范成博

(大連財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院 遼寧 大連 116622）

一個(gè)國家與社會(huì)若想得到長遠(yuǎn)穩(wěn)定的發(fā)展就必須要予以食品安全問題足夠的重視，食品安全與公民的生命健康權(quán)利息息相關(guān)。當(dāng)前世界各國政府均十分注重食品安全問題的解決，致力于守護(hù)公眾的身體健康與生命安全。我國于2009年通過并施行了《中華人民共和國食品安全法》與《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》，旨在從法律的高度上對(duì)群眾食品安全予以切實(shí)保證，從根本上杜絕食品污染并避免人體受到食品中有害因素的侵害，對(duì)食源性疾病的發(fā)生進(jìn)行控制與預(yù)防。地方立法的配套與銜接是有效貫徹與實(shí)施食品安全法的基礎(chǔ)，將食品安全地方性法規(guī)制定出來可對(duì)食品安全法的順利實(shí)施予以保障。因食品安全問題具有相當(dāng)?shù)奶厥庑耘c復(fù)雜性，且所處地域不同的地方自身特點(diǎn)也不盡相同，如何將一部既具有地方特色，又對(duì)食品安全法律、法規(guī)實(shí)施有利，還能對(duì)食品安全監(jiān)管過程中發(fā)生的實(shí)際問題予以解決的地方性法規(guī)制定出來是當(dāng)前立法者及相關(guān)學(xué)者的研究與關(guān)注重點(diǎn)。

1.地方政府食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國政府越來越重視食品安全問題，許多地方政府在對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的時(shí)候采取了更為靈活的方法，其所擁有的權(quán)利也越來越大，可以中央的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，并將其與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合來對(duì)本級(jí)政府食品安全監(jiān)管規(guī)章制度予以定制。與此同時(shí)，與食品檢驗(yàn)檢疫相關(guān)的技術(shù)也越來越先進(jìn)、執(zhí)法手段也越來越多樣，可更加切實(shí)有效的對(duì)食品行業(yè)的發(fā)展予以促進(jìn)，確保公眾的食品安全。但在此過程中仍存在以下幾點(diǎn)問題。

1.1 目標(biāo)偏差

眾所周知，切實(shí)有效的對(duì)食品行業(yè)的發(fā)展予以促進(jìn)，確保公眾的食品安全是政府實(shí)行食品安全監(jiān)管的主要目標(biāo)，但在實(shí)際情況下，地方政府常常較為矛盾，其一方面需保持當(dāng)?shù)谿DP 的增長水平，一方面又要對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定予以維持，在如此情況下，大部分地方政府會(huì)選擇維持當(dāng)?shù)谿DP 增長水平。此類政府一般認(rèn)為食品安全僅會(huì)在一定程度上對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響，只要事故不大就沒有人會(huì)對(duì)食品安全問題投入過多的精力，且如若有較大食品安全事故發(fā)生，政府僅需要在事故后一定時(shí)間內(nèi)對(duì)食品安全問題予以重視，待該項(xiàng)事件風(fēng)頭一過，一切就又如從前一樣[1]。

1.2 地方食品安全監(jiān)管意愿與食品安全監(jiān)管能力受財(cái)政水平影響

在我國分稅制改革實(shí)施之后，我國各地政府均已擁有了財(cái)政自主權(quán)，但大部分地方政府因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自身財(cái)政積累現(xiàn)狀的制約仍保持著囊中羞澀的狀態(tài)，很難調(diào)動(dòng)出一部分專門資金投入到食品安全監(jiān)管工作當(dāng)中。

