張文波

摘要：人民法院設(shè)立的各類領(lǐng)導(dǎo)小組及其運(yùn)作模式，以超常規(guī)的動(dòng)員手段和高度一體的行動(dòng)結(jié)構(gòu)打破了司法場域的常規(guī)治理秩序，在人民法院進(jìn)行政治動(dòng)員、資源整合、司法治理過程中扮演著重要角色，進(jìn)而形成常規(guī)治理與非正式治理并重的二元司法模式。一方面，人民法院各類非正式機(jī)構(gòu)以卡理斯瑪式的政治權(quán)威與“運(yùn)動(dòng)式”的治理技術(shù)，彌補(bǔ)了法院常設(shè)機(jī)構(gòu)治理手段的匱乏，并激活了司法場域中的權(quán)力再生產(chǎn)機(jī)制;另一方面，過密型的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和疊床架屋式的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也導(dǎo)致司法治理容易陷入“組織空轉(zhuǎn)”的困境。因此，司法場域中非常態(tài)的治理方式應(yīng)納入“以審判為中心”的司法邏輯之中，以避免過于強(qiáng)勢的權(quán)力話語吞噬司法改革的成果。

關(guān)鍵詞：司法治理;非正式機(jī)構(gòu);領(lǐng)導(dǎo)小組;議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D926.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092（2019）06-0122-007

自改革開放后，人民法院通過設(shè)置規(guī)模龐大的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來應(yīng)對不斷增長的司法治理需求，并由此形成了1980年代以后日趨完善的正規(guī)化、職業(yè)化的司法運(yùn)行模式。但值得注意的是，另有一種高度集中、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織結(jié)構(gòu)也在法院內(nèi)部不斷開疆拓土，并在推動(dòng)司法改革、貫徹黨委中心工作等方面發(fā)揮重要作用——這就是司法場域中的非正式治理模式。被各級人大和黨委任命為院長/副院長、黨組書記/黨組成員的法院干部，本身已經(jīng)擁有雄厚的組織資源與權(quán)威，卻仍熱衷于“自我加冕”成為各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。這表明，在人民法院正式科層體制之外，尚有一條“暗線”在支配司法運(yùn)行的邏輯。蘇力曾指出人民法院內(nèi)部存在兩套“分別針對審判工作與行政管理工作的正式制度”，上述制度均可以在《人民法院組織法》與《法官法》等法律中找到依據(jù)，然而本文所要探討的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組很可能無法在上述文本中找到出處，但在司法實(shí)踐中這些問題又相當(dāng)重要。這種“非常態(tài)”、“亞正式制度”的司法運(yùn)作模式何以呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的態(tài)勢，成為破解當(dāng)代中國司法傳統(tǒng)及其運(yùn)行邏輯的一段秘鑰。

一、人民法院非正式機(jī)構(gòu)的總體特征

所謂人民法院非正式機(jī)構(gòu)，主要指自上而下成立的、打破庭室界限并吸納法院內(nèi)部政治與業(yè)務(wù)精英、以全體法院干警為動(dòng)員對象，基于完成某項(xiàng)綜合性、應(yīng)急性、階段性工作目標(biāo)而設(shè)立，以運(yùn)動(dòng)式治理手段為核心的“超常規(guī)”組織形式。司法場域中大量存在的領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，逐漸成為人民法院進(jìn)行政治動(dòng)員、資源整合和司法治理的重要工具，進(jìn)而形成了當(dāng)代中國司法治理的新傳統(tǒng)。

（一）基本類型

1.按照工作性質(zhì)內(nèi)容，人民法院的非正式機(jī)構(gòu)主要分為政務(wù)類、黨務(wù)類和業(yè)務(wù)類三種，并遵循不同的運(yùn)行邏輯。首先，政務(wù)類機(jī)構(gòu)主要是協(xié)調(diào)“點(diǎn)多、面廣、跨部門”的事項(xiàng)。一項(xiàng)涉及廉政建設(shè)、新聞宣傳、信息化建設(shè)、定點(diǎn)扶貧的行政性工作，審判部門本不擅長，綜合部門又孤掌難鳴，因而需要在全院層面統(tǒng)籌整合各方資源;其次，在當(dāng)代中國的政治語境中，黨務(wù)工作可謂是最能考驗(yàn)政治忠誠度的一類事務(wù)。因而在法院內(nèi)部建立此類“意識(shí)形態(tài)型機(jī)構(gòu)”，不僅是開展思想政治工作的抓手，也意在顯示必要的政治姿態(tài);最后，由于法院內(nèi)部的分庭管理模式是建立在專業(yè)分工基礎(chǔ)之上，絕大多數(shù)審判業(yè)務(wù)均可由各業(yè)務(wù)庭室自行處理，因而業(yè)務(wù)類非正式機(jī)構(gòu)的規(guī)模和比例相對較小，但也不排除個(gè)別業(yè)務(wù)需要集全院之力完成，例如各地法院普遍設(shè)立的“基本解決執(zhí)行難領(lǐng)導(dǎo)小組”等機(jī)構(gòu)。

