陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ耐晟茖Σ?/h1>
2019-02-21 09:49唐士梅
唐 士 梅
(陜西理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，陜西 漢中 723000)
陜西省地處我國內(nèi)陸腹地，地跨長江、黃河兩大流域，是連接?xùn)|西部地區(qū)的重要紐帶，也是水土流失、沙化、荒漠化、生態(tài)環(huán)境問題最為嚴(yán)峻的地區(qū)之一，被列為全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)治理區(qū)。新中國成立70年來，陜西省先后實(shí)施了三北防護(hù)林、長江中上游防護(hù)林、榆林治沙、黃土高原水土保持、關(guān)中平原農(nóng)田林網(wǎng)、500萬生態(tài)移民等大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，在治理水土流失和防治荒漠化方面取得了顯著的成績。但是陜西省在環(huán)境資源與社會(huì)發(fā)展方面的矛盾仍較為突出，已嚴(yán)重制約本地區(qū)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。一方面是資源(比如石油、礦產(chǎn)和水)大省，另一方面也是經(jīng)濟(jì)弱??；一方面是青山綠水(秦嶺、漢江)，另一方面也存在突出的生態(tài)環(huán)境問題，讓我們更加感到加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的緊迫性和重要性。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度；完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，保障生態(tài)文明這一“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”的建設(shè)。生態(tài)文明的終極目標(biāo)是體現(xiàn)生態(tài)功能價(jià)值，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。生態(tài)補(bǔ)償制度的法律化就是運(yùn)用法律手段，通過調(diào)整人與人之間的利益關(guān)系來達(dá)到對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，發(fā)揮生態(tài)功能的應(yīng)然價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“美麗陜西”。而目前陜西省生態(tài)補(bǔ)償立法存在著涉及領(lǐng)域單一、類型分散、受益主體不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估體系不科學(xué)等問題，本文在對陜西省生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有立法及實(shí)踐進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對完善陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄌ岢鰧Σ吲c建議，以期為陜西省的地方立法實(shí)踐提供參考與借鑒。
一、陜西省生態(tài)補(bǔ)償立法與主要實(shí)踐項(xiàng)目現(xiàn)狀
1.礦產(chǎn)資源開發(fā)水土流失補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎?/p>
改革開放以來，煤炭、石油、天然氣資源的大規(guī)模開發(fā)、利用在帶動(dòng)陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也使本來就脆弱的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。為了促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和能源資源開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展，2008年陜西省政府制定出臺(tái)了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，相關(guān)授權(quán)部門制定了《實(shí)施細(xì)則》，均從2009年1月1日起生效，率先在全國建立了水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。《管理辦法》規(guī)定凡在陜西省從事煤、油、氣開發(fā)的企業(yè)，均要按產(chǎn)品實(shí)際產(chǎn)量計(jì)征水土流失補(bǔ)償費(fèi)，煤炭、石油、天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級管理、專款專用”的原則和“統(tǒng)一帳戶、屬地征繳、按比分成”的辦法征收、使用和管理。補(bǔ)償費(fèi)主要用于水土保持、預(yù)防保護(hù)、重點(diǎn)治理、生態(tài)修復(fù)等。2009年8月4日，為進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭石油天然氣資源水土流失補(bǔ)償費(fèi)的征收管理，根據(jù)實(shí)際征收過程中存在的具體問題，陜西省財(cái)政廳、水利廳會(huì)同相關(guān)部門對《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行了修訂。
2010年《水土保持法》進(jìn)行了修改，其三十二條規(guī)定“水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收取使用管理辦法由國務(wù)院財(cái)政部門、國務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國務(wù)院水行政主管部門制定”。統(tǒng)一了費(fèi)用的名稱，即“水土保持補(bǔ)償費(fèi)”，并授權(quán)相關(guān)部門制定費(fèi)用的征收使用管理辦法。陜西省人大常委會(huì)于2013年7月出臺(tái)了《陜西省水土保持條例》，將“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”改稱為“水土保持補(bǔ)償費(fèi)”，與新的《水土保持法》相一致，賦予陜西煤油氣資源開采補(bǔ)償費(fèi)以更高的法律效力。2014年1月財(cái)政部會(huì)同國家發(fā)展改革委、水利部、中國人民銀行出臺(tái)了《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，2014年5月國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部出臺(tái)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，規(guī)范了水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理。據(jù)此，陜西省財(cái)政廳、物價(jià)局、水利廳、地稅局等5部門聯(lián)合印發(fā)了《陜西省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》，有效期為2015年5月1日至2020年4月30日。至此，陜西省內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收、使用與管理的地方法規(guī)規(guī)章基本完善。
2.流域水污染補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎?/p>
渭河是黃河的最大支流，在陜西境內(nèi)流域面積達(dá)6.71萬平方千米，占渭河流域總面積的一半，被稱為陜西的“母親河”，在陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。隨著流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，渭河水量銳減、水質(zhì)污染嚴(yán)重、下游洪災(zāi)頻發(fā)等問題日益突出。2009年3月陜西省人民政府出臺(tái)了《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》。該辦法第四十條規(guī)定：“按照‘誰污染誰付費(fèi)，誰破壞誰補(bǔ)償’的原則，逐步建立渭河流域水污染補(bǔ)償制度?！蓖?2月《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案》經(jīng)省政府批準(zhǔn)，于2010年1月1日起正式實(shí)施。該實(shí)施方案適用于渭河干流流域內(nèi)的西安、寶雞、咸陽、渭南四市地表水生態(tài)環(huán)境污染補(bǔ)償。污染補(bǔ)償工作由省環(huán)保廳牽頭，會(huì)同省財(cái)政廳、省水利廳共同實(shí)施。考核斷面出境水體中的化學(xué)需氧量月平均濃度，超過控制指標(biāo)值的設(shè)區(qū)市，要依據(jù)省環(huán)保廳核算的污染補(bǔ)償資金數(shù)額，每季度向省財(cái)政廳繳納。污染補(bǔ)償資金的60%用于各設(shè)區(qū)市的污染物治理補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍主要包括區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復(fù)、水污染防治、污水處理廠建設(shè)及運(yùn)行等方面，由省財(cái)政每年年底前通過轉(zhuǎn)移支付的方式下達(dá)，剩余40%用于獎(jiǎng)勵(lì)工作力度大、水質(zhì)改善明顯的設(shè)區(qū)市。對于考核斷面全年水質(zhì)達(dá)到污染控制指標(biāo)或水質(zhì)明顯改善的設(shè)區(qū)市，省財(cái)政還將每年安排“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金作為獎(jiǎng)勵(lì)。
2011年10月，按照國家“十二五”規(guī)劃中主要污染物減排工作和省政府“十二五”規(guī)劃中渭河污染治理目標(biāo)的要求，陜西省政府批準(zhǔn)對補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，出臺(tái)了新的渭河流域污染補(bǔ)償方案，將氨氮納入2011年渭河流域水污染補(bǔ)償范圍。同時(shí)，將小韋河、新河兩條渭河一級支流納入補(bǔ)償范圍。
3.森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎?/p>
