■ 王 震

江蘇省從2015年開始以市場監(jiān)管、城市管理等10個領域為重點，采取“一個部門一支隊伍、一個領域一支隊伍、一個區(qū)域一支隊伍”3種方式推進綜合執(zhí)法。如皋市作為試點之一，除了在市級層面推行“一個領域一支隊伍管執(zhí)法”的做法之外，還在鎮(zhèn)（街道）層面嘗試綜合執(zhí)法體制改革。目前，如皋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革仍然處于摸著石頭過河的階段，筆者作為本次綜合執(zhí)法體制改革的直接參與者，對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的情況進行了調(diào)研，探討在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題并提出相應的對策建議，為下一步改革提供參考。

一、如皋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法情況

自2018年10月以來，如皋市城管局各派駐中隊在綜合執(zhí)法方面均有所突破，全市13個派駐中隊以如皋市城管局為執(zhí)法主體，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計辦理行政處罰案件229起，處罰內(nèi)容涉及市容、市政、規(guī)劃、建工、綠化、公共事業(yè)、住宅和環(huán)保等8個方面。一年內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理的案件中市容案件159期，規(guī)劃類案件42起，數(shù)量最多；燃氣管理和室內(nèi)裝飾裝修等公用事業(yè)和住宅類案件仍然在破冰階段，數(shù)量僅各1起。不論辦理案件數(shù)量如何，在經(jīng)歷下沉執(zhí)法權和派駐執(zhí)法人員后，各鎮(zhèn)（街道）的城管基本杜絕了粗暴野蠻的執(zhí)法方式，未發(fā)生涉及城管執(zhí)法方式的復議和訴訟。38名執(zhí)法人員被派駐在全市的14個鎮(zhèn)（街道）工作，他們在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍、探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的行政處罰兩個方面取得了一定的成績。當前，派駐中隊與各鎮(zhèn)原有的城管執(zhí)法隊伍均已重新整合，做到了條塊結(jié)合的雙重管理。

二、如皋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法存在的問題

（一）綜合執(zhí)法領域局限于城管，其他領域執(zhí)法權下沉不足

如皋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展的綜合執(zhí)法僅局限于城市管理執(zhí)法方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局和派駐中隊所查處的行政執(zhí)法類案件局限于2016年3月28日印發(fā)的《如皋市相關領域相對集中行政處罰權辦法》中規(guī)定的城市管理領域，在鎮(zhèn)級層面并沒有真正做到“一個區(qū)域一支隊伍”。如皋市各鎮(zhèn)雖然在鎮(zhèn)區(qū)的容貌和工程建設領域已經(jīng)開展綜合執(zhí)法，也按照規(guī)范的執(zhí)法流程進行了嘗試，取得了零的突破，但是鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌或者工程建設等僅僅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一小部分。對于“上面千條線，下面一根針”的鎮(zhèn)（街道）而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)增收、社會穩(wěn)定和環(huán)境保護等工作才是政府工作重點。

（二）綜合執(zhí)法機構(gòu)設置不一、承接綜合執(zhí)法的部門不成熟

首先，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機構(gòu)設置不統(tǒng)一，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設立綜合執(zhí)法局。目前，長江鎮(zhèn)、白蒲鎮(zhèn)、搬經(jīng)鎮(zhèn)、磨頭鎮(zhèn)、江安鎮(zhèn)和城北街道均設有綜合執(zhí)法局，也有如皋市城管局的派駐人員擔任綜合執(zhí)法方面的負責人，綜合執(zhí)法權可以按照分工以鎮(zhèn)政府名義行使或者以如皋市城管局名義行使。吳窯鎮(zhèn)、九華鎮(zhèn)、東城鎮(zhèn)、丁堰鎮(zhèn)、下原鎮(zhèn)、如城街道和城南尚未成立綜合執(zhí)法局，綜合執(zhí)法依靠城管派駐中隊，以如皋市城管局的名義行使。因強鎮(zhèn)擴權試點的原因，長江鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法局所行使的綜合執(zhí)法權與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不一致，長江鎮(zhèn)也并未實施城管中隊派駐。

其次，設立綜合執(zhí)法局的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，綜合執(zhí)法局運行模式也不一致。雖然按照《關于深化城市執(zhí)法體制改革推進派駐城管中隊建設的指導意見》的要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的城管隊伍與如皋市城管局的派駐中隊進行了整合，但是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有機制、不盡相同。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是綜合執(zhí)法局和城管派駐中隊一體化運作，如白蒲鎮(zhèn)、磨頭鎮(zhèn)、搬經(jīng)鎮(zhèn)等，下設科室和中隊的執(zhí)法業(yè)務由派駐中隊扎口；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法局所行使的執(zhí)法權不局限于城管領域，如城北街道和長江鎮(zhèn)等，派駐中隊作為綜合執(zhí)法局下設科室運作。

既然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，就要求綜合執(zhí)法機構(gòu)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際進行執(zhí)法工作。從鎮(zhèn)政府的角度來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法應該根據(jù)鎮(zhèn)（街道）的實際需要設置，接受鎮(zhèn)政府的領導。如果沒有綜合執(zhí)法機構(gòu)，肯定會影響綜合執(zhí)法開展；如果綜合執(zhí)法機構(gòu)運行模式不一致，也會導致綜合執(zhí)法權力運行受影響。