1.3 缺乏相應(yīng)問責(zé)機(jī)制，存在嚴(yán)重政企利益相容現(xiàn)象

政府與企業(yè)雙方均可在某項(xiàng)事件當(dāng)中獲得利益即為一般來說的政企利益相容現(xiàn)象。目前，許多食品企業(yè)會(huì)因?yàn)楦鞣N各樣的原因?qū)幵改贸鍪种坏睦麧櫲ネㄟ^各種不正規(guī)渠道獲取相關(guān)機(jī)構(gòu)的免疫證書，為自己今后可能犯下的錯(cuò)誤買一張“免死金牌”，也不愿意每年向相關(guān)機(jī)構(gòu)繳納數(shù)目較少的檢疫費(fèi)。而相關(guān)部門也非常愿意在降低一定工作強(qiáng)度的同時(shí)獲得巨大的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。

1.4 各部門監(jiān)管職責(zé)責(zé)任與職能不明確

在我國通過并實(shí)行《食品安全法》之前，我國食品安全監(jiān)管工作由近十個(gè)相關(guān)部門共同擔(dān)任，其中包含衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、生物、工商、藥監(jiān)等等，在實(shí)行《食品安全法》之后，食品安全的管理權(quán)仍被多個(gè)部門共同擁有，各相關(guān)部門均在其各自領(lǐng)域、環(huán)節(jié)與場(chǎng)所當(dāng)中擁有各自的權(quán)利，此種情況下各部門的分工看似明確，執(zhí)行卻尤其困難[2]。監(jiān)管真空、越權(quán)監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管的問題在權(quán)責(zé)脫節(jié)、權(quán)利分散的現(xiàn)實(shí)狀況下頻頻發(fā)生，使得食品安全監(jiān)管無法得到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，甚至一旦出現(xiàn)食品安全時(shí)間往往無法確定向誰問責(zé)。

2.對(duì)食品安全產(chǎn)生影響的主要因素

在食品從原材料到端上人們餐桌的過程中會(huì)經(jīng)歷許多工序與環(huán)節(jié)，如生產(chǎn)、加工、包裝、貯存、運(yùn)輸與使用等等，在每個(gè)環(huán)節(jié)中都有非常多的因素會(huì)對(duì)食品安全產(chǎn)生影響，從而引發(fā)食品安全問題。

2.1 食源性

食源性安全風(fēng)險(xiǎn)所指的是在生產(chǎn)食品或銷售食品的環(huán)節(jié)當(dāng)中食品因遭受污染而帶有致害性物質(zhì)，其中包含環(huán)境污染與微生物污染，如我國農(nóng)業(yè)種植中使用的化肥、農(nóng)藥、殺菌劑、殺蟲劑等均屬于環(huán)境污染范疇內(nèi)，于畜禽養(yǎng)殖中使用的激素、抗生素、疫苗等均屬于微生物污染范疇內(nèi)。此兩項(xiàng)污染不僅會(huì)對(duì)自然生態(tài)平衡產(chǎn)生嚴(yán)重破壞，也使食品從源頭上即遭受污染，嚴(yán)重?fù)p害了人類的身體健康。

2.2 食品添加劑

食品添加劑在當(dāng)今科學(xué)技術(shù)的不間斷發(fā)展與食品工業(yè)化生產(chǎn)的快速發(fā)展中應(yīng)運(yùn)而生，成為了當(dāng)今食品加工業(yè)當(dāng)中的關(guān)鍵要素。簡單來說，食品行業(yè)的高速發(fā)展與食品的大規(guī)模生產(chǎn)離不開食品添加劑。但我國目前還沒有一套行之有效的食品添加劑管理措施與檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，造成了許許多多食品加工廠存在超期、超量、超范圍的濫用食品添加劑現(xiàn)象，一部分食品加工廠甚至利用化工原料等非食品添加劑來替代食品添加劑，致使食品安全事件頻發(fā)[3]。