為推動(dòng)陜西省集體林權(quán)制度改革工作，以《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》為依據(jù)，2009年6月陜西省財(cái)政廳和林業(yè)廳聯(lián)合發(fā)布了《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，于2009年8月1日起執(zhí)行，并結(jié)合實(shí)際擬訂了《陜西省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣生態(tài)效益補(bǔ)償方案》，對森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的操作程序和方法以及補(bǔ)償基金的撥付、使用、管理和發(fā)放進(jìn)行了規(guī)定。2014年3月陜西省財(cái)政廳和林業(yè)廳印發(fā)了修訂后的《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，于2014年4月20日起執(zhí)行，有效期至2019年4月19日。修改后的《辦法》首次將個(gè)人營造的公益林納入財(cái)政補(bǔ)償，引導(dǎo)、支持和鼓勵(lì)群眾自主造林，并且提高了中央財(cái)政補(bǔ)償基金對集體和個(gè)人權(quán)屬的國家級公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，極大地提高了集體和個(gè)人建設(shè)國家級公益林的積極性。陜西省商洛市國家級公益林補(bǔ)償面積，由2009年的213.45萬畝增加到2012年的648萬畝，2016年達(dá)到713.19萬畝。地方公益林補(bǔ)償面積由2009年的51萬畝增加到2013年的142.2萬畝。截至2016年底，全市累計(jì)兌付森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金5.41億元，惠及群眾19.3萬戶，71.9萬人，戶均增收2800元[1]。2017年12月陜西省財(cái)政廳、林業(yè)廳頒布實(shí)施了《陜西省天然林資源保護(hù)工程財(cái)政專項(xiàng)資金管理實(shí)施細(xì)則》，其中第四章對“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”進(jìn)行了規(guī)定。
4.陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?shí)踐項(xiàng)目
(1)加強(qiáng)對南水北調(diào)中線水源區(qū)的補(bǔ)償
2008年，中央財(cái)政部將陜西省陜南三市列作生態(tài)保護(hù)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范例。同時(shí)，為了支持陜南發(fā)展構(gòu)建綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，在“十一五”期間，陜西省省政府決定加大資金支持力度，每年拿出2.5億元專項(xiàng)資金，支持開發(fā)現(xiàn)代中藥、綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、環(huán)境建設(shè)、水電開發(fā)及裝備制造業(yè)、優(yōu)勢礦產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的技術(shù)改造和新產(chǎn)品研發(fā)，集中力量抓好交通、水利、能源開發(fā)、中藥及農(nóng)產(chǎn)品加工、裝備制造和礦產(chǎn)資源開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等10大類100個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加快陜南突破發(fā)展。
(2)開展陜甘兩省間生態(tài)補(bǔ)償合作
2011年年底，陜西省財(cái)政協(xié)調(diào)解決600萬元，對甘肅省天水市、定西市各補(bǔ)償300萬元，專項(xiàng)用于支持渭河流域上游兩市污染治理工程、水源地生態(tài)建設(shè)工程和水質(zhì)監(jiān)測能力提升項(xiàng)目。此次省際上下游生態(tài)補(bǔ)償合作雖然是一個(gè)有益的探索和創(chuàng)舉，但是這次合作因未建成長效機(jī)制、補(bǔ)償手段單一等原因，未被社會(huì)特別關(guān)注。
二、陜西省建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ谋匾?/h2>
1.生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定過于分散，生態(tài)補(bǔ)償法律制度尚未建立
從中央立法層面上看，作為我國環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》(1989)，由于時(shí)代背景和立法預(yù)見的局限性，偏重污染防治，沒有對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。1998年修訂后的《森林法》是首部規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆?，其第八條規(guī)定“國家對森林資源實(shí)行以下保護(hù)性措施：(六)建立林業(yè)基金制度。國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩?。此后的《水法》《水污染防治法》《草原法》《農(nóng)業(yè)法》和《礦產(chǎn)資源法》對生態(tài)補(bǔ)償作了原則性規(guī)定。2015年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》增加了有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，其第三十一條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！弊顬橹匾纳鷳B(tài)補(bǔ)償行政法規(guī)是2003年施行的《退耕還林條例》，對退耕還林中的規(guī)劃、造林、管護(hù)、檢查驗(yàn)收、資金和糧食補(bǔ)助等作了較為全面的規(guī)定。其他涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章為數(shù)并不多(如《自然資源保護(hù)條例》《森林法實(shí)施條例》等)，相關(guān)的規(guī)定也并不詳細(xì)。
從現(xiàn)行的中央一級涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)來看，都非常重視發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔茫岢鼋?、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，但大多只是用一個(gè)條文進(jìn)行原則性的規(guī)定，規(guī)范政府的責(zé)任和生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉绞?縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向的協(xié)商與市場交易)，對于森林生態(tài)效益補(bǔ)償較為詳細(xì)，規(guī)定了補(bǔ)償對象與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是無論是相關(guān)法律，還是相關(guān)的行政法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，距離生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立健全還相差甚遠(yuǎn)。主要問題在于：一是環(huán)境保護(hù)基本法的效力層次不夠高，新修改的《環(huán)境保護(hù)法》仍是全國人大常委會(huì)修訂通過，屬于基本法律之外的法律，該法中規(guī)定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎贫鹊男ЯΑ?zhí)行力自然不及基本法律的制度安排；二是對生態(tài)補(bǔ)償概念界定、補(bǔ)償原則、管理機(jī)關(guān)等缺乏立法的統(tǒng)一規(guī)定，而涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章大多是以某一種生態(tài)要素或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某一種生態(tài)目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，如退耕還林、天然林保護(hù)等，并不能普遍適用于全國各地，且立法主體普遍帶有較強(qiáng)烈的部門色彩，單行法在規(guī)定不同類型不同層次的生態(tài)補(bǔ)償時(shí)容易產(chǎn)生沖突；三是現(xiàn)階段的中央立法只是分散、零星的一些規(guī)定，“環(huán)境與資源單行法的相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)‘碎片化’”[2]，立法規(guī)定太過原則，或者說只是提出了“受益者補(bǔ)償”的原則，缺少生態(tài)補(bǔ)償范圍、對象的劃定，補(bǔ)償主體、資金來源的明確，補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，補(bǔ)償數(shù)量、模式的計(jì)算，補(bǔ)償程序及救濟(jì)方式的設(shè)計(jì)等等，使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施受到嚴(yán)重影響，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)利益主體在實(shí)踐中難以依法確定其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，造成實(shí)際執(zhí)行中無法可依。
2.國務(wù)院《生態(tài)補(bǔ)償條例》難以出臺(tái)，綜合性的行政法規(guī)也難以適應(yīng)各地方的環(huán)境資源特色
2010年、2011年國務(wù)院連續(xù)兩年將《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入國務(wù)院立法工作計(jì)劃。由國家發(fā)改委牽頭，會(huì)同財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、國家統(tǒng)計(jì)局、國家海洋局10個(gè)部門組成起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，圍繞生態(tài)補(bǔ)償立法做了大量的工作，共同制訂了《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案，內(nèi)容涉及補(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償評估及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金等等，但是該草案因?yàn)橛刑嗬婕m葛無法消除而難產(chǎn)，至今未能正式出臺(tái)。
換個(gè)角度看，即使是有了《生態(tài)補(bǔ)償條例》等中央立法，內(nèi)容上也只能是對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等有個(gè)原則性的或總體性的規(guī)定，各省地方也必須結(jié)合各地的生態(tài)資源種類、環(huán)境特征、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償資金的籌措渠道等制定具體的條例、細(xì)則或?qū)嵤┺k法。因此，地方生態(tài)補(bǔ)償立法內(nèi)容較為具體、針對性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的優(yōu)勢，能更有效地促進(jìn)所轄行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)，提高了公眾改善生態(tài)環(huán)境的積極性，防止生態(tài)資源的低效率或扭曲配置現(xiàn)象。
3.生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎芨玫亟鉀Q區(qū)域性環(huán)境問題