（三）綜合執(zhí)法人員數(shù)量不足、不同編制的執(zhí)法人員混崗嚴重

在綜合執(zhí)法改革之前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管隊伍基本由合同制輔助執(zhí)法人員組成。綜合執(zhí)法改革后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對原有人員進行了整合，也抽調(diào)部分有執(zhí)法資格的人員與派駐人員一起加強了執(zhí)法力量。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法隊伍的人員組成的編制混亂，存在較為嚴重的混崗現(xiàn)象。主要組成人員有原鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管隊伍中的合同制人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)的具有執(zhí)法資格的公務員和事業(yè)編制人員，如皋市城管局派駐的公務員、參公事業(yè)編制人員和全額撥款事業(yè)編制人員。這就造成了執(zhí)法人員雖然在一起工作，但是由不同單位發(fā)放工資，待遇差別很大；由同一單位發(fā)薪水，待遇也因編制不同有較大差別。

各鎮(zhèn)目前在綜合執(zhí)法人員數(shù)量方面也存在問題。根據(jù)國家、省規(guī)定及執(zhí)法改革的要求，結(jié)合執(zhí)法區(qū)域、執(zhí)法職能的基本需求，城市管理執(zhí)法人員應該按照人口萬分之四至六比例配備，中心鎮(zhèn)及街道執(zhí)法人員建議按7-15名配備，其他一般鎮(zhèn)按5-7名配備，才能滿足最基本的執(zhí)法需求?，F(xiàn)在依靠如皋市城管局派駐的38人，顯然不能滿足這一點。筆者觀察到，現(xiàn)在深受鎮(zhèn)（街道）領導信任的，基本上還是原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)招收的合同制人員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的執(zhí)法人員不足、混崗情況嚴重、待遇差別較大等問題，必然會對綜合執(zhí)法的隊伍建設和執(zhí)法效果產(chǎn)生消極影響。

三、如皋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的對策建議

（一）進一步放權

目前鎮(zhèn)一級政府作為我國最基層的政府，存在明顯的權責不對等的現(xiàn)象，“屬地管理”原則使鎮(zhèn)政府承擔了無限責任。市級政府和部門的各項考核和交辦最終都由鎮(zhèn)政府承擔，但對于交辦的問題鎮(zhèn)政府往往缺乏專業(yè)化力量應對。目前的綜合執(zhí)法改革雖然解決了部分問題，但是仍有進一步擴展的空間。建議市級層面擴大綜合執(zhí)法賦權的范圍，將環(huán)保、農(nóng)業(yè)等領域行政處罰權委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者派駐執(zhí)法隊伍直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理。在目前下沉執(zhí)法權的基礎上，完善市鎮(zhèn)“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的綜合執(zhí)法體制，有利于強化屬地管理，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移，形成條塊結(jié)合、以塊為主、整體聯(lián)動、齊抓共管的綜合執(zhí)法新格局，為下一步真正做到“一個區(qū)域一支隊伍”打下基礎。

（二）統(tǒng)一機構(gòu)設置

綜合執(zhí)法改革，一是要解決多頭執(zhí)法問題，二是要解決執(zhí)法缺位的問題，其中執(zhí)法缺位問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域較為明顯。如皋市在白蒲鎮(zhèn)、江安鎮(zhèn)、搬經(jīng)鎮(zhèn)等中心鎮(zhèn)進行的綜合執(zhí)法改革實踐對解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的執(zhí)法缺位問題起到了較大的推動作用。在部分鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法局已經(jīng)成功運行的情況下，建議進一步擴大綜合執(zhí)法的范圍，在全市各鎮(zhèn)均設立綜合執(zhí)法局，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一領導。

已經(jīng)設有綜合執(zhí)法局的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建議進一步深化綜合執(zhí)法改革，進行探索。如將部分站、所或者便民服務中心與綜合執(zhí)法局整體聯(lián)動，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政指導、行政審批和行政處罰有機結(jié)合，形成信息共享和通報機制。對于市級部門派駐的執(zhí)法隊伍也建議并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，接受鎮(zhèn)政府領導，并且有條件的鎮(zhèn)可以探索“局隊合一”體制，便于鎮(zhèn)政府管理，保證綜合執(zhí)法隊伍能整齊劃一，“一個聲音喊到底”，真正解決鎮(zhèn)政府工作的難點、痛點。

（三）統(tǒng)一綜合執(zhí)法人員的身份性質(zhì)和待遇

根據(jù)《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的規(guī)定“各地應當根據(jù)執(zhí)法工作特點合理設置崗位，科學確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標準，統(tǒng)籌解決好執(zhí)法人員身份編制問題，在核定的行政編制數(shù)額內(nèi)，具備條件的應當使用行政編制”。針對目前綜合執(zhí)法存在的混崗問題，建議將全體執(zhí)法人員納入?yún)⒄展珓諉T管理編制。對于原鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有執(zhí)法資格的事業(yè)編制人員，只要是在一線進行執(zhí)法工作的，也建議市級層面在編制方面統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一全市綜合執(zhí)法人員的身份性質(zhì)。對于執(zhí)法人員的待遇，也應該由市級財政統(tǒng)一保障，才能把執(zhí)法人員留得住，用得好。

在綜合執(zhí)法改革方面，市一級的賦權和放人并不是要當“甩手掌柜”，而是要及時跟蹤發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)成功的經(jīng)驗；鎮(zhèn)一級政府也并不是機械地接受上級部門的安排，而是要根據(jù)地區(qū)特點和需要，有的放矢地進行綜合執(zhí)法改革并及時向上級反饋?？偟膩碚f，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的綜合執(zhí)法改革仍然需要進一步的探索，既要在市一級層面盡可能提供人、財、物、權的保障，也要考慮到鎮(zhèn)一級工作中的實際需要和面臨的困難。只有在市鎮(zhèn)兩級政府和相關執(zhí)法部門的共同合作下，如皋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法才能取得正面的積極的結(jié)果。