2.3 未知安全風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前科學(xué)條件所無法查明的食品安全風(fēng)險(xiǎn)即為未知安全風(fēng)險(xiǎn)，目前主要指轉(zhuǎn)基因食品。利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來轉(zhuǎn)換或重組生物體，使生物體的性能有所改變進(jìn)而形成一種新的食品品種即為轉(zhuǎn)基因食品，目前市面上所常見的主要包括轉(zhuǎn)基因植物食品、轉(zhuǎn)基因微生物食品與轉(zhuǎn)基因動(dòng)物食品。轉(zhuǎn)基因食品是一種新興的生物技術(shù)手段，可有效提升農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，使食品的生產(chǎn)成本有所降低，在全球糧食問題的解決方面意義重大，但此種技術(shù)具有一定的不確定性與不成熟性，存在未知的安全風(fēng)險(xiǎn)[4]。

除上述幾點(diǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)之外，食品在加工、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸與使用過程當(dāng)中還會(huì)因衛(wèi)生、經(jīng)營、包裝、儲(chǔ)存等因素產(chǎn)生安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.國外食品安全監(jiān)管模式經(jīng)驗(yàn)淺析

3.1 多部門分工監(jiān)管模式

多部門分工監(jiān)管模式是日本與美國等地所采取的食品安全監(jiān)管模式，一般由其中央政府各部門以實(shí)際職責(zé)為依據(jù)來分工監(jiān)管食品安全。美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及各地政府均有食品安全管理機(jī)構(gòu)，數(shù)量多達(dá)20 多個(gè)，具有制定視頻安全法規(guī)和執(zhí)行監(jiān)督的相關(guān)聯(lián)邦行政部門有5 個(gè)，分別為衛(wèi)生部的視頻藥品管理局、農(nóng)業(yè)部的視頻安全檢驗(yàn)局、動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局、環(huán)境保護(hù)局、海關(guān)與邊境保護(hù)局。美國的視頻安全管理模式的原因在于美國建國初制定了司法、理發(fā)和執(zhí)法三權(quán)分立的國家治理原則，美國主要按實(shí)物種類劃分部門職能，對(duì)特定食品進(jìn)行監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)功能上的集中監(jiān)管。

3.2 單一部門獨(dú)立監(jiān)管模式

單一部門獨(dú)立監(jiān)管模式是德國與加拿大等地所采取的食品安全監(jiān)管模式，一般由一個(gè)單一部門對(duì)食品安全進(jìn)行統(tǒng)一管理。此種管理模式的主要宗旨為“分級(jí)管理、相互合作、廣泛參與”。德國2001年初將原由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)的視頻安全管理智能交由新成立的消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)；其他衛(wèi)生部門依法在自身職責(zé)范圍內(nèi)配合農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作。1998年英國發(fā)表了白皮書《視頻標(biāo)準(zhǔn)局-變革的動(dòng)力》，其中內(nèi)容指出政府有必要設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)局，以結(jié)束視頻安全和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布管理方面混亂不明的狀況，1999年發(fā)布《1999年食品標(biāo)準(zhǔn)法》，2000年成立獨(dú)立的食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)——食品標(biāo)準(zhǔn)局，其使命是對(duì)食品進(jìn)行實(shí)施監(jiān)督管理，就視頻安全、營養(yǎng)及食用向公眾和政府提供咨詢。

4.加快食品安全地方立法的必要性

遼寧省是一個(gè)擁有4377.8 萬常住人口的大省，擁有地級(jí)市14個(gè)，副省級(jí)城市2 個(gè)，總面積達(dá)14.8 萬平方千米，日消耗食品非常之多，更存在數(shù)量極其龐大的小攤販、小作坊與小餐飲。面對(duì)如此之多的食品消耗量與生產(chǎn)經(jīng)營者，采取相應(yīng)措施對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管非常重要。自 2000年以來，“三鹿奶粉”、“地溝油”、“瘦肉精”等食品安全事件相繼出現(xiàn)，越來越突出的食品安全問題引起了廣大群眾的極度重視。食品安全問題不僅與廣大人民群眾的身體健康及生命安全產(chǎn)生直接關(guān)系，還對(duì)正規(guī)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益有著不小的影響，進(jìn)而與整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，因此，加快食品安全地方立法具有相當(dāng)?shù)谋匾浴?/p>