中央立法只能解決一些最基本的和最普通的環(huán)境問題，希望中央立法特別詳盡和具體是不現(xiàn)實(shí)的。我國各省市自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，有些地方已經(jīng)達(dá)到了小康水平，有些地方還未脫貧，生態(tài)環(huán)境條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異，尤其是各區(qū)域生態(tài)功能的差異，使得中央的環(huán)境立法也只能作原則性的規(guī)定。通過地方環(huán)境立法則可以把中央法律、法規(guī)具體化和地方化。生態(tài)環(huán)境問題固有的區(qū)域性是地方環(huán)境立法的前提，生態(tài)補(bǔ)償法律制度的制定與實(shí)施尤其需要體現(xiàn)不同區(qū)域的特性。在不同區(qū)域內(nèi)，河流、森林、草原、土壤、濕地、野生動(dòng)植物和礦產(chǎn)等資源能源的種類、分布和特征均不同，呈現(xiàn)出的生態(tài)功能價(jià)值也不同(比如同一條河流的上下游)，因而表現(xiàn)出為保證生態(tài)功能價(jià)值而犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)或者為生態(tài)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的區(qū)域與人群，以及生態(tài)功能價(jià)值獲益區(qū)域與人群的顯著差異，地方生態(tài)補(bǔ)償立法能夠充分考慮到補(bǔ)償主體、生態(tài)功能價(jià)值等不同，靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，拓寬補(bǔ)償資金籌措渠道，對本地方不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償問題“量體裁衣”“因地制宜”，制定適合各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并最大限度地調(diào)動(dòng)保護(hù)者、建設(shè)者積極性的相應(yīng)法規(guī)及配套細(xì)則、方案。
4.部分省市卓有成效的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎▽?shí)踐，為陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ拈_展提供動(dòng)力示范
隨著生態(tài)文明認(rèn)識(shí)的深入，人們對生態(tài)效益也給予越來越多的關(guān)注，某些省市地方政府亦先行一步，出臺(tái)了具有地方特色并符合地方生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定，并取得較好的實(shí)施效果，為陜西省生態(tài)補(bǔ)償立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。浙江?。?005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，2006年出臺(tái)《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》，2008年出臺(tái)《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，成為全國第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》?。廣東?。?994年頒布了《廣東省森林保護(hù)條例》，規(guī)定各級人民政府每年從地方財(cái)政總支出中安排不低于1%的林業(yè)資金，其中用于生態(tài)公益林建設(shè)不少于30%，1999年《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》開始施行，2012年《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》出臺(tái)。江蘇?。?007年《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》正式實(shí)施，2008年江蘇省政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》，2014年江蘇省人大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，2015年蘇州市政府又隨后制定了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性立法進(jìn)行了初步的地方性嘗試。
三、完善陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ膶Σ?/h2>
1.陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ哪Ｊ竭x擇
在黨的十八大把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)背景下，生態(tài)補(bǔ)償制度化、法律化已經(jīng)取得社會(huì)各界，尤其是法學(xué)界的一致認(rèn)同，但是在立法主體及立法模式的選擇上，法學(xué)理論界眾說紛紜，實(shí)務(wù)上不同層次的立法機(jī)關(guān)以不同類型的立法模式進(jìn)行了各種嘗試(如前所述)，對促進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境大有裨益。筆者認(rèn)為，陜西省在生態(tài)補(bǔ)償立法問題上必須走地方立法的道路，其立法模式應(yīng)當(dāng)是：統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償綜合性法規(guī)與不同類型、領(lǐng)域的單行法規(guī)或規(guī)章并行。
(1)由陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)出臺(tái)《陜西省生態(tài)補(bǔ)償條例》。為保證陜西省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，必須由陜西省地方權(quán)力機(jī)關(guān)依法定職權(quán)和程序制定專門的地方性法規(guī)，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎康?、適用范圍、基本原則、監(jiān)督管理及補(bǔ)償對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等有個(gè)原則性的或總體性的規(guī)定，地方權(quán)力機(jī)關(guān)的綜合性法規(guī)也有較高的權(quán)威性與約束力。
(2)由陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或陜西省人民政府結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)資源種類、環(huán)境特征、污染因子等制定單行法規(guī)或規(guī)章。陜西省地域狹長，包括了陜北、關(guān)中和陜南三個(gè)地理風(fēng)貌、環(huán)境資源種類各不相同的部分，還包括了渭河流域和漢水流域兩大重要水系。只有因地制宜地分不同類型、領(lǐng)域進(jìn)行立法規(guī)范，才能實(shí)現(xiàn)全省內(nèi)生態(tài)資源的有效配置，在生態(tài)文明建設(shè)中推進(jìn)“美麗陜西”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)曾在2011年5月6日印發(fā)的《陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)立法工作的指導(dǎo)意見》中明確提出：“生態(tài)補(bǔ)償立法(政府規(guī)章)。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，逐步建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式，促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定《陜西省生態(tài)補(bǔ)償辦法》(西開處負(fù)責(zé))?！币笊蠄?bào)時(shí)間為2015年。雖然，至今未見該辦法出臺(tái)，但至少表明我省建設(shè)法治政府，立法服務(wù)保障改革發(fā)展中心工作和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的態(tài)度與愿景。
2.厘清生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)賠償?shù)慕缦蓿鰪?qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ目茖W(xué)性與針對性
學(xué)界在多種意義上使用生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?。有的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指“通過對損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性),達(dá)到保護(hù)資源的目的”[3]。有的學(xué)者提出：“生態(tài)補(bǔ)償從狹義的角度理解就是指對由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償,政策上的優(yōu)惠,以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí),提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出”[4]。還有的將其表述為：“生態(tài)補(bǔ)償是通過調(diào)整損害或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境的外部性進(jìn)行內(nèi)部化，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)自然資本或生態(tài)服務(wù)功能增殖的目的的一種制度安排，其實(shí)質(zhì)是通過資源的重新配置，調(diào)整和改善自然資源開發(fā)利用或生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系，最終促進(jìn)自然環(huán)境以及社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展”[5]等等，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钣袩o限泛化的趨勢。實(shí)務(wù)上，各地立法機(jī)關(guān)也在不同概念與理解之上來規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償行為，有的側(cè)重對“利益”“效益”的補(bǔ)償，有的則側(cè)重對“污染”“破壞”的懲處，造成相關(guān)政策法規(guī)針對性不強(qiáng)，措施不力，重心偏移。