2.按照功能結(jié)構(gòu)不同，人民法院的非正式機(jī)構(gòu)分為法院系統(tǒng)自上而下設(shè)立的垂直型機(jī)構(gòu)和與黨委形成同心圓結(jié)構(gòu)的水平型機(jī)構(gòu)。在垂直型非正式機(jī)構(gòu)中，上級法院往往會(huì)要求下級法院成立職能對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在此過程中，上級法院的權(quán)力大為擴(kuò)張，特別是遇到對下級法院的具體事務(wù)不便于直接下達(dá)指令的情形時(shí)，都可以通過這一模式加以干預(yù);水平型非正式機(jī)構(gòu)一般是法院響應(yīng)、配合黨委“中心工作”而成立，往往在黨委決策的輻射半徑之內(nèi)開展工作，是“司法為大局服務(wù)”的鮮明體現(xiàn)。

3.按照工作繁簡程度，人民法院的非正式機(jī)構(gòu)可以分為綜合型和單一型。綜合型機(jī)構(gòu)輻射范圍廣，工作內(nèi)容龐雜，往往是為了集中解決某類問題而成立;單一型機(jī)構(gòu)主要針對特定任務(wù)而設(shè)立，并隨著任務(wù)的完成而自行解散。從設(shè)置周期上來講，綜合型機(jī)構(gòu)由于運(yùn)轉(zhuǎn)周期相對較長而易于演化為常態(tài)型機(jī)構(gòu)。例如，最近十年來最高法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室從幕后走向前臺(tái)，不僅有專職人員和辦公場地，并且能夠?qū)ν猹?dú)立發(fā)布文件，儼然成為實(shí)體性的常設(shè)機(jī)構(gòu);單一型機(jī)構(gòu)則由于工作目標(biāo)明確、任務(wù)周期短，因而多數(shù)屬于臨時(shí)型機(jī)構(gòu)，一般在設(shè)立文件中會(huì)明確規(guī)定該機(jī)構(gòu)“專項(xiàng)工作結(jié)束后自動(dòng)撤銷”。

（二）人員構(gòu)成

人民法院的各類非正式機(jī)構(gòu)由負(fù)責(zé)人和若干成員組成，從而將法院內(nèi)部的政治精英和業(yè)務(wù)精英納入到非正式機(jī)構(gòu)之中。一般情況下，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由分管某項(xiàng)工作的法院副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。需要注意的是，如果非正式機(jī)構(gòu)內(nèi)部有多個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)參加時(shí)，往往由黨組副書記或常務(wù)副院長等資歷較深、班子排名靠前者擔(dān)任負(fù)責(zé)人，而其他黨組成員或院級領(lǐng)導(dǎo)則擔(dān)任成員。另外，院長是否擔(dān)任某一專項(xiàng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，主要取決于其本人對該項(xiàng)工作的重視程度。一般而言，對關(guān)系全局、重大敏感事項(xiàng)，院長會(huì)親自出任負(fù)責(zé)人，并力求以超常規(guī)的個(gè)人權(quán)威來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，而這也同樣成為下級法院效仿的路徑。從某種意義上來說，人民法院的“非正式治理模式”延續(xù)了中國共產(chǎn)黨“書記掛帥”的政治傳統(tǒng)，形成了“主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，黨組副書記親臨指導(dǎo)，黨組成員主動(dòng)參與，相關(guān)職能部門積極承擔(dān)任務(wù)的工作格局”。

（三）運(yùn)作方式

1.以“項(xiàng)目制運(yùn)作”為基本行動(dòng)邏輯。人民法院成立的各類非正式機(jī)構(gòu)，從基建、扶貧、信息化到案件評查、解決執(zhí)行難，均可視為圍繞大大小小的“項(xiàng)目”應(yīng)運(yùn)而生，即在特定主題的指引下，借助正式權(quán)威自上而下調(diào)動(dòng)一切資源進(jìn)行動(dòng)員一分工一考核，力求在短時(shí)間內(nèi)迅速完成預(yù)期目標(biāo)。其中，最為典型的當(dāng)屬為審理大要案而成立的專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組?！皩０附M”啟動(dòng)之后，幾乎全部審判資源和權(quán)力資本都被整合起來，緊緊圍繞專項(xiàng)案件這一“重大項(xiàng)目”而高速運(yùn)轉(zhuǎn)，并在任務(wù)完成后獲得相應(yīng)激勵(lì)，充分凸顯了“中心工作壓倒一切”的行動(dòng)氣質(zhì)和“項(xiàng)目制”的運(yùn)行邏輯。