5.我國實(shí)行食品安全地方立法相關(guān)措施

5.1 確定立法體例與地方實(shí)際相符合

若想有效實(shí)現(xiàn)食品安全的地方立法，需首先對(duì)該項(xiàng)法規(guī)的具體體例類型予以確定。食品安全地方立法作為對(duì)地方食品安全予以監(jiān)管的重要法律保障，必須以“細(xì)化、補(bǔ)充、完善”作為其立法思想，對(duì)立法體例予以有效把握，在符合國家相關(guān)法律規(guī)定的前提下將地方立法與國家法律之間的關(guān)系平衡好，在對(duì)上位法規(guī)定予以有效執(zhí)行的同時(shí)充分考慮地方實(shí)際，將切實(shí)可行的地方性法規(guī)制定出來。

5.2 將協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建起來

地方政府在制定地方性法規(guī)的過程中應(yīng)充分梳理當(dāng)?shù)氐氖称钒踩O(jiān)管機(jī)制，對(duì)其中存在的如多頭管理、多部門監(jiān)管職責(zé)不清、部門職責(zé)較差、食品歸類不明確以及監(jiān)管空白等等問題予以針對(duì)，將與地方實(shí)際相符合的食品安全監(jiān)管機(jī)制制定出來[5]。

5.3 貫徹落實(shí)對(duì)小作坊與食品攤販的監(jiān)管

在遼寧省有著幾千家從事食品加工生產(chǎn)的小作坊，還有難以計(jì)數(shù)的食品小攤販，此類小作坊、小攤販的存在方便了當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)風(fēng)味特色食品、傳統(tǒng)食品的購買，也在一定程度上增加了人民群眾的就業(yè)途徑。但此類小作坊、小攤販存在食品生產(chǎn)衛(wèi)生條件較差、生產(chǎn)條件較為簡陋、缺乏相關(guān)食品安全知識(shí)以及食品安全監(jiān)管難度較大等等問題。在制定地方性法規(guī)的過程中需在加強(qiáng)監(jiān)督管理的同時(shí)對(duì)其施以必要的幫扶，在確保其所生產(chǎn)食品安全性的同時(shí)還需利用規(guī)范的引導(dǎo)使其接近或達(dá)到正規(guī)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的相關(guān)要求。

5.4 使食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)具有規(guī)范性與統(tǒng)一性

目前為止，我國還未正式出臺(tái)與食品有關(guān)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)未覆蓋到的食品種類，地方政府需為其制定相應(yīng)的食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，并以此當(dāng)做對(duì)該類食品安全進(jìn)行檢驗(yàn)的依據(jù)。以此為暫無國家標(biāo)準(zhǔn)的食品種類設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)無序的混亂生產(chǎn)局面，有效降低該品類食品的安全風(fēng)險(xiǎn)。

5.5 完善食品安全法律制度

食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)需要一整套完善法律制度對(duì)其進(jìn)行保障的系統(tǒng)工程。地方政府需在不和上位法產(chǎn)生沖突的基礎(chǔ)上充分結(jié)合自身實(shí)際情況對(duì)食品安全法律制度予以完善、細(xì)化與補(bǔ)充，對(duì)相關(guān)監(jiān)管措施予以固化，在突出自身地方特色的同時(shí)使立法更具時(shí)效性與針對(duì)性[6]。