生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)賠償是不同概念。首先，生態(tài)賠償發(fā)生的原因是環(huán)境污染、環(huán)境破壞行為，即環(huán)境侵權(quán)行為。進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑騽t是生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和重建活動(dòng)，是合法活動(dòng)，是犧牲了自身經(jīng)濟(jì)利益而保全或貢獻(xiàn)了生態(tài)利益的行為。其次，生態(tài)賠償?shù)姆秶枪截?cái)產(chǎn)(包括自然資源)損害的賠償和人身損害的賠償；而生態(tài)補(bǔ)償主要是對生態(tài)建設(shè)中建設(shè)者的成本費(fèi)用及因生態(tài)建設(shè)而受損者減少的收入進(jìn)行的補(bǔ)償，具體應(yīng)當(dāng)包括：機(jī)會(huì)成本損失、投入成本損失與運(yùn)營費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)紅利、生態(tài)改善效應(yīng)[6]。再次，生態(tài)賠償?shù)闹黧w只能是環(huán)境侵權(quán)行為人，即污染和破壞環(huán)境者；而生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要應(yīng)當(dāng)是生態(tài)利益的受益者和具有環(huán)境保護(hù)責(zé)任的政府，或者因開發(fā)利用生態(tài)資源有可能對環(huán)境造成污染和破壞的單位和個(gè)人。因此，生態(tài)補(bǔ)償通常遵循主動(dòng)、自愿、激勵(lì)性原則，補(bǔ)償金額靈活性強(qiáng)，視利益攸關(guān)方協(xié)商結(jié)果或生態(tài)功能強(qiáng)弱度而定；而生態(tài)賠償則相對被動(dòng)，賠償金額則相對剛性，屬于強(qiáng)制性規(guī)定，往往帶有一定的懲罰性。生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)賠償都是國家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理職責(zé)的重要手段，但是所體現(xiàn)的原則、法律制度的設(shè)置、管理機(jī)構(gòu)等都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。
修改后的《環(huán)保法》第31條明確規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府，通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！睋?jù)此可以看出，修改后的《環(huán)保法》雖然對生態(tài)補(bǔ)償概念未做明確的規(guī)定，但是區(qū)別了生態(tài)賠償，將生態(tài)補(bǔ)償定位為：以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)功能，運(yùn)用政府(主要是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)受益者和建設(shè)者等利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的活動(dòng)?？梢哉f，法律對生態(tài)補(bǔ)償涵義的界定，對推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償研究起到了正本清源、繼往開來的作用，陜西省在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償立法工作中，應(yīng)當(dāng)正視二者的區(qū)別，做到制度科學(xué)，措施得力，既保障生態(tài)保護(hù)、建設(shè)者的利益，也能有效懲罰污染、破壞環(huán)境者。
3.構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估體系，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法的可持續(xù)性
生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于一定的理論依據(jù)[7]，根據(jù)不同的生態(tài)補(bǔ)償類型并采用相應(yīng)的計(jì)算方法，對生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)各方之間的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整與分配，以增進(jìn)生態(tài)服務(wù)的持續(xù)、有效供給?？茖W(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度、提高生態(tài)補(bǔ)償效益、有效調(diào)整相關(guān)主體之間利益關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)、可持續(xù)的重要影響因素。陜西省生態(tài)補(bǔ)償立法在規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估體系時(shí)，要堅(jiān)持如下基本原則：一是政府主導(dǎo)、市場補(bǔ)充，即通過政府自上而下確定宏觀生態(tài)補(bǔ)償指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，交易雙方在指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)下充分協(xié)商，而在某些生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品市場較為成熟的條件下，可在政府的監(jiān)督之下，由生態(tài)服務(wù)交易雙方自由協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是分類核算、全面評估，既要考慮生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟煌愋?、補(bǔ)償因子間的差異，同時(shí)又要考慮對人類利益和對生態(tài)系統(tǒng)自身的影響。三是劃分區(qū)域、體現(xiàn)差異，不考慮區(qū)域差異或在較大范圍內(nèi)采用統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不符合陜西省地域類型多樣性的實(shí)際情況，也難以反映區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失和機(jī)會(huì)成本。四是充分協(xié)商、動(dòng)態(tài)調(diào)整，在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，充分調(diào)研支付意愿與能力以及受償意愿與方式，通過有效的溝通與協(xié)商，協(xié)調(diào)可能出現(xiàn)的利益分配不合理、不平衡問題，充分反映各方利益訴求。
4.堅(jiān)持因地制宜的原則，切實(shí)體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償立法的區(qū)域特色
彭真副委員長指出：“馬克思主義的活的靈魂，就在于具體地分析具體的情況，由地方依據(jù)中央總的方針，從自己的實(shí)際情況出發(fā)來立法，可以更好地解決本地的問題?！鄙鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ哪康氖墙鉀Q本行政區(qū)域內(nèi)需要法規(guī)規(guī)范和引導(dǎo)的具體問題，必須注重結(jié)合本地實(shí)際，突出地方特色，增強(qiáng)針對性和可操作性，使所立法規(guī)有效、管用，確保其在本行政區(qū)域“落地生根”，得到更好地遵守和執(zhí)行。陜西省在生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄉ蠎?yīng)當(dāng)考慮的“特色”包括以下兩方面：
第一，本區(qū)域內(nèi)建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)領(lǐng)域。從陜西省現(xiàn)有與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的法規(guī)規(guī)章來看，立法所涉及建立重點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域很少，形不成自身的體系。陜西省地域狹長，地理風(fēng)貌多樣，生物資源種類繁多，水系縱橫。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域主要包括：自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償(天然林、朱鹮等)、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償(秦巴山地水源涵養(yǎng)區(qū)、黃土高原丘陵溝壑土壤保持區(qū)等)、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償(煤炭、石油、天然氣、礦石等)、流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償(漢江、渭河、嘉陵江等)、濕地生態(tài)補(bǔ)償(千陽千湖國家級濕地、寧強(qiáng)漢水源國家級濕地等)，每個(gè)領(lǐng)域分別又有著不同的類型。陜南佛坪縣地處秦嶺南麓腹地，山高溝深、水道縱橫、森林密布、物種豐富，是國家級自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、大熊貓保護(hù)區(qū)、朱鹮保護(hù)區(qū)等，筆者在此調(diào)研時(shí)，多個(gè)職能部門反映，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，眾多的保護(hù)區(qū)幾乎覆蓋了佛坪全境，縣域內(nèi)企業(yè)、農(nóng)民因生態(tài)保護(hù)而犧牲的利益巨大，就連貧困戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)都會(huì)因污染水源而被取締。
第二，“引漢濟(jì)渭”調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?！耙凉h濟(jì)渭”工程是陜西省內(nèi)重要的水資源配置工程，任務(wù)是向關(guān)中地區(qū)渭河沿岸重要城市、縣城、工業(yè)園區(qū)供水，能夠有效緩解關(guān)中渭河沿線城市和工業(yè)缺水問題。但工程的實(shí)施，必將對陜南下游區(qū)域河道生態(tài)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水造成一定影響。為受水相關(guān)方的利益而使
陜南下游區(qū)域的水資源生態(tài)服務(wù)功能降低，還有漢江上游區(qū)域?yàn)楸ＷC供水的質(zhì)量而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，都屬于典型的生態(tài)補(bǔ)償情形。補(bǔ)償方式主要有兩種：一是縱向的省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)償資金；二是發(fā)揮市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的作用，受水區(qū)(用水受益區(qū))每一立方水費(fèi)用上調(diào)0.4元，將上調(diào)水費(fèi)的資金作為生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)償資金。立法中明確各方的權(quán)利與義務(wù)，特別是以法律的形式明確生態(tài)受益者履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，消除生態(tài)受益者普遍存在的免費(fèi)消費(fèi)心理，確保專項(xiàng)資金以現(xiàn)金補(bǔ)償或水保生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的形式，彌補(bǔ)調(diào)水區(qū)所犧牲的機(jī)會(huì)利益或降低下游區(qū)域生產(chǎn)生活的損失。