2.決策與執(zhí)行高度一體的行動(dòng)結(jié)構(gòu)。為了將決策落地，人民法院非正式機(jī)構(gòu)都會(huì)設(shè)立負(fù)責(zé)日常工作的辦事機(jī)構(gòu)，而此類辦事機(jī)構(gòu)又往往依托于人民法院內(nèi)部的常設(shè)機(jī)構(gòu)，例如絕大多數(shù)人民法院領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室都會(huì)設(shè)立在與該領(lǐng)導(dǎo)小組職能范圍最為密切的部門。領(lǐng)導(dǎo)小組與辦事機(jī)構(gòu)之間，一個(gè)負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，一個(gè)負(fù)責(zé)具體落實(shí)，是典型的“議行合一”模式，其工作流程一般為召開部門聯(lián)席會(huì)議——發(fā)布會(huì)議文件——辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行督辦。其中，議題設(shè)定由組長確定，會(huì)議由組長或組長指定的副組長主持，全體小組成員參加，相關(guān)人員列席，并按照民主集中制原則形成決議，再由各會(huì)議成員及相關(guān)部門貫徹執(zhí)行。

3.以動(dòng)員為主要手段的“超常規(guī)治理”。依托非正式機(jī)構(gòu)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行廣泛政治動(dòng)員，進(jìn)行間歇性地、相對有效地解決突出社會(huì)問題的治理技術(shù)及其治理實(shí)踐，始終是革命法制傳統(tǒng)的重要組成部分。在人民法院分庭管理的組織體系下，官僚制所具有的“等級明確、分工精細(xì)、按部就班、各司其職”等特點(diǎn)有效融合進(jìn)常規(guī)治理機(jī)制之中。而在非正式治理模式下，則將常規(guī)化的日常運(yùn)行節(jié)奏迅速轉(zhuǎn)變成運(yùn)動(dòng)式治理模式，從而將黨組意志乃至領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志傳遞到各個(gè)部門。在此過程中，常設(shè)機(jī)構(gòu)因循規(guī)章、穩(wěn)步前進(jìn)，非正式機(jī)構(gòu)則特事特辦、強(qiáng)力推進(jìn)，成為司法場域中相互依存、互為補(bǔ)充有機(jī)循環(huán)體系。

二、人民法院非正式機(jī)構(gòu)的基本功能

非正式機(jī)構(gòu)的設(shè)立，不僅意味著法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新排列組合，也是人民法院進(jìn)行動(dòng)員、規(guī)訓(xùn)和治理的重要工具。一方面，各級法院非正式機(jī)構(gòu)需要借助“黨管政法”的話語體系樹立權(quán)威，并成為整個(gè)黨政系統(tǒng)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的一節(jié);另一方面，人民法院各類非正式機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)又不得不始終圍繞“司法治理”這一中心議題而展開。人民法院通過非正式機(jī)構(gòu)的統(tǒng)攝功能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源整合，又通過一系列權(quán)力技術(shù)的運(yùn)用和積極的政治表態(tài)為法院發(fā)展贏得良好的外部環(huán)境與政策支持?？梢哉f，人民法院非正式機(jī)構(gòu)的基本功能與治理機(jī)制正是存在于上述內(nèi)部治理與外部治理交織而成的治理技術(shù)之中。

（一）人民法院非正式機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理

如果說黨政機(jī)關(guān)之所以成立各類非正式機(jī)構(gòu)，是為了彌合各正式機(jī)構(gòu)、各內(nèi)設(shè)部門之間在職能定位、權(quán)力角色上的齟齬和沖突，那么人民法院的非正式機(jī)構(gòu)之所以增長迅猛，則主要源于司法治理過程中不斷衍生新的非常規(guī)治理任務(wù)，而負(fù)責(zé)司法裁斷的各業(yè)務(wù)庭室往往不善于處理較為綜合性的行政事務(wù)，因而出于自身治理技術(shù)手段的匱乏而不得不設(shè)立大量臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。因此，不同于黨政機(jī)關(guān)設(shè)立的非正式機(jī)構(gòu)，人民法院正是由于其天然的“中立被動(dòng)屬性”，從而在司法治理手段上更依賴于非正式機(jī)構(gòu)所創(chuàng)設(shè)的運(yùn)作模式。

司法場域中的非正式機(jī)構(gòu)，往往以項(xiàng)目、任務(wù)或者專項(xiàng)活動(dòng)為載體，并以開展專項(xiàng)活動(dòng)為契機(jī)，將成員部門納入到總體目標(biāo)、重點(diǎn)項(xiàng)目、中心工作之中。簡而言之，人民法院非正式機(jī)構(gòu)最重要的組織優(yōu)勢，就是“集中力量辦大事”，并按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的行政邏輯，以“目標(biāo)責(zé)任制”為導(dǎo)向在司法場域內(nèi)部建構(gòu)出層層發(fā)包關(guān)系。也就是說，人民法院非正式機(jī)構(gòu)往往吸收各部門負(fù)責(zé)人為成員，順勢將任務(wù)分解、發(fā)包給各部門。此外，這種發(fā)包關(guān)系甚至可能延伸至上下級法院之間，上級法院得以借助非正式機(jī)構(gòu)的權(quán)威和名義對接下級法院，從而以較為隱蔽的形式實(shí)現(xiàn)了某種程度上的“垂直管理”。