5.6 對(duì)食品添加劑的使用進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定

食品添加劑在食品規(guī)?；a(chǎn)中的意義十分重大，對(duì)食品添加劑進(jìn)行合理運(yùn)用可使食品的營養(yǎng)得到有效保持、預(yù)防食品產(chǎn)生變質(zhì)與腐敗以及豐富或改善食品的顏色、味道、香氣等等。不夸張的說，當(dāng)今市面上我們所能見到的加工食品當(dāng)中幾乎全部都含有食品添加劑。人體健康是不會(huì)因食品添加劑的合理使用而受到損害的，但近些年來頻頻出現(xiàn)的食品添加劑使用不當(dāng)事件使人民群眾對(duì)食品添加劑有了較強(qiáng)的戒備心。所以《食品安全法》規(guī)定食品生產(chǎn)廠家在使用食品添加劑的時(shí)候需確認(rèn)食品添加劑的使用確有必要且安全可靠。地方政府在對(duì)地方性法規(guī)予以制定時(shí)需將食品添加劑使用的風(fēng)險(xiǎn)性作為規(guī)制當(dāng)中的重要內(nèi)容，并嚴(yán)格規(guī)定食品添加劑的生產(chǎn)與使用[7]。

5.7 使各主體的食品安全法律責(zé)任更加明確

因食品安全事故出現(xiàn)而引起的對(duì)該損害進(jìn)行補(bǔ)償、賠償或接受相應(yīng)懲罰即為食品安全法律責(zé)任，其作為一種特殊義務(wù)所涉及到的有包括政府及其工作人員、食品消費(fèi)者及食品生產(chǎn)經(jīng)營者的多種主體。其中政府及其工作人員是行政主體，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是行政相對(duì)方，此兩者均需為該食品安全事故承擔(dān)法律責(zé)任。作為執(zhí)法主體的政府若因沒有將自身監(jiān)管職責(zé)履行好而造成食品安全事故，則其主要負(fù)責(zé)人與直接負(fù)責(zé)人需負(fù)責(zé)承擔(dān)一定的行政責(zé)任或刑事責(zé)任，且其作為行使國家權(quán)力的一方，還應(yīng)予以食品安全事故受害方相應(yīng)國家賠償。若該食品安全事故因食品生產(chǎn)經(jīng)營者自身違法行為而發(fā)生，則食品生產(chǎn)經(jīng)營者須承擔(dān)該事件的民事責(zé)任或行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任[8]。在地方政府制定地方性法規(guī)時(shí)需做到使各主體的食品安全法律責(zé)任更加明確。

5.8 增加對(duì)食品犯罪行為的處罰力度

在地方政府對(duì)地方性法規(guī)予以制定時(shí)需加大懲罰食品安全犯罪行為的力度，在地方性法規(guī)符合上位法規(guī)定前提下，將當(dāng)?shù)厥称钒踩O(jiān)管過程中遇到的實(shí)際問題與困難充分結(jié)合起來，對(duì)食品安全犯罪行為予以更為嚴(yán)厲的處罰，如將存在食品安全違法行為單位的食品生產(chǎn)、流通或餐飲服務(wù)許可證吊銷、對(duì)參與該食品安全事件的食品檢驗(yàn)人員予以嚴(yán)厲刑事處罰、考慮剝奪食品安全犯罪人員今后的食品生產(chǎn)經(jīng)營或檢驗(yàn)資格等等，以此種方式對(duì)違法犯罪販子予以有效震懾，避免食品安全違法犯罪行為的發(fā)生。

6.結(jié)束語

食品安全問題是一項(xiàng)社會(huì)問題，存在涉及行業(yè)較多、牽涉領(lǐng)域較廣等特點(diǎn)，對(duì)其實(shí)行法律規(guī)制十分困難。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，我國已初步建立起了具有中國特色的社會(huì)主義法律體系，在探究食品安全立法的過程當(dāng)中，相關(guān)人員付出了極其艱辛的努力。從根本上來說，僅依靠現(xiàn)有的法律法規(guī)是無法徹底解決食品安全中出現(xiàn)的所有問題的，而地方立法則是對(duì)國家層面立法當(dāng)中的缺陷與不足予以補(bǔ)充的有效手段，地方立法需立足于地方實(shí)際，在不斷考察、探討、分析與論證的基礎(chǔ)上充分借鑒其他地方與國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將最佳的立法思路尋找出來，把握好地方立法過程中所遇到的難點(diǎn)與重點(diǎn)，以制定出既符合地方實(shí)際又具有可操作性的食品安全地方性法規(guī)。