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唐 士 梅
(陜西理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，陜西 漢中 723000)
陜西省地處我國內(nèi)陸腹地，地跨長江、黃河兩大流域，是連接?xùn)|西部地區(qū)的重要紐帶，也是水土流失、沙化、荒漠化、生態(tài)環(huán)境問題最為嚴(yán)峻的地區(qū)之一，被列為全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)治理區(qū)。新中國成立70年來，陜西省先后實(shí)施了三北防護(hù)林、長江中上游防護(hù)林、榆林治沙、黃土高原水土保持、關(guān)中平原農(nóng)田林網(wǎng)、500萬生態(tài)移民等大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，在治理水土流失和防治荒漠化方面取得了顯著的成績。但是陜西省在環(huán)境資源與社會(huì)發(fā)展方面的矛盾仍較為突出，已嚴(yán)重制約本地區(qū)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。一方面是資源(比如石油、礦產(chǎn)和水)大省，另一方面也是經(jīng)濟(jì)弱??；一方面是青山綠水(秦嶺、漢江)，另一方面也存在突出的生態(tài)環(huán)境問題，讓我們更加感到加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的緊迫性和重要性。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度；完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，保障生態(tài)文明這一“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”的建設(shè)。生態(tài)文明的終極目標(biāo)是體現(xiàn)生態(tài)功能價(jià)值，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。生態(tài)補(bǔ)償制度的法律化就是運(yùn)用法律手段，通過調(diào)整人與人之間的利益關(guān)系來達(dá)到對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，發(fā)揮生態(tài)功能的應(yīng)然價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“美麗陜西”。而目前陜西省生態(tài)補(bǔ)償立法存在著涉及領(lǐng)域單一、類型分散、受益主體不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估體系不科學(xué)等問題，本文在對陜西省生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有立法及實(shí)踐進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對完善陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄌ岢鰧Σ吲c建議，以期為陜西省的地方立法實(shí)踐提供參考與借鑒。
一、陜西省生態(tài)補(bǔ)償立法與主要實(shí)踐項(xiàng)目現(xiàn)狀
1.礦產(chǎn)資源開發(fā)水土流失補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎?/p>
改革開放以來，煤炭、石油、天然氣資源的大規(guī)模開發(fā)、利用在帶動(dòng)陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也使本來就脆弱的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。為了促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和能源資源開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展，2008年陜西省政府制定出臺(tái)了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，相關(guān)授權(quán)部門制定了《實(shí)施細(xì)則》，均從2009年1月1日起生效，率先在全國建立了水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。《管理辦法》規(guī)定凡在陜西省從事煤、油、氣開發(fā)的企業(yè)，均要按產(chǎn)品實(shí)際產(chǎn)量計(jì)征水土流失補(bǔ)償費(fèi)，煤炭、石油、天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級管理、專款專用”的原則和“統(tǒng)一帳戶、屬地征繳、按比分成”的辦法征收、使用和管理。補(bǔ)償費(fèi)主要用于水土保持、預(yù)防保護(hù)、重點(diǎn)治理、生態(tài)修復(fù)等。2009年8月4日，為進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭石油天然氣資源水土流失補(bǔ)償費(fèi)的征收管理，根據(jù)實(shí)際征收過程中存在的具體問題，陜西省財(cái)政廳、水利廳會(huì)同相關(guān)部門對《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行了修訂。
2010年《水土保持法》進(jìn)行了修改，其三十二條規(guī)定“水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收取使用管理辦法由國務(wù)院財(cái)政部門、國務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國務(wù)院水行政主管部門制定”。統(tǒng)一了費(fèi)用的名稱，即“水土保持補(bǔ)償費(fèi)”，并授權(quán)相關(guān)部門制定費(fèi)用的征收使用管理辦法。陜西省人大常委會(huì)于2013年7月出臺(tái)了《陜西省水土保持條例》，將“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”改稱為“水土保持補(bǔ)償費(fèi)”，與新的《水土保持法》相一致，賦予陜西煤油氣資源開采補(bǔ)償費(fèi)以更高的法律效力。2014年1月財(cái)政部會(huì)同國家發(fā)展改革委、水利部、中國人民銀行出臺(tái)了《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，2014年5月國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部出臺(tái)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，規(guī)范了水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理。據(jù)此，陜西省財(cái)政廳、物價(jià)局、水利廳、地稅局等5部門聯(lián)合印發(fā)了《陜西省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》，有效期為2015年5月1日至2020年4月30日。至此，陜西省內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收、使用與管理的地方法規(guī)規(guī)章基本完善。
2.流域水污染補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎?/p>
渭河是黃河的最大支流，在陜西境內(nèi)流域面積達(dá)6.71萬平方千米，占渭河流域總面積的一半，被稱為陜西的“母親河”，在陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。隨著流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，渭河水量銳減、水質(zhì)污染嚴(yán)重、下游洪災(zāi)頻發(fā)等問題日益突出。2009年3月陜西省人民政府出臺(tái)了《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》。該辦法第四十條規(guī)定：“按照‘誰污染誰付費(fèi)，誰破壞誰補(bǔ)償’的原則，逐步建立渭河流域水污染補(bǔ)償制度?！蓖?2月《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案》經(jīng)省政府批準(zhǔn)，于2010年1月1日起正式實(shí)施。該實(shí)施方案適用于渭河干流流域內(nèi)的西安、寶雞、咸陽、渭南四市地表水生態(tài)環(huán)境污染補(bǔ)償。污染補(bǔ)償工作由省環(huán)保廳牽頭，會(huì)同省財(cái)政廳、省水利廳共同實(shí)施。考核斷面出境水體中的化學(xué)需氧量月平均濃度，超過控制指標(biāo)值的設(shè)區(qū)市，要依據(jù)省環(huán)保廳核算的污染補(bǔ)償資金數(shù)額，每季度向省財(cái)政廳繳納。污染補(bǔ)償資金的60%用于各設(shè)區(qū)市的污染物治理補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍主要包括區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復(fù)、水污染防治、污水處理廠建設(shè)及運(yùn)行等方面，由省財(cái)政每年年底前通過轉(zhuǎn)移支付的方式下達(dá)，剩余40%用于獎(jiǎng)勵(lì)工作力度大、水質(zhì)改善明顯的設(shè)區(qū)市。對于考核斷面全年水質(zhì)達(dá)到污染控制指標(biāo)或水質(zhì)明顯改善的設(shè)區(qū)市，省財(cái)政還將每年安排“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金作為獎(jiǎng)勵(lì)。
2011年10月，按照國家“十二五”規(guī)劃中主要污染物減排工作和省政府“十二五”規(guī)劃中渭河污染治理目標(biāo)的要求，陜西省政府批準(zhǔn)對補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，出臺(tái)了新的渭河流域污染補(bǔ)償方案，將氨氮納入2011年渭河流域水污染補(bǔ)償范圍。同時(shí)，將小韋河、新河兩條渭河一級支流納入補(bǔ)償范圍。
3.森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎?/p>