同時(shí)，人民法院設(shè)立非正式機(jī)構(gòu)在某種程度上也反映了試圖理順法院內(nèi)部“條塊關(guān)系”的努力。其中，業(yè)務(wù)庭是“塊塊”，而職能部門或綜合部門是“條條”。非正式治理模式的動(dòng)力機(jī)制，就是將“條條”范圍內(nèi)的發(fā)包轉(zhuǎn)化為“塊塊”范圍的發(fā)包。換句話說，就是由傳統(tǒng)的一項(xiàng)事務(wù)分散于多個(gè)部門各自為政，過渡到由黨組授權(quán)非正式機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)集中進(jìn)行動(dòng)員與治理，化“九龍治水”為“集約治理”。可以說，如果沒有人民法院為數(shù)眾多的非正式機(jī)構(gòu)，很多工作可能會(huì)更加難以推動(dòng)，司法工作“事多、人少、動(dòng)力小”的矛盾也會(huì)愈發(fā)突出。

（二）人民法院非正式機(jī)構(gòu)的外部治理

在當(dāng)代中國的政治版圖中，法院在地方黨政體系內(nèi)往往處于較為弱勢和邊緣的地位，人民法院院長雖然高配為同級政府副職，但由于無緣進(jìn)入同級黨委常委序列而缺乏足夠的話語權(quán)和政治影響力。而對于法院院長們而言，“本院干警職級比例和貨幣與非貨幣待遇增加的指數(shù)”是評判其政績與能力的主要標(biāo)準(zhǔn)，所以取得地方黨委政府支持以獲爭取足夠的政治資源和物質(zhì)支持，就成為各級法院院長日常工作中的頭等大事和人民法院非正式機(jī)構(gòu)在外部治理方面的動(dòng)力機(jī)制。

在此背景下，人民法院突破了中立保守的應(yīng)然定位與自身想象，設(shè)立一系列保障黨委政府中心工作的非正式機(jī)構(gòu)，并以積極姿態(tài)介入到社會(huì)治理過程中，扮演了司法與政治協(xié)作互動(dòng)的重要角色。在很多時(shí)候，人民法院設(shè)立非正式機(jī)構(gòu)的主要目的在于借此顯示“為大局服務(wù)”的政治姿態(tài)，以體現(xiàn)對黨委中心工作的重視、支持。同時(shí)，由于包括領(lǐng)導(dǎo)小組在內(nèi)的非正式機(jī)構(gòu)在設(shè)立程序上也相對靈活機(jī)動(dòng)，一般不需要報(bào)當(dāng)?shù)鼐幹乒芾聿块T審批，因而可以優(yōu)化整合現(xiàn)有資源，有效解決人員編制不足的難題。另外，還有一種情形更為普遍，即上級或同級黨委已經(jīng)成立了專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，人民法院為了積極配合黨委中心工作與隨之成立相同或相似職能的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。實(shí)踐表明，此舉有效調(diào)適了司法機(jī)關(guān)與地方黨政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，從而幫助人民法院最大限度地獲取到相應(yīng)資源與政策支持。

三、人民法院非正式機(jī)構(gòu)的治理效果

《憲法》和《人民法院組織法》僅賦予各級法院審判權(quán)，但顯而易見的事實(shí)是，司法機(jī)關(guān)不可能只依賴審判權(quán)來應(yīng)對日趨紛繁復(fù)雜的法律實(shí)踐。因此，各級法院利用非正式工作機(jī)制進(jìn)行“復(fù)合治理”的過程中所附帶創(chuàng)設(shè)的一系列權(quán)力，導(dǎo)致了常設(shè)機(jī)構(gòu)的職能膨脹與分管領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)增加，這一過程也被稱之為“權(quán)力再生產(chǎn)機(jī)制”。與此同時(shí)，由分管院長擔(dān)任非正式機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則成為對歸口管理模式的組織確認(rèn)，而過密型的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則導(dǎo)致司法治理容易陷入“組織空轉(zhuǎn)”的困境。

