面，首先，地方政府各層次公務員對成立行政審批局的立場和認識存在較大分歧。有的主張推廣完善審批局，有的希望回歸到服務中心，還有的對相對集中行政許可權(quán)，組建行政審批局的改革信心不足，對成立行政審批局持觀望情緒。其次，少數(shù)部門管理理念仍然比較落后，受“官本位”思想和部門既得利益的影響，習慣于數(shù)量管理、項目管理而不是規(guī)則管理；習慣于直接的縱向控制而不是間接的橫向協(xié)調(diào)，以自己的部門利益為重，在封閉的圈子里思考問題，缺乏創(chuàng)新意識。在行政審批工作中，一些部門從辦理審批事項的基層工作人員到部門領(lǐng)導，仍然把行政審批當成一種權(quán)力，死死抓住不放，甚至千方百計增加或變相增加行政審批事項和行政審批環(huán)節(jié)，想方設(shè)法擴大自己的審批職權(quán)和范圍。對行政審批與監(jiān)管分開不習慣，留戀“誰審批誰監(jiān)管”的老辦法，缺乏創(chuàng)新精神。

（五）行政審批局改革缺乏相匹配的法律法規(guī)支撐

目前，在我國法律法規(guī)的清理和建設(shè)總體上滯后于行政審批制度改革的需要，導致在國務院以規(guī)范性文件取消下放審批事項之后，相關(guān)法律、法規(guī)被修改或廢止之前，已取消、下放或相對集中行使的審批權(quán)在法律上出現(xiàn)了一個“空窗期”。主要表現(xiàn)在以下五個方面：1.個別條例與國家部委規(guī)定相沖突，使部門執(zhí)行中無所適從。受審批主體特定化、前置要件法定化的制約，本來可以放給市場，或者下放后更加方便有效的一些審批事項，部門不敢取消、下放。2.因缺乏法律依據(jù)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟發(fā)達、人口較多的鎮(zhèn)，本應行使更多審批、監(jiān)管權(quán)，但縣級政府不敢將相關(guān)審批事項下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)。3.目前我國法律法規(guī)對行政審批工作的規(guī)定有不夠完善之處，很多規(guī)定很籠統(tǒng)，沒有細化，缺乏實際操作性，很多行政審批工作遇到的問題找不到明文規(guī)定的依據(jù)，導致經(jīng)辦人員自由裁量權(quán)過大的情況。4.缺少與行政許可法相配套的法規(guī)制度。行政許可法律法規(guī)和上級文件貫徹落實不到位，導致目前各地普遍存在行政審批工作混亂、不協(xié)調(diào)、不一致、不規(guī)范的現(xiàn)象。5.用于指導地方行政審批的上位法沒有修改，一些專業(yè)性較強的審批事項法律責任主體還在原單位，這些事項納入行政審批局后缺乏上位法支撐，導致審批行為的法律責任主體與實際審批機構(gòu)不統(tǒng)一，容易產(chǎn)生權(quán)責矛盾和部門推諉問題。立法、修法滯后于行政審批制度改革的現(xiàn)實，不僅給審批局改革帶來操作上的困難，而且會使改革脫離法治軌道，直接面臨合法性危機。因此，在改革中，雖然發(fā)現(xiàn)有不適用于當前工作的行政審批事項，但它們都是國務院或所屬部委、省政府依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件設(shè)定的，市縣級是無權(quán)對這些事項做出審批或變更的。

三、深化行政審批制度改革，組建行政審批局的具體建議

為確保以組建行政審批局為抓手的深化行政審批制度改革能取得成效，需要借鑒天津及山西經(jīng)驗從省級開始一步到位，省、州（市）、縣（區(qū)）三級政府一起組建，將分散在不同部門的行政審批權(quán)相對集中到一個部門統(tǒng)一行使，避免下改上不改帶來的運行問題。妥善處理好行政決策、行政執(zhí)行與行政監(jiān)督三者之間的關(guān)系，科學規(guī)劃行政審批局的職能、職責、職權(quán)，明確界定行政審批局與同級政府其他部門的權(quán)責關(guān)系，為此需要做好以下幾個方面的工作。