為推動(dòng)陜西省集體林權(quán)制度改革工作，以《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》為依據(jù)，2009年6月陜西省財(cái)政廳和林業(yè)廳聯(lián)合發(fā)布了《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，于2009年8月1日起執(zhí)行，并結(jié)合實(shí)際擬訂了《陜西省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣生態(tài)效益補(bǔ)償方案》，對森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的操作程序和方法以及補(bǔ)償基金的撥付、使用、管理和發(fā)放進(jìn)行了規(guī)定。2014年3月陜西省財(cái)政廳和林業(yè)廳印發(fā)了修訂后的《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，于2014年4月20日起執(zhí)行，有效期至2019年4月19日。修改后的《辦法》首次將個(gè)人營造的公益林納入財(cái)政補(bǔ)償，引導(dǎo)、支持和鼓勵(lì)群眾自主造林，并且提高了中央財(cái)政補(bǔ)償基金對集體和個(gè)人權(quán)屬的國家級公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，極大地提高了集體和個(gè)人建設(shè)國家級公益林的積極性。陜西省商洛市國家級公益林補(bǔ)償面積，由2009年的213.45萬畝增加到2012年的648萬畝，2016年達(dá)到713.19萬畝。地方公益林補(bǔ)償面積由2009年的51萬畝增加到2013年的142.2萬畝。截至2016年底，全市累計(jì)兌付森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金5.41億元，惠及群眾19.3萬戶，71.9萬人，戶均增收2800元[1]。2017年12月陜西省財(cái)政廳、林業(yè)廳頒布實(shí)施了《陜西省天然林資源保護(hù)工程財(cái)政專項(xiàng)資金管理實(shí)施細(xì)則》，其中第四章對“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”進(jìn)行了規(guī)定。
4.陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?shí)踐項(xiàng)目
(1)加強(qiáng)對南水北調(diào)中線水源區(qū)的補(bǔ)償
2008年，中央財(cái)政部將陜西省陜南三市列作生態(tài)保護(hù)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范例。同時(shí)，為了支持陜南發(fā)展構(gòu)建綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，在“十一五”期間，陜西省省政府決定加大資金支持力度，每年拿出2.5億元專項(xiàng)資金，支持開發(fā)現(xiàn)代中藥、綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、環(huán)境建設(shè)、水電開發(fā)及裝備制造業(yè)、優(yōu)勢礦產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的技術(shù)改造和新產(chǎn)品研發(fā)，集中力量抓好交通、水利、能源開發(fā)、中藥及農(nóng)產(chǎn)品加工、裝備制造和礦產(chǎn)資源開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等10大類100個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加快陜南突破發(fā)展。
(2)開展陜甘兩省間生態(tài)補(bǔ)償合作
2011年年底，陜西省財(cái)政協(xié)調(diào)解決600萬元，對甘肅省天水市、定西市各補(bǔ)償300萬元，專項(xiàng)用于支持渭河流域上游兩市污染治理工程、水源地生態(tài)建設(shè)工程和水質(zhì)監(jiān)測能力提升項(xiàng)目。此次省際上下游生態(tài)補(bǔ)償合作雖然是一個(gè)有益的探索和創(chuàng)舉，但是這次合作因未建成長效機(jī)制、補(bǔ)償手段單一等原因，未被社會(huì)特別關(guān)注。
二、陜西省建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ谋匾?/h2>
1.生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定過于分散，生態(tài)補(bǔ)償法律制度尚未建立
從中央立法層面上看，作為我國環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》(1989)，由于時(shí)代背景和立法預(yù)見的局限性，偏重污染防治，沒有對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。1998年修訂后的《森林法》是首部規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆?，其第八條規(guī)定“國家對森林資源實(shí)行以下保護(hù)性措施：(六)建立林業(yè)基金制度。國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩?。此后的《水法》《水污染防治法》《草原法》《農(nóng)業(yè)法》和《礦產(chǎn)資源法》對生態(tài)補(bǔ)償作了原則性規(guī)定。2015年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》增加了有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，其第三十一條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！弊顬橹匾纳鷳B(tài)補(bǔ)償行政法規(guī)是2003年施行的《退耕還林條例》，對退耕還林中的規(guī)劃、造林、管護(hù)、檢查驗(yàn)收、資金和糧食補(bǔ)助等作了較為全面的規(guī)定。其他涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章為數(shù)并不多(如《自然資源保護(hù)條例》《森林法實(shí)施條例》等)，相關(guān)的規(guī)定也并不詳細(xì)。
從現(xiàn)行的中央一級涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)來看，都非常重視發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔茫岢鼋?、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，但大多只是用一個(gè)條文進(jìn)行原則性的規(guī)定，規(guī)范政府的責(zé)任和生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉绞?縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向的協(xié)商與市場交易)，對于森林生態(tài)效益補(bǔ)償較為詳細(xì)，規(guī)定了補(bǔ)償對象與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是無論是相關(guān)法律，還是相關(guān)的行政法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，距離生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立健全還相差甚遠(yuǎn)。主要問題在于：一是環(huán)境保護(hù)基本法的效力層次不夠高，新修改的《環(huán)境保護(hù)法》仍是全國人大常委會(huì)修訂通過，屬于基本法律之外的法律，該法中規(guī)定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎贫鹊男ЯΑ?zhí)行力自然不及基本法律的制度安排；二是對生態(tài)補(bǔ)償概念界定、補(bǔ)償原則、管理機(jī)關(guān)等缺乏立法的統(tǒng)一規(guī)定，而涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章大多是以某一種生態(tài)要素或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某一種生態(tài)目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，如退耕還林、天然林保護(hù)等，并不能普遍適用于全國各地，且立法主體普遍帶有較強(qiáng)烈的部門色彩，單行法在規(guī)定不同類型不同層次的生態(tài)補(bǔ)償時(shí)容易產(chǎn)生沖突；三是現(xiàn)階段的中央立法只是分散、零星的一些規(guī)定，“環(huán)境與資源單行法的相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)‘碎片化’”[2]，立法規(guī)定太過原則，或者說只是提出了“受益者補(bǔ)償”的原則，缺少生態(tài)補(bǔ)償范圍、對象的劃定，補(bǔ)償主體、資金來源的明確，補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，補(bǔ)償數(shù)量、模式的計(jì)算，補(bǔ)償程序及救濟(jì)方式的設(shè)計(jì)等等，使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施受到嚴(yán)重影響，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)利益主體在實(shí)踐中難以依法確定其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，造成實(shí)際執(zhí)行中無法可依。
2.國務(wù)院《生態(tài)補(bǔ)償條例》難以出臺(tái)，綜合性的行政法規(guī)也難以適應(yīng)各地方的環(huán)境資源特色
2010年、2011年國務(wù)院連續(xù)兩年將《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入國務(wù)院立法工作計(jì)劃。由國家發(fā)改委牽頭，會(huì)同財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、國家統(tǒng)計(jì)局、國家海洋局10個(gè)部門組成起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，圍繞生態(tài)補(bǔ)償立法做了大量的工作，共同制訂了《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案，內(nèi)容涉及補(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償評估及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金等等，但是該草案因?yàn)橛刑嗬婕m葛無法消除而難產(chǎn)，至今未能正式出臺(tái)。
換個(gè)角度看，即使是有了《生態(tài)補(bǔ)償條例》等中央立法，內(nèi)容上也只能是對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等有個(gè)原則性的或總體性的規(guī)定，各省地方也必須結(jié)合各地的生態(tài)資源種類、環(huán)境特征、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償資金的籌措渠道等制定具體的條例、細(xì)則或?qū)嵤┺k法。因此，地方生態(tài)補(bǔ)償立法內(nèi)容較為具體、針對性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的優(yōu)勢，能更有效地促進(jìn)所轄行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)，提高了公眾改善生態(tài)環(huán)境的積極性，防止生態(tài)資源的低效率或扭曲配置現(xiàn)象。
3.生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎芨玫亟鉀Q區(qū)域性環(huán)境問題