（一）權(quán)力再生產(chǎn)機(jī)制的形成

1.常規(guī)機(jī)構(gòu)權(quán)力實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張。盡管人民法院非正式機(jī)構(gòu)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，但其辦事機(jī)構(gòu)則基本固定在辦公室、政治部、審管辦等職能部門，這就導(dǎo)致了兩種情形的發(fā)生：一方面，一些常設(shè)機(jī)構(gòu)被賦予“一對多”的功能，“上面千條線，下面一根針”，從而獲得了大量“緊急動(dòng)員權(quán)”，并極大地?cái)U(kuò)充了本部門的職權(quán);另一方面，一些看似無足輕重的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也得以借助非正式機(jī)構(gòu)的名義迅速崛起并積累相當(dāng)豐厚的政治權(quán)威。以保密工作為例，由于該項(xiàng)工作在法院屬于非主流業(yè)務(wù)，因而保密工作組織架構(gòu)較為簡單，往往只能以機(jī)要科（處）的名義設(shè)置于法院辦公室內(nèi)。這就導(dǎo)致無論保密工作事實(shí)上多么重要，但囿于機(jī)構(gòu)層級較低，機(jī)要部門難以形成對其他業(yè)務(wù)部門的約束。而一旦成立人民法院保密工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并由分管保密工作的院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，就可以將過去鞭長莫及的相關(guān)部門納入到領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位中，通過領(lǐng)導(dǎo)小組模式的協(xié)調(diào)與監(jiān)督，專項(xiàng)工作得以對整個(gè)單位實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。

2.歸口管理模式得到強(qiáng)化。人民法院非正式機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯既是法院歸口管理模式的結(jié)果，也是分管領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力彌散化的誘因。表面上，每個(gè)分管院領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力范圍僅及于其本人所分管部門，但借助非正式治理模式的復(fù)雜權(quán)力技術(shù)，其他部門也被納入到由該院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人的非正式機(jī)構(gòu)的管轄之中。在某種程度上，他已經(jīng)超越了院黨組授權(quán)的日常分管部門的邊界，對其他院領(lǐng)導(dǎo)的“勢力范圍”形成輻射。也就是說，在非正式工作模式下每一位副院長都可能成為全院各部門的“直接領(lǐng)導(dǎo)”。由此，主管副院長演變?yōu)樵洪L與常設(shè)機(jī)構(gòu)之間一級獨(dú)立的權(quán)力位階，其本人的分管范圍與其他領(lǐng)域形成權(quán)力交叉滲透的態(tài)勢，從而使法院內(nèi)部的權(quán)力支配關(guān)系呈現(xiàn)更加復(fù)雜和嚴(yán)密的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。這在一定程度上促成了各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)之間、分管領(lǐng)導(dǎo)與部門之間以及部門之間的政策博弈過程，從而呈現(xiàn)出法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化狀態(tài)。

（二）組織空轉(zhuǎn)的隱憂

1.非正式機(jī)構(gòu)的泛濫。所謂“兵馬未動(dòng)，小組先行”，實(shí)踐中一些法院已經(jīng)暴露出過于依賴非正式運(yùn)作模式的問題，在常規(guī)機(jī)構(gòu)之外設(shè)置了大量臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)小組，開展任何工作都會(huì)依照慣例成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以視重視，個(gè)別法院領(lǐng)導(dǎo)班子已經(jīng)到了“無小組，不開會(huì)”的地步。事元巨細(xì)設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組的做法，讓眾多院級領(lǐng)導(dǎo)和中層干部“小組兼職分身乏術(shù)，文山會(huì)?？嗖豢把浴?，致使常規(guī)工作與專項(xiàng)工作效率雙雙降低。這種眾多的非正式機(jī)構(gòu)不僅疊床架屋，而且隨著組織運(yùn)行成本的不斷提升，邊際收益卻停滯不增并淪為“空轉(zhuǎn)”，甚至陷入運(yùn)行成本幾乎要超過組織收益的“內(nèi)卷化”困境。

2.消解常規(guī)權(quán)力。由于非正式機(jī)構(gòu)很難調(diào)適常規(guī)工作與專項(xiàng)工作之間的張力，往往是常規(guī)的業(yè)務(wù)工作力量被林立的非正式機(jī)構(gòu)所吞噬，大量人力、物力資源的投入并沒有帶來常規(guī)部門組織能力的增強(qiáng)，反而消耗在應(yīng)付各類小組的任務(wù)督辦、工作檢查之中。一方面，案多人少的尖銳矛盾不僅沒有得到緩解，還使越來越多的審判人員也被鑲嵌到橫向、縱向交織疊加的非正式治理網(wǎng)格中，而在辦案力量方面顯得更加捉襟見肘;另一方面，常規(guī)部門越發(fā)難以建立足夠的權(quán)威，個(gè)別非正式機(jī)構(gòu)逐漸異化成為一級介于法院黨組和常設(shè)機(jī)構(gòu)之間的議事協(xié)調(diào)組織，從而降低了決策與信息傳遞效率。因此，非正式機(jī)構(gòu)在一定程度上是對司法場域中既存的常設(shè)機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制的破壞乃至顛覆，也是專斷性權(quán)力對常規(guī)性權(quán)力的一種侵蝕。