（一）破除思維藩籬

解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，樹立服務行政理念是推進行政審批局改革的思想基礎(chǔ)。深化行政審批制度改革，簡政放權(quán)，乃至集中不同處室或者是不同部門的行政審批權(quán)于一個處室或部門的行政審批局（處）改革都是將原有部門的權(quán)力進行消減，將其原有的既得利益進行剝離、弱化和取消，在此過程中由于思維習慣和傳統(tǒng)管理慣性的影響，必然會遇到各種各樣的阻力。因此，要深化行政審批制度改革，組建新的行政審批局，首先需要在各部門及各級公務員中進行思想觀念和管理理念的疏導與教育，打破和消除傳統(tǒng)思想藩籬、思維慣性和管理習慣，將過去的“誰主管、誰審批、誰監(jiān)管”的工作方式及理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l主管、誰服務、誰監(jiān)管”的新方式與新理念，讓其從內(nèi)心深處理解、接受行政審批局改革，自覺將各部門現(xiàn)有的行政審批權(quán)及從事審批工作的人員劃轉(zhuǎn)到行政審批局，并積極妥善與行政審批局做好后續(xù)銜接工作，認真履行服務、監(jiān)管職責，做實后期的監(jiān)管工作，確保深化行政審批制度改革的重要抓手——集中行政審批權(quán)，成立行政審批局順利推進。

（二）提供法律保障

在省級層面制定出臺《行政審批局組織條例》是推進行政審批局改革的法制保障。目前，在各部門的行政審批權(quán)和行政審批流程都有相應的法律依據(jù)，將其移交行政審批局不僅缺乏相應的法理支撐，而且可能同現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)相沖突。解決這一沖突，一是積極爭取全國人大授權(quán)，對有違現(xiàn)行法律法規(guī)的改革舉措允許試點改革、探索，確保改革依法進行。二是在不違反現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，由省人大根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》“相對集中行政許可權(quán)”的精神和國家賦予的地方立法權(quán)，結(jié)合云南實際出臺實施細則，積極擬定并出臺《云南省行政審批局組織條例（試行）》，為各部門既有行政審批權(quán)的劃轉(zhuǎn)及后期監(jiān)管工作和行政審批局下一步依法行政提供法律保障。

（三）建設(shè)標準化行政審批目錄

繼續(xù)規(guī)范和完善全省通用行政審批目錄、構(gòu)建標準化工作機制是確保政審批局改革正常運行的前提。行政審批目錄標準化建設(shè)是深化行政審批制度改革、組建行政審批局的基礎(chǔ)性工程。建立全省通用行政審批目錄，實現(xiàn)審批目錄與權(quán)力清單的標準化、規(guī)范化是優(yōu)化行政審批流程，提高行政審批效率，集中行政審批權(quán)的前提與基礎(chǔ)性工作。為進一步做好我省的行政審批標準化工作，推進行政審批局建立、運轉(zhuǎn)與流程優(yōu)化，還要從以下兩個方面著手：一是加強審批平臺標準化建設(shè)，構(gòu)建全省規(guī)范統(tǒng)一的行政審批業(yè)務平臺或平臺建設(shè)標準，解決目前各地、各部門平臺不統(tǒng)一問題，并將現(xiàn)有各部門的不同業(yè)務平臺加以整合規(guī)范，確保不同地方的各級政府和各部門的審批平臺統(tǒng)一規(guī)范到行政審批局進行建設(shè)——最終整合成全省統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)。二是構(gòu)建標準化工作機制。由于行政審批局是將原分散在不同部門的不同審批內(nèi)容集中到一起審批，必然存在不同的審批方式與審批條件，同時審批人員由于業(yè)務的集中及人員的減少，不可能再像過去一樣在單一熟悉領(lǐng)域進行審批，而是要在多領(lǐng)域、不熟悉領(lǐng)域進行審批，只有構(gòu)建起標準化的行政審批工作機制，才能讓審批人員盡快熟悉工作，解決這些新問題，提高審批效率及準確度。

（四）建設(shè)行政審批局的制度文化

重視行政審批局的制度與文化建設(shè)是確保行政審批局形成合力、凝聚力的關(guān)鍵。一個部門、一個機構(gòu)的組建簡單，但要形成合力，真正發(fā)揮作用則是較為復雜的過程，這不僅需要有適合這個部門、機構(gòu)的科學合理制度安排和組織文化，更要讓這些制度與文化內(nèi)化到每一個組織成員的內(nèi)心，轉(zhuǎn)化為自覺行動。要使新組建的行政審批局早日發(fā)揮效用，必須加快行政審批局制度與文化建設(shè)，讓來自不同部門和機構(gòu)的人員盡快熟悉、接受、內(nèi)化這些制度與文化，同時彼此之間盡快度過“磨合期”形成合力，變簡單的部門、人員、權(quán)力“物理式”整合為深度融合的“化學”反應、制度融合。行政審批局要真正改革到位、發(fā)揮效用，達到改革目的，就不能僅是將過去分散在不同部門的審批權(quán)、人員簡單的整合到一起，形成一個新的機構(gòu)，更重要的是要通過制度、機構(gòu)與文化的建設(shè)，將這些原來工作在不同部門，受不同部門文化和制度影響的人通過機構(gòu)與文化、制度的重建，加速彼此的融合，盡快形成一個真正的整體，一個有著自己內(nèi)在“生命力”的和諧整體，做到業(yè)務整合、隊伍融合、力量聚合，而不僅僅是人員與審批權(quán)的簡單歸并。

（五）做好行政審批局組建的具體流程建議

根據(jù)我省目前行政審批制度改革的進程及未來發(fā)展需要的實際，建議在總結(jié)既有經(jīng)驗及改革成果的基礎(chǔ)上，在省、州（市）、縣推開行政審批局的組建、改革工作，且在省一級率先組建行政審批局。組建行政審批局具體可采取以下流程步驟：1.搭建機構(gòu)，加強領(lǐng)導，做好改革的統(tǒng)籌工作。組建行政審批局對各級政府而言是一次“傷筋動骨”“破繭重生”的大變革，遇到的困難和阻力亦將會是前所未有的，為確保改革的成功與順利推進，必須將之確定為一把手工程；2.明晰審、監(jiān)權(quán)責，確保審、監(jiān)在分工基礎(chǔ)上的無縫銜接。3.統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一設(shè)置同級政府同一事項的審批標準和運行流程。對每一個行政層級現(xiàn)有的行政審批事項及內(nèi)容、名稱進行統(tǒng)一，確保每一行政層級行政審批事項的一致性與統(tǒng)一性，擬定統(tǒng)一的標準化審批業(yè)務流程，明確不同層級行政審批局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)及審批運行流程；4.規(guī)范、統(tǒng)一建設(shè)全省行政審批網(wǎng)，確保清單、標準、審批要件與流程的一致性。5.先集中、后移交，分步推進，確保人員及審批權(quán)順利劃轉(zhuǎn)。6.組建行政審批專家?guī)欤鉀Q行政審批前置性技術(shù)性問題。

行政審批局改革根基在法律法規(guī)的保障，關(guān)鍵在人和權(quán)的相對集中，而數(shù)字化辦公的問題則是最直接影響群眾體驗感、滿意度的方面。實際上，機構(gòu)設(shè)置與管理體制是中央事權(quán)，理應通過頂層設(shè)計，高層先行（至少在省級率先建立），只有自上而下，順勢而為，才能不走、少走“彎路”。中央（或者省級）缺乏對行政審批局改革的指導性意見，導致在開展行政審批局改革工作時沒有依據(jù)，改革達不到理想效果。本文認為，頂層設(shè)計并不一定就是高層設(shè)計，往往是從基層首創(chuàng)精神中總結(jié)發(fā)展而來，因為其體現(xiàn)出改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。行政審批的深化改革需要及時總結(jié)各個地方的改革創(chuàng)新經(jīng)驗，成熟的盡快推廣，有問題的視問題的不同情況該終結(jié)的盡快終結(jié)、該調(diào)整的盡快調(diào)整。