中央立法只能解決一些最基本的和最普通的環(huán)境問題，希望中央立法特別詳盡和具體是不現(xiàn)實(shí)的。我國各省市自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，有些地方已經(jīng)達(dá)到了小康水平，有些地方還未脫貧，生態(tài)環(huán)境條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異，尤其是各區(qū)域生態(tài)功能的差異，使得中央的環(huán)境立法也只能作原則性的規(guī)定。通過地方環(huán)境立法則可以把中央法律、法規(guī)具體化和地方化。生態(tài)環(huán)境問題固有的區(qū)域性是地方環(huán)境立法的前提，生態(tài)補(bǔ)償法律制度的制定與實(shí)施尤其需要體現(xiàn)不同區(qū)域的特性。在不同區(qū)域內(nèi)，河流、森林、草原、土壤、濕地、野生動(dòng)植物和礦產(chǎn)等資源能源的種類、分布和特征均不同，呈現(xiàn)出的生態(tài)功能價(jià)值也不同(比如同一條河流的上下游)，因而表現(xiàn)出為保證生態(tài)功能價(jià)值而犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)或者為生態(tài)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的區(qū)域與人群，以及生態(tài)功能價(jià)值獲益區(qū)域與人群的顯著差異，地方生態(tài)補(bǔ)償立法能夠充分考慮到補(bǔ)償主體、生態(tài)功能價(jià)值等不同，靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，拓寬補(bǔ)償資金籌措渠道，對本地方不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償問題“量體裁衣”“因地制宜”，制定適合各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并最大限度地調(diào)動(dòng)保護(hù)者、建設(shè)者積極性的相應(yīng)法規(guī)及配套細(xì)則、方案。
4.部分省市卓有成效的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎▽?shí)踐，為陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ拈_展提供動(dòng)力示范
隨著生態(tài)文明認(rèn)識(shí)的深入，人們對生態(tài)效益也給予越來越多的關(guān)注，某些省市地方政府亦先行一步，出臺(tái)了具有地方特色并符合地方生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定，并取得較好的實(shí)施效果，為陜西省生態(tài)補(bǔ)償立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。浙江?。?005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，2006年出臺(tái)《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》，2008年出臺(tái)《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，成為全國第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》?。廣東?。?994年頒布了《廣東省森林保護(hù)條例》，規(guī)定各級人民政府每年從地方財(cái)政總支出中安排不低于1%的林業(yè)資金，其中用于生態(tài)公益林建設(shè)不少于30%，1999年《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》開始施行，2012年《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》出臺(tái)。江蘇?。?007年《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》正式實(shí)施，2008年江蘇省政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》，2014年江蘇省人大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，2015年蘇州市政府又隨后制定了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性立法進(jìn)行了初步的地方性嘗試。
三、完善陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ膶Σ?/h2>
1.陜西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ哪Ｊ竭x擇
在黨的十八大把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)背景下，生態(tài)補(bǔ)償制度化、法律化已經(jīng)取得社會(huì)各界，尤其是法學(xué)界的一致認(rèn)同，但是在立法主體及立法模式的選擇上，法學(xué)理論界眾說紛紜，實(shí)務(wù)上不同層次的立法機(jī)關(guān)以不同類型的立法模式進(jìn)行了各種嘗試(如前所述)，對促進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境大有裨益。筆者認(rèn)為，陜西省在生態(tài)補(bǔ)償立法問題上必須走地方立法的道路，其立法模式應(yīng)當(dāng)是：統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償綜合性法規(guī)與不同類型、領(lǐng)域的單行法規(guī)或規(guī)章并行。
(1)由陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)出臺(tái)《陜西省生態(tài)補(bǔ)償條例》。為保證陜西省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，必須由陜西省地方權(quán)力機(jī)關(guān)依法定職權(quán)和程序制定專門的地方性法規(guī)，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎康?、適用范圍、基本原則、監(jiān)督管理及補(bǔ)償對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等有個(gè)原則性的或總體性的規(guī)定，地方權(quán)力機(jī)關(guān)的綜合性法規(guī)也有較高的權(quán)威性與約束力。
(2)由陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或陜西省人民政府結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)資源種類、環(huán)境特征、污染因子等制定單行法規(guī)或規(guī)章。陜西省地域狹長，包括了陜北、關(guān)中和陜南三個(gè)地理風(fēng)貌、環(huán)境資源種類各不相同的部分，還包括了渭河流域和漢水流域兩大重要水系。只有因地制宜地分不同類型、領(lǐng)域進(jìn)行立法規(guī)范，才能實(shí)現(xiàn)全省內(nèi)生態(tài)資源的有效配置，在生態(tài)文明建設(shè)中推進(jìn)“美麗陜西”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)曾在2011年5月6日印發(fā)的《陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)立法工作的指導(dǎo)意見》中明確提出：“生態(tài)補(bǔ)償立法(政府規(guī)章)。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，逐步建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式，促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定《陜西省生態(tài)補(bǔ)償辦法》(西開處負(fù)責(zé))?！币笊蠄?bào)時(shí)間為2015年。雖然，至今未見該辦法出臺(tái)，但至少表明我省建設(shè)法治政府，立法服務(wù)保障改革發(fā)展中心工作和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的態(tài)度與愿景。
2.厘清生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)賠償?shù)慕缦蓿鰪?qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ目茖W(xué)性與針對性
學(xué)界在多種意義上使用生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?。有的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指“通過對損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性),達(dá)到保護(hù)資源的目的”[3]。有的學(xué)者提出：“生態(tài)補(bǔ)償從狹義的角度理解就是指對由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償,政策上的優(yōu)惠,以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí),提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出”[4]。還有的將其表述為：“生態(tài)補(bǔ)償是通過調(diào)整損害或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境的外部性進(jìn)行內(nèi)部化，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)自然資本或生態(tài)服務(wù)功能增殖的目的的一種制度安排，其實(shí)質(zhì)是通過資源的重新配置，調(diào)整和改善自然資源開發(fā)利用或生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系，最終促進(jìn)自然環(huán)境以及社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展”[5]等等，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钣袩o限泛化的趨勢。實(shí)務(wù)上，各地立法機(jī)關(guān)也在不同概念與理解之上來規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償行為，有的側(cè)重對“利益”“效益”的補(bǔ)償，有的則側(cè)重對“污染”“破壞”的懲處，造成相關(guān)政策法規(guī)針對性不強(qiáng)，措施不力，重心偏移。