3.監(jiān)管成本過高。非正式治理模式的弊端，在于運(yùn)作模式不夠透明公開，仍然屬于中國傳統(tǒng)政治文化中的“密室政治”范疇。不論是在各級人大會(huì)議上的法院工作報(bào)告還是人民法院的對外宣傳報(bào)道中，均極少提及法院院長的諸多非正式職務(wù)以及法院內(nèi)部為數(shù)眾多的非正式機(jī)構(gòu)。由于長期隱身于公眾視線之外，且一般不在編制部門備案，非正式機(jī)構(gòu)的運(yùn)行并無一整套系統(tǒng)、規(guī)范、科學(xué)的運(yùn)行規(guī)則，長期處于“匿名化運(yùn)作狀態(tài)”。特別是對院長親自兼任非正式機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的情形，更是缺乏有效監(jiān)督，一些媒體報(bào)道的法院院長陷入腐敗泥潭的相關(guān)案件，與其直接擔(dān)任法院內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不無關(guān)系。

四、人民法院非正式機(jī)構(gòu)工作機(jī)制的改進(jìn)路徑

很多非正式機(jī)構(gòu)一旦設(shè)立，就會(huì)沿著內(nèi)生的邏輯理路運(yùn)行，以組織機(jī)構(gòu)的繁衍滋生為目標(biāo)，將一些權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式固定下來。盡管如此，非正式工作模式并不會(huì)脫離官僚制的運(yùn)行邏輯，其運(yùn)作的基本載體也是依靠法院內(nèi)部科層體系在一定范圍內(nèi)對人力、物力資源進(jìn)行重新配置，這就為人民法院非正式機(jī)構(gòu)工作機(jī)制的進(jìn)一步完善提供了可能。

（一）人民法院非正式機(jī)構(gòu)的演進(jìn)趨勢

1.非正式治理模式趨于固化。隨著司法責(zé)任制推行后法院行政性事務(wù)從業(yè)務(wù)庭剝離以及“大合議庭模式”的推行，各類議事協(xié)調(diào)組織很可能在司法改革進(jìn)程中趨于固化，進(jìn)而催生更多的非正式機(jī)構(gòu)。原因在于，扁平化的大合議庭顯然不具備解決諸多司法實(shí)踐問題的權(quán)能，因而未來的司法治理會(huì)更加需要議事協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)的存在;另一方面，在最新一輪的司法體制綜合配套改革中，法院大量內(nèi)設(shè)部門被以“機(jī)構(gòu)精簡”的名義撤并，這使得各級法院更加缺乏常規(guī)治理的權(quán)威與資源，因而更加依賴非正式治理機(jī)制進(jìn)行動(dòng)員。可以說，審判越趨于正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，各類領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、聯(lián)席會(huì)議就不可或缺。從這個(gè)角度來講，飽受詬病以至于聲名狼藉的“司法行政化”也多少有了被“同情之理解”的余地——不是司法非要行政化，而是其中一部分事務(wù)不可避免地會(huì)以行政化的方式解決。正是急劇變化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期決定了對司法供給的旺盛需求，也同時(shí)意味著人民法院仍然需要借助超常規(guī)手段來完成復(fù)雜的治理任務(wù)，因而司法場域中活躍的非正式治理模式仍然具有強(qiáng)大的生命力。

2.“反科層”色彩逐漸淡化。非正式治理模式常常被理解為“運(yùn)動(dòng)式治理”，但其并非疾風(fēng)暴雨、狂飆突進(jìn)的政治運(yùn)動(dòng)或群眾運(yùn)動(dòng)，而是在司法場域中打破制度、常規(guī)或?qū)I(yè)界限后的規(guī)訓(xùn)、動(dòng)員與行動(dòng)聯(lián)合體。這種聯(lián)合體的運(yùn)作方式，不是傳統(tǒng)政治話語中的“發(fā)動(dòng)群眾”而是“發(fā)動(dòng)干部”，不是“從群眾中來到群眾中去”而是“從組織中來到干部中去”。也就是說，司法場域中的非正式治理模式并非意圖徹底取代科層制，而是要解決官僚組織日常權(quán)威供給不足的缺陷，并通過在人民法院內(nèi)部建立新的組織體系協(xié)作完成治理目標(biāo)。同時(shí)，人民法院非正式治理模式還存在一個(gè)悖論式的現(xiàn)象，即各類非正式機(jī)構(gòu)是建立在打破既定組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，但又以絕對的組織原則為前提。如果沒有內(nèi)部牢固的組織紀(jì)律觀念，則無從建立非正式機(jī)構(gòu)的權(quán)威;而具有政治權(quán)威加持的非正式機(jī)構(gòu)，卻又反過來對組織體制構(gòu)成了某種沖擊。因此，非正式治理模式一方面高度理性化，另一方面又高度非理性化，這將是未來司法治理過程中不得不接受的新常態(tài)。

（二）“非正式治理模式”的完善措施

1.嚴(yán)格控制各類領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)組織的設(shè)立。施行領(lǐng)導(dǎo)小組“一攬子計(jì)劃”，對于可以交由現(xiàn)有常設(shè)機(jī)構(gòu)處理的事務(wù)，不再設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，有計(jì)劃、有步驟地對人民法院內(nèi)部協(xié)調(diào)性、臨時(shí)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理。對于新增改革事項(xiàng)，應(yīng)按照合并同類項(xiàng)的辦法進(jìn)行歸類處理，既可以交由性質(zhì)相近的常設(shè)機(jī)構(gòu)處理，也可以由已經(jīng)設(shè)立的綜合型領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，原則上不再新增非正式機(jī)構(gòu)，改變以往“一事一組”、“因事設(shè)組”的做法，避免已被明確授權(quán)的常設(shè)部門權(quán)威弱化。如確有必要協(xié)調(diào)處理的應(yīng)急性、綜合性、跨部門的有關(guān)事務(wù)，可以只設(shè)立召集人、聯(lián)絡(luò)人而不設(shè)立組長、副組長及其辦事機(jī)構(gòu)，通過必要的部門會(huì)談而不是依靠復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來確定具體的行動(dòng)策略和協(xié)作方式。

2.明確非正式機(jī)構(gòu)以服務(wù)審判工作為基本職能。其中，對與審判實(shí)踐、司法改革密切相關(guān)的業(yè)務(wù)型組織，如解決執(zhí)行難領(lǐng)導(dǎo)小組、量刑規(guī)范化領(lǐng)導(dǎo)小組、司法標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)導(dǎo)小組等，應(yīng)弱化其官僚行政色彩，并改變領(lǐng)導(dǎo)小組一律對黨組負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟形瘑T會(huì)負(fù)責(zé)，相關(guān)工作進(jìn)展情況定期向?qū)徫瘯?huì)作報(bào)告，并接受審委會(huì)委員的質(zhì)詢，以推動(dòng)非正式治理模式在促進(jìn)司法改革的過程中始終“以審判為中心”;對與審判實(shí)踐僅有間接聯(lián)系的政務(wù)類和黨務(wù)類領(lǐng)導(dǎo)組織，鑒于隨著院、庭長辦案制度的推行，法院內(nèi)部各業(yè)務(wù)庭長辦案任務(wù)繁重，應(yīng)盡量避免吸納審判部門負(fù)責(zé)人為成員。因工作需要必須參加的，也應(yīng)壓縮非正式機(jī)構(gòu)會(huì)議召開頻次和時(shí)長，簡化會(huì)議形式與流程，提高議事質(zhì)量和效率，最大限度保證業(yè)務(wù)庭將主要精力集中在審判工作上。

3.保證非正式機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程公開透明。首先，將現(xiàn)有的人民法院議事協(xié)調(diào)組織全部納入司法公開范圍，不僅對各類領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立、運(yùn)行和撤銷定期通報(bào)，還應(yīng)公開非正式機(jī)構(gòu)成員及其辦公機(jī)構(gòu)人員名單，以加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督;其次，設(shè)立非正式機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清單制度，制定相關(guān)議事規(guī)則，列明工作流程、成員職責(zé)。凡是為處理臨時(shí)型、短期性工作目標(biāo)而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)組織，均應(yīng)在任務(wù)完成后予以解散;再次，政務(wù)類和黨務(wù)類的非正式機(jī)構(gòu)應(yīng)對批準(zhǔn)其設(shè)立的法院黨組負(fù)責(zé)，并向同級機(jī)構(gòu)編制部門備案，其負(fù)責(zé)人應(yīng)定期向黨組進(jìn)行工作匯報(bào)，并將工作動(dòng)態(tài)形成書面材料后在一定范圍內(nèi)公示;最后，建立非正式機(jī)構(gòu)工作績效考核機(jī)制。任何組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，最終還要是把工作分解到具體個(gè)人，因此應(yīng)定期評定非正式機(jī)構(gòu)成員履職情況，并根據(jù)實(shí)際成效予以獎(jiǎng)懲。