生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)賠償是不同概念。首先，生態(tài)賠償發(fā)生的原因是環(huán)境污染、環(huán)境破壞行為，即環(huán)境侵權(quán)行為。進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑騽t是生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和重建活動(dòng)，是合法活動(dòng)，是犧牲了自身經(jīng)濟(jì)利益而保全或貢獻(xiàn)了生態(tài)利益的行為。其次，生態(tài)賠償?shù)姆秶枪截?cái)產(chǎn)(包括自然資源)損害的賠償和人身損害的賠償；而生態(tài)補(bǔ)償主要是對生態(tài)建設(shè)中建設(shè)者的成本費(fèi)用及因生態(tài)建設(shè)而受損者減少的收入進(jìn)行的補(bǔ)償，具體應(yīng)當(dāng)包括：機(jī)會(huì)成本損失、投入成本損失與運(yùn)營費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)紅利、生態(tài)改善效應(yīng)[6]。再次，生態(tài)賠償?shù)闹黧w只能是環(huán)境侵權(quán)行為人，即污染和破壞環(huán)境者；而生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要應(yīng)當(dāng)是生態(tài)利益的受益者和具有環(huán)境保護(hù)責(zé)任的政府，或者因開發(fā)利用生態(tài)資源有可能對環(huán)境造成污染和破壞的單位和個(gè)人。因此，生態(tài)補(bǔ)償通常遵循主動(dòng)、自愿、激勵(lì)性原則，補(bǔ)償金額靈活性強(qiáng)，視利益攸關(guān)方協(xié)商結(jié)果或生態(tài)功能強(qiáng)弱度而定；而生態(tài)賠償則相對被動(dòng)，賠償金額則相對剛性，屬于強(qiáng)制性規(guī)定，往往帶有一定的懲罰性。生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)賠償都是國家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理職責(zé)的重要手段，但是所體現(xiàn)的原則、法律制度的設(shè)置、管理機(jī)構(gòu)等都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。
修改后的《環(huán)保法》第31條明確規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府，通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！睋?jù)此可以看出，修改后的《環(huán)保法》雖然對生態(tài)補(bǔ)償概念未做明確的規(guī)定，但是區(qū)別了生態(tài)賠償，將生態(tài)補(bǔ)償定位為：以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)功能，運(yùn)用政府(主要是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)受益者和建設(shè)者等利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的活動(dòng)?？梢哉f，法律對生態(tài)補(bǔ)償涵義的界定，對推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償研究起到了正本清源、繼往開來的作用，陜西省在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償立法工作中，應(yīng)當(dāng)正視二者的區(qū)別，做到制度科學(xué)，措施得力，既保障生態(tài)保護(hù)、建設(shè)者的利益，也能有效懲罰污染、破壞環(huán)境者。
3.構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估體系，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法的可持續(xù)性
生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于一定的理論依據(jù)[7]，根據(jù)不同的生態(tài)補(bǔ)償類型并采用相應(yīng)的計(jì)算方法，對生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)各方之間的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整與分配，以增進(jìn)生態(tài)服務(wù)的持續(xù)、有效供給?？茖W(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度、提高生態(tài)補(bǔ)償效益、有效調(diào)整相關(guān)主體之間利益關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)、可持續(xù)的重要影響因素。陜西省生態(tài)補(bǔ)償立法在規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估體系時(shí)，要堅(jiān)持如下基本原則：一是政府主導(dǎo)、市場補(bǔ)充，即通過政府自上而下確定宏觀生態(tài)補(bǔ)償指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，交易雙方在指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)下充分協(xié)商，而在某些生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品市場較為成熟的條件下，可在政府的監(jiān)督之下，由生態(tài)服務(wù)交易雙方自由協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是分類核算、全面評估，既要考慮生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟煌愋?、補(bǔ)償因子間的差異，同時(shí)又要考慮對人類利益和對生態(tài)系統(tǒng)自身的影響。三是劃分區(qū)域、體現(xiàn)差異，不考慮區(qū)域差異或在較大范圍內(nèi)采用統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不符合陜西省地域類型多樣性的實(shí)際情況，也難以反映區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失和機(jī)會(huì)成本。四是充分協(xié)商、動(dòng)態(tài)調(diào)整，在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，充分調(diào)研支付意愿與能力以及受償意愿與方式，通過有效的溝通與協(xié)商，協(xié)調(diào)可能出現(xiàn)的利益分配不合理、不平衡問題，充分反映各方利益訴求。
4.堅(jiān)持因地制宜的原則，切實(shí)體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償立法的區(qū)域特色
彭真副委員長指出：“馬克思主義的活的靈魂，就在于具體地分析具體的情況，由地方依據(jù)中央總的方針，從自己的實(shí)際情況出發(fā)來立法，可以更好地解決本地的問題?！鄙鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ哪康氖墙鉀Q本行政區(qū)域內(nèi)需要法規(guī)規(guī)范和引導(dǎo)的具體問題，必須注重結(jié)合本地實(shí)際，突出地方特色，增強(qiáng)針對性和可操作性，使所立法規(guī)有效、管用，確保其在本行政區(qū)域“落地生根”，得到更好地遵守和執(zhí)行。陜西省在生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄉ蠎?yīng)當(dāng)考慮的“特色”包括以下兩方面：
第一，本區(qū)域內(nèi)建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)領(lǐng)域。從陜西省現(xiàn)有與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的法規(guī)規(guī)章來看，立法所涉及建立重點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域很少，形不成自身的體系。陜西省地域狹長，地理風(fēng)貌多樣，生物資源種類繁多，水系縱橫。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域主要包括：自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償(天然林、朱鹮等)、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償(秦巴山地水源涵養(yǎng)區(qū)、黃土高原丘陵溝壑土壤保持區(qū)等)、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償(煤炭、石油、天然氣、礦石等)、流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償(漢江、渭河、嘉陵江等)、濕地生態(tài)補(bǔ)償(千陽千湖國家級濕地、寧強(qiáng)漢水源國家級濕地等)，每個(gè)領(lǐng)域分別又有著不同的類型。陜南佛坪縣地處秦嶺南麓腹地，山高溝深、水道縱橫、森林密布、物種豐富，是國家級自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、大熊貓保護(hù)區(qū)、朱鹮保護(hù)區(qū)等，筆者在此調(diào)研時(shí)，多個(gè)職能部門反映，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，眾多的保護(hù)區(qū)幾乎覆蓋了佛坪全境，縣域內(nèi)企業(yè)、農(nóng)民因生態(tài)保護(hù)而犧牲的利益巨大，就連貧困戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)都會(huì)因污染水源而被取締。
第二，“引漢濟(jì)渭”調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?！耙凉h濟(jì)渭”工程是陜西省內(nèi)重要的水資源配置工程，任務(wù)是向關(guān)中地區(qū)渭河沿岸重要城市、縣城、工業(yè)園區(qū)供水，能夠有效緩解關(guān)中渭河沿線城市和工業(yè)缺水問題。但工程的實(shí)施，必將對陜南下游區(qū)域河道生態(tài)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水造成一定影響。為受水相關(guān)方的利益而使
陜南下游區(qū)域的水資源生態(tài)服務(wù)功能降低，還有漢江上游區(qū)域?yàn)楸ＷC供水的質(zhì)量而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，都屬于典型的生態(tài)補(bǔ)償情形。補(bǔ)償方式主要有兩種：一是縱向的省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)償資金；二是發(fā)揮市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的作用，受水區(qū)(用水受益區(qū))每一立方水費(fèi)用上調(diào)0.4元，將上調(diào)水費(fèi)的資金作為生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)償資金。立法中明確各方的權(quán)利與義務(wù)，特別是以法律的形式明確生態(tài)受益者履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，消除生態(tài)受益者普遍存在的免費(fèi)消費(fèi)心理，確保專項(xiàng)資金以現(xiàn)金補(bǔ)償或水保生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的形式，彌補(bǔ)調(diào)水區(qū)所犧牲的機(jī)會(huì)利益或降低下游區(qū)域生產(chǎn)生活的損失。
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