4.法院院長不應(yīng)過多擔(dān)任非正式機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。由于法院內(nèi)部所有的政治資源都天然地向法院院長傾斜，其本身已經(jīng)具備足夠的組織權(quán)威。如果一項(xiàng)事務(wù)憑借法院院長這一角色都不能協(xié)調(diào)處理，那么擔(dān)任各類領(lǐng)導(dǎo)小組組長同樣無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。更重要的是，一旦院長擔(dān)任非正式機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，會(huì)打破法院內(nèi)部資源分配的平衡狀態(tài)，進(jìn)而既定的常規(guī)治理邏輯被強(qiáng)大的權(quán)力邏輯所取代。同時(shí)，非正式機(jī)構(gòu)一旦成立后其組成人員不宜頻繁調(diào)整。目前，由于法院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)分工及部門負(fù)責(zé)人時(shí)常發(fā)生變動(dòng)，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)小組需要隨之變更成員。甚至一些地區(qū)的法院領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，實(shí)際工作沒有開展多少，每次下發(fā)文件都是關(guān)于組成人員調(diào)整的內(nèi)容。因此，應(yīng)防止在非正式治理模式下，人民法院內(nèi)部繁雜的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)使司法權(quán)力被進(jìn)一步分割成碎片狀。

五、總結(jié)與反思：人民法院非正式機(jī)構(gòu)的未來

隨著市場經(jīng)濟(jì)的興起，人民法院也不斷變換著治理的手段與方式，但運(yùn)動(dòng)式治理的內(nèi)核始終保留。一方面，法院內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)以官僚科層制的形式不斷走向理性化，以合議庭、業(yè)務(wù)庭、審委會(huì)為依托的“常規(guī)治理”成為普遍模式;另一方面，除了正式的常設(shè)機(jī)構(gòu)外，還有大量隱匿于公眾視線之外的領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、法官聯(lián)席會(huì)議等非正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)在支配著人民法院的治理邏輯，在必要的場合還會(huì)凸顯出“運(yùn)動(dòng)式治理”的一面?？梢哉f，非正式治理模式已經(jīng)深深嵌入當(dāng)代中國司法權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐之中，并深深地打上了“司法治理傳統(tǒng)”的烙印。需要說明的是，盡管官僚組織的理性化是現(xiàn)代社會(huì)科層體制的必然趨勢，但由于當(dāng)代中國司法運(yùn)行環(huán)境中還缺乏運(yùn)動(dòng)式治理的替代機(jī)制，因而非正式治理在司法場域依然擁有廣闊空間。甚至可以說，未來的司法場域?qū)?huì)通過非正式治理模式打造卡理斯瑪式權(quán)威與法律合理型統(tǒng)治雙峰并峙、各擅勝場的局面。司法治理演變到今天，已經(jīng)非常“隱蔽而成熟”。“隱蔽”或者是出自社會(huì)公眾甚至學(xué)術(shù)界習(xí)焉不察的法院黨組，或者是隱身于公眾視線之外的領(lǐng)導(dǎo)小組，成熟或者是由于具備豐富的權(quán)力運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)（如領(lǐng)導(dǎo)選任），或者已經(jīng)非常適應(yīng)當(dāng)前司法改革的最新形勢（如法官聯(lián)席會(huì)議的出現(xiàn)）。之所以“隱蔽”，恰恰是“成熟”的體現(xiàn)，因?yàn)橐环矫媸菆?zhí)政黨認(rèn)識(shí)到直接管理司法所帶來的問題，進(jìn)而在司法技術(shù)層面上保持必要的克制;另一方面是在依法治國的大背景下越來越注意到國內(nèi)外政治形勢以及社會(huì)輿論、公眾觀念的變化，因而避免給外界營造出干預(yù)司法的負(fù)面印象。之所以“成熟”，也正是由于執(zhí)政黨在國家治理和社會(huì)管理過程中積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)和政治智慧，對司法工作是以“支持”來體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)”，以“領(lǐng)導(dǎo)”落實(shí)“監(jiān)督”。而且值得注意的是，經(jīng)過多輪司法改革之后，司法場域中的政黨權(quán)威不是被削弱而是大大強(qiáng)化了。原因在于，盡管司法改革的目的是人民法院“去內(nèi)部行政化”，但鑒于改革阻力之多、難度之大、牽扯關(guān)系之廣，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人民法院的協(xié)調(diào)范圍，各級人民法院又不得不屢屢借助于黨委的協(xié)調(diào)和政府的“贊助”，否則司法改革很可能會(huì)熱鬧異常卻又毫無成效地原地踏步。而越是強(qiáng)調(diào)人民法院微觀意義上的“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”，也就意味著法院院長的日常管理權(quán)力越來越被削弱，從而在宏觀上更加依賴于非正式機(jī)構(gòu)的整合功能。司法改革反而進(jìn)一步強(qiáng)化了司法行政化傾向，這恐怕是制度設(shè)計(jì)者始料未及的，也是今后一段時(shí)期尤其需要關(guān)注的問題。也正是由于非正式治理存在消解常規(guī)權(quán)威與加劇治理成本等弊端，因而有必要對嵌入司法場域中的非正式治理及其運(yùn)作機(jī)制予以合理限制，將非常態(tài)的治理方式納入“以審判為中心”的司法邏輯之中，以避免過于強(qiáng)勢的權(quán)力話語吞噬司法改革的成